С лесом связаны многие традиции, обычаи и верования людей, составляющие вечную ткань культуры народов и цивилизации, формирования, существования и деятельности человеческого общества.
Лес обеспечивает возможности традиционного природопользования коренным народам, существование которых напрямую зависит от сохранности лесов. Традиционные хозяйства коренных народов по-прежнему являются составляющими природных экологических систем, в отличие от сельского хозяйства средней полосы, где сами экологические системы подверглись изменению.
Экологическая значимость леса определяется его активным участием во всех динамических процессах живой и неживой природы, от уровня ландшафта до глобального уровня. Лес активно участвует в планетарных циклах вещества и энергии посредством фотосинтеза, эвапотранспирации и регулирования поверхностного стока воды. Лес поглощает и преобразует лучистую энергию Солнца в органическое вещество, выделяет свободный кислород, определяет почвообразовательный процесс.
Свойство леса регулировать газовый состав атмосферы, особенно, в части парниковых газов, среди которых доминируют двуокись углерода и водяной пар, определили его глобальную экологическую значимость на все времена [80].
Рамочная Конвенция об изменении климата, принятая в 1992 г., исходила из прогнозных оценок возможного потепления глобального климата к середине XXI в. на 1-2 °С. С этим связывают глобальную перестройку биоты и, что более понятно простым людям, исчезновение ряда островных государств и уменьшение площади многих стран в результате подъема уровня мирового океана в среднем на 6 м при росте средней температуры на 0,2 °С в год. При этом под водами Мирового океана скроются прежде всего пахотные земли и высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья. Проблема голода обострится до крайности. И подобные прогнозы связаны, в свою очередь, с усилением парникового эффекта, вызванного хозяйственной деятельностью человека и обусловленного в наибольшей степени нарушением баланса углекислого газа в атмосфере. Поэтому столь высоко оценивается роль лесов России в глобальном цикле углерода. Из 1,3 млн км2 не покрытых лесом лесных земель России на территории европейско-уральской части России расположено 74 805 км2.
Структура этих земель в ЕУЧР благоприятствует их быстрому вовлечению в программу воссоздания лесов: 82,2% составляют вырубки, 9,6% - прогалины и пустыри, 5,0% - гари и погибшие насаждения, 3,2% - редины. В целом по России структура не покрытых лесом лесных земель, формируемая лесопользованием и процессами деградации лесов, включает: редины - 58,6%, гари и погибшие насаждения - 28,2%, вырубки - 9% и прогалины - 4,2% [107]. Площадь сильно и очень сильно деградированных земель, подлежащих консервации, и других маргинальных земель колеблется по регионам России ориентировочно в интервале 1,5-9% площади сельхозугодий, или 0,1-0,4% общей площади земель [107].
Существует возможность создания финансового и организационного механизма по использованию этого потенциала с выгодой для регионов. На этих землях можно создавать целевые леса, так называемые «леса Киото», предназначенные для увеличения поглощения углерода из атмосферы. Оцененный международным аудитом углерод, поглощаемый этими лесами, становится высоколиквидным товаром в современной мировой экономике, под выработку которого возможно получение инвестиций.
Цель использования пустующих земель для создания целевых карбоновых лесов, поглощающих из атмосферы углекислый газ и снижающих уровень опасности глобальной климатической катастрофы заключается в том, чтобы задействовать природный капитал страны - способность земель взращивать леса, т.е. использовать геополитическое преимущество России.
После того как США стали примериваться к мировому господству, отказавшись от обеспечения доллара США национальным золотым запасом (1974), зарубежные аналитики приступили к оценке мировых ресурсов с помощью международных организаций и университетской науки. Гигантские размеры ресурсов СССР, с одной стороны, и идеологическое неприятие социалистического типа экономического развития, с другой, способствовали тому, что эти оценки не отражали реальной ситуации. В частности, оценки лесных ресурсов отличались или завышением или занижением значимости запасов российской древесины в мировой экономике [101,102].
Завышение мировой роли запасов российской древесины возникало, когда исследователи опирались на официальные данные СССР и России о разрешенном объеме ежегодных лесозаготовок (расчетной лесосеки), превышающем полмиллиарда кубометров древесины. Занижение - возникало, когда исследователи сопоставляли официальные данные об объемах лесозаготовок в годы советской власти с показателями ежегодного прироста запасов и процессов деградации лесов. В этом случае размеры официально разрешенных и зафиксированных ежегодных перерубов расчетной лесосеки (т.е. вырубаемые объемы сверх годового приращения запасов в результате биологического роста деревьев), в сочетании с оценками гибели лесов от ежегодных лесных пожаров и других факторов деградации лесов, позволяли квалифицировать лесопромышленную деятельность как хищническую по отношению к национальным лесным ресурсам [101,102].
Кроме зарубежных исследований размеров лесных ресурсов России, в последнем десятилетии XX в. был выполнен ряд серьезных отечественных анализов состояния и динамики лесных ресурсов и перспектив развития лесной промышленности России [12, 29, 51, 80, 107].
Опираясь на них, мы можем по-новому взглянуть на место России с ее дешевыми лесными ресурсами в бурно развивающемся мире. Можно сказать, что в отношении лесных ресурсов положение России в мире схоже с положением арабских стран, у которых самая дешевая нефть (в смысле ее себестоимости), а в России самые дешевые лесные ресурсы (в смысле самой низкой в мире попённой платы). Поэтому объем поставок лесной продукции из России по мнению ряда экспертов лесной промышленности, теоретически может, неограниченно увеличиваться при сохранении существующей системы лесного хозяйства, опирающейся на отпуск леса на корню и на неэффективные, но дешевые технологии лесопользования и лесовосстановления [29]. Правда, при этом Россия может превратиться в лесосырьевой придаток развитых стран, не считая того, что попадает в новый тип колониальной зависимости - технологическое рабство [51].
Экономическая значимость леса заключается в формировании экономической среды, благоприятной для существования и деятельности человеческого общества. Лес обеспечивает возможность трудиться, гарантируя долговременную, а также сезонную прямую занятость около 300 млн людей нашей планеты в сфере лесного хозяйства, лесозаготовительной и деревоперерабатывающей промышленности [80]. Для многих лесных стран мира лесная промышленность является фактором экономической стабильности, и ее градообразующая роль во многом снижает в общественном сознании негативные последствия вырубки лесов и загрязнения окружающей природной среды продуктами переработки древесины, особенно в случае целлюлозно-бумажных производств. Как известно, лес является источником материальных ресурсов: древесины, различных видов растений, мяса диких животных, продуктов побочного пользования и др. Для большинства населения тропических стран, а также для значительной части населения субтропиков древесина и древесный уголь до сих пор служит главным видом топлива для приготовления пищи. Древесина составляет также существенную часть в отоплении жилищ в умеренном и бореальном поясах планеты. Весьма значителен вклад леса в национальную и мировую экономику по обеспечению потребительского спроса на лесную продукцию: древесину, продукты ее переработки, другие лесные продукты, побочные пользования лесными землями (пастьба скота, пчеловодство, сенокошение, рыбалка и охота).
В конце XX в. в России в значительной степени был разрушен сложившийся в советский период истории лесоэкспортный потенциал, основанный на производстве качественных специализированных пиломатериалов. Доля круглого леса в валютной выручке к концу XX столетия увеличилась с 28,4% в 1990 г. до 32,4, а пиломатериалов, наоборот, уменьшилась с 34,2% до 18,8%. По подавляющему большинству лесоматериалов российские экспортные цены ниже мировых и внутренних в зарубежных странах - основных производителях мировой древесины. Для российского лесного сектора вхождение в рыночную экономику оказалось очень тяжелым и затяжным. Это связано с тем, что реформы в лесном секторе и, в частности, приватизация в лесной промышленности и деревопереработке, происходили без учета сложившейся за долгие годы структуры производственных связей этого сектора. В результате к концу XX в., Россия, имея самый высокий в мире потенциал лесного дохода, производит продукцию глубокой переработки древесины в несколько раз меньше, чем зарубежные страны [29].
Китай уже догнал Россию по производству пиломатериалов, а по выпуску клееной фанеры и шпона наша страна уже оказалась далеко позади не только Китая, но и Индонезии. По производству ДСП Россия занимает восьмое место в мире после США, Германии, Канады, Италии, Франции, Великобритании и Испании. По объему производства ДВП Россия переместилась со второго на шестое место в мире [29].
По прогнозам ФАО, мировое потребление бумаги неуклонно возрастает, и к 2010 г. среднегодовой рост потребления бумаги может составить 3,1%. Это означает, что к 2010 г. мировое потребление бумаги превысит 410 млн т в год, что на 60% превышает современное потребление (250 млн т/год). Но среди стран мира, обладающих значительными лесными ресурсами, только в отношении России существуют ожидания увеличения объемов лесозаготовок. С учетом того, что без значительных инвестиций в модернизацию целлюлозно-бумажного производства Россия не сможет переработать этот дополнительный объем древесины, актуальным становится переход России в категорию сырьевого придатка европейских и североамериканских транснациональных лесных корпораций, со всеми вытекающими отсюда последствиями для геополитической значимости лесов России: лесная колония индустриально развитых стран.
Более половины всех лесов России произрастает на вечномерзлотных почвах (Сибирь и Дальний Восток). Это обусловливает их низкую продуктивность: 224 млн га представлены низкополнотными разреженными лесами, 134 млн га - насаждениями V класса бонитета. Лишь 55% площади лесов представляют интерес для эксплуатации, но преобладающая их часть - на европейском Севере и вдоль Транссибирской магистрали значительно истощена в результате экстенсивной эксплуатации в течение последнего столетия. Обладая сравнительно невысоким средним запасом древесины на 1 га покрытой лесной растительностью площади (104 м3), Россия по этому показателю продуктивности находится в ряду таких стран, как: Великобритания (100 м3), Болгария (104 м3), США (110 м3). Для сравнения, средний запас на 1 га в Австрии и Швейцарии равен соответственно 212 и 334 м3. В то же время по среднему запасу на душу населения в ряду стран Северного полушария Россия (492,5 м3) уступает только Канаде (900,1 м3), превосходя Финляндию (328,1 м3) и Швецию (272,7 м3), что позволяет считать ее одним из самых обеспеченных древесными ресурсами государств Северного полушария. Площади лесов России, возможных для эксплуатации, более чем в 2 раза превышают суммарную площадь лесов стран Европы.
Ежегодный средний прирост древесины в лесах России -877 млн м3, или 1,4 м3/га покрытых лесом земель, в Европейско-Уральской части - 288 млн м3, или 2,05 м3/га. Значения средних приростов на 1 га - достаточно постоянные величины. Сравнительное исследование производительности лесов между регионами показало, что самой низкой производительностью характеризуются наиболее многолесные экономические районы России - Северный, Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский. Вопрос об отнесении значительной части этих лесов к перестойным требует пересмотра с точки зрения оптимизации учета возрастной структуры. В связи с этим возникает проблема реальной ориентации лесного сектора 1 экономики России в долгосрочном плане. Развитие доходности ле-3 сов в этих регионах затруднено по множеству причин, из которых немаловажными являются низкая численность населения и отсутствие дорог.
В соответствии с материалами государственного учета лесного фонда на 1 января 1998 г., по потенциальной возможности хозяйственного использования запасов спелого и перестойного леса России можно выделить три части: 24% - запасы древесины в лесах, исключенных из главного пользования; 20% - запасы древесины в резервных лесах; 56% - запасы древесины в лесах, возможных для эксплуатации (эксплутационный фонд).
В резервных лесах насчитывается 8 308 млн м3 запасов спелой и перестойной древесины, что составляет 20% общего их количества со средним запасом 102 м3/га. Основная их часть расположена в северной части ареала лесной растительности в зоне вечной мерзлоты в условиях бездорожья и бесперспективна для освоения. Главное назначение этих лесов - экологическое. Запасы спелых и перестойных древостоев в лесах, исключенных из главного пользования, т.е. в ряде категорий защитности лесов I группы, в особозащитных участках леса, а также в участках с запасом древесины 40 м3/га и менее в Европейско-Уральской части РФ, 50 м3/га и менее в Азиатской части - составляют около 24% в России и 27% в Европейско-Уральской части РФ от их общего количества.
В последние годы основное звено лесопромышленного комплекса России - лесозаготовительная отрасль - начало наращивать объемы заготовки древесины после почти десятилетнего периода их снижения. За это время износ лесозаготовительной техники достиг почти 70%. Имеющаяся машиностроительная база для изготовления лесозаготовительной техники использовалась всего лишь на 8-10%. Приватизация лесопромышленных предприятий ускорила разрушение всей технологической цепочки, так как спрос на деловую древесину превышал предложение: не обеспечивались экспортные контракты и внутреннее потребление. Возникла сложная система посреднической торговли лесоматериалами, когда между лесозаготовителем и конечным потребителем выстраивается до трех-четырех уровней перекупщиков. И самым обделенным в этой системе стало лесное хозяйство.
При глобальной значимости лесов России от ее позиции зависит место, которое сможет занять Россия в мире в связи с надвигающейся глобализацией (читай: американизацией и китаизацией) мировой экономики. Следовательно, геополитическая значимость лесов России как крупнейшей лесной державы мира будет неуклонно возрастать. Именно поэтому вопросы глобального бюджета углерода и роли лесов в углеродном цикле приобрели сегодня значение одной из центральных геополитических проблем естествознания. По степени участия в углеродном цикле оценивается количественная значимость тех или иных составляющих биоты при глобальном моделировании.
Таким образом, среди глобальных проблем, которые могут быть решены только с использованием геополитических преимуществ лесного хозяйства России, следует отметить три:
1) возможность приступить к практическому регулированию климата планеты;
2) возможность увеличить планетарные запасы пресной питьевой воды и улучшить ее качество;
3) возможность восполнения дефицита лесоматериалов в мировой торговле лесом.
Геополитическая значимость лесов России предоставляет Правительству России уникальную возможность обеспечить лидерство России в современном мире для решения крупнейших проблем современности. Используя свои природные возможности увеличения поглощения лесной растительностью из атмосферы двуокиси углерода, который составляет 50% парниковых газов, Россия могла бы одновременно создать принципиально новый, долговременный и чрезвычайно выгодный источник государственных доходов. Это дало бы возможность, например, приступить к переговорам о возможности досрочного возврата долгов таким кредиторам России, как Германия и Япония, сертифицированными квотами на эмиссию парниковых газов.
Глава 4
ГОСУДАРСТВО
И ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО В РОССИИ
4.1. Развитие системы государственного управления
Первый этап развития лесного хозяйства России связан с развитием охраны лесов и их выделением из других видов землепользования с соответствующим закреплением собственности на леса. Если затрагивать только официальную канву истории лесного хозяйства нашей страны, то следует обратиться мысленным взором к череде преобразований по укреплению государственности России, начиная с реформ Петра Великого. Первопричинами этих, как и многих более поздних, реформ лесного хозяйства, были гигантский размер территории страны и отсутствие дорог. Функции дорог успешно выполняли многочисленные реки России, вдоль которых в основном и селились люди. Вследствие этого леса вблизи поселений быстро истреблялись, что входило в противоречие со стремлением государства иметь вблизи поселений, откуда черпалась рабочая сила, постоянные места воспроизводства лесов для нужд флота, артиллерии (пушечные лафеты), военного строительства, металлургии и других стратегических нужд. Государство реагировало на это запретительными мерами на рубку леса вдоль рек, вплоть до смертной казни.
Организационная структура лесного хозяйства как отрасли в России сложилась в XVIII - XIX вв. Основным направлением государственной лесной политики на длительное время было определено бесперебойное обеспечение лесоматериалами государственных нужд для решения стратегически важных задач государства. Главной задачей в течение двух столетий было обеспечение лесом строительства флота и артиллерии (изготовление пушечных лафетов), а также развивающегося промышленного производства (заводов и мануфактур).
Петром Великим были заложены фундаментальные основы государственного лесного хозяйства России. Завершить работу по созданию целостной системы государственного управления лесами Росси выпало на долю его правнука, Павла I. Но и ему этого не удалось бы сделать, не будь последовательной политики государства, реализуемой царскими и сенатскими указами.
Организация управления лесами была построена на принципе единоначалия. Во главе управления лесной службой, состоящей в распоряжении Адмиралтейств-Коллегий, был поставлен руководитель в должности обер-вальдмейстера (главный лесничий). Непосредственное распоряжение лесами производилось назначенными из дворян вальдмейстерами (лесничими), за каждым из которых закрепили заповедные леса вдоль конкретной реки. Помощниками вальдмейстеров назначались унтер-вальдмейстеры. После смерти Петра Великого Екатерина I закрыла службу вальдмейстеров (1726), поручив присмотр за заповедными лесами воеводам. Недолго правившая Россией Анна Иоанновна отменила этот указ Екатерины I и восстановила в 1731 г. вальдмейстерскую службу в том виде, какой она имела прежде, поскольку воровство в заповедных лесах приобрело угрожающий размах.
В помощь вальдмейстерам были определены еще и воеводы, губернаторы и специальные команды Адмиралтейств-коллегий. В таком виде лесная служба в заповедных лесах просуществовала до 1782 г. [72].
Долголетие царствования Екатерины II способствовало тому, что лесному хозяйству уделялось весьма серьезное внимание. Кроме создания финансовых механизмов (введение платности отпуска леса), энергичная императрица лично принимала участие в создании первого «Устава о лесах».
Екатерина Великая особо подчеркивала, что люди, управляющие лесами, обязаны знать: пространство, занимаемое лесными угодьями; различия между местами произрастания лесов; разделение дикорастущего леса на разные роды (типы) и свойства каждого рода (типа) леса и кустарника. Участие вальдмейстеров и лесных надсмотрщиков в отпуске леса определялось только необходимостью бережного отношения к тому, что предназначалось для судостроения: вальдмейстеры регулировали отпуск корабельного леса.
Лесопромышленникам до 1776 г. позволяли свободно заготовлять дрова повсеместно, даже в пригородах Петербурга, независимо от того, кому принадлежат леса. С 1766 г. начал определяться платный порядок пользования древесиной в государственных лесах. Взимание платы за лес потребовало введения специальной службы. Поэтому в 1786 г. Екатерина II устанавливает надзор не только за корабельными, но и за всеми другими государственными лесами. Для этого были определены «лесные старосты» с товарищами и лесовщиками. Однако вальдмейстеры, лесные надсмотрщики, лесные старосты, лесовщики по-прежнему оставались лишь лесными сторожами [72].
«Устав о лесах» был введен в силу частично двумя указами Екатерины II 28 марта 1786 г., данными губернаторам губерний северной и средней полосы Европейской России. Указы предписывали провести описание, обмежевание и разделение на части казенных лесов согласно сделанным императрицей предначертаниям. Самая интересная и ценная часть этих указов заключалась в том, что, независимо от видов собственности и управления лесами («всем заводам и фабрикантам, всем селениям и деревням, ведомствам директоров домоводства»), предписывалось отделить одну пятую часть высокоствольных черных и красных лесов, окопать их рвами, назвать заказниками и беречь «на государственное знатное и важное кораблестроение ».
Рубка этих заказников позволялась только по именному или сенатскому указу. Остальные казенные леса разделялись на лесосеки, число которых определялось сообразно местоположению и составу лесов, подробно детализировались нарезка годовых лесосек и лесовозобновление на них после лесозаготовки.
В отношении лесов полуденной полосы Европейской России Екатерина Великая особым указом от 10 июня 1787 г. предписывала «для заведения и умножения лесов в степях Екатеринославской губернии и области Таврической» сеять и сажать леса в казенных дачах, приглашая для этого частных владельцев земли и награждая-, отличившихся в лесопосадках. На расходы по этому предмету и для наград было отпущено из Императорского Кабинета 10 000 руб. [72].. В 1803 г. в распоряжении Адмиралтейств-Коллегий остаются лишь корабельные леса (с 1817 г. они находятся в подчинении ведомства «Морского флота»). Все прочие казенные леса вместе с Лесным департаментом отходят в Министерство финансов [72].
На кратковременное царствование Павла I выпал период упорядочивания государственного лесного хозяйства. Во многом это связано с результатами так называемых экспедиций императора, в ходе которых в 1797-1798 гг. он знакомился с империей, объезжая ее европейскую часть и, в основном, многолесные регионы. Решение Павла I создать специальную государственную структуру, которая вошла в историю под названием «Лесной департамент», было логичным продолжением всех прежних усилий государства предотвратить расхищение и бездумное уничтожение всеобщего достояния русских людей - лесов. Шаг за шагом к этому шли государи российские.
Первоначально, как-то зафиксировано в национальном архиве, Павел I намеревался просто усилить ответственность Адмиралтейств-Коллегий за сохранность лесного богатства России (указ от 18 ноября 1796 г.). Затем, столкнувшись с фактом малой изученности лесов, он учредил «Особую экспедицию по управлению делами государственного хозяйства... и сельского домоводства» (указ от 4 марта 1797 г.), на которую отдельно были возложены задачи выяснения истинного состояния государственных лесов, с указанием, что это распространяется и на леса, находящиеся в ведении Адмиралтейства, для чего особой экспедиции было предписано обзавестись своими лесничими (вальдмейстерами). В том же месяце (указ от 12 марта 1797 г.) Сенату предписывалось направить представителей в эту самую особую экспедицию «для лучшего управления лесами государственными» [72].
Во время путешествия по Волге в целях изучения жизни народа, а также состояния лесных богатств России Павел I, опираясь на доклад генерал-лейтенанта Ласси об истреблении казенных лесов, прямо из Казани направил в С.-Петербург фельдъегерем два указа от 26 мая 1798 г.: в Сенат - о передаче в ведение Адмиралтейств-Коллегий «всех казенных лесов и всех Форстмейстеров и вальд-мейстеров» и именной указ в адрес Адмиралтейств-Коллегий о создании особого департамента для лесной части при Интендантской экспедиции. Согласно этому именному указу все чиновники, включая форстмейстеров и вальдмейстеров, со всем штатным расписанием и финансированием передали в особый «Департамент для лесной части» [72].
Образованный «Департамент для лесной части» при Интендантской экспедиции Государственной адмиралтейской коллегии в переписке стал называться просто Лесным департаментом. Но официально это название было включено только в именной указ Павла I от 27 февраля 1799 г., в котором, в частности, содержались правила вырубки лесов на перестройку домов казенных крестьян, а в 7-м пункте указа говорилось, что обер-форстмейстеры должны направлять ежемесячную отчетность в Лесной департамент. Второе официальное упоминание Лесного департамента содержится в именном указе Павла I от 18 марта 1799 г. «О донесениях обер-форстмейстерам о нужных распоряжениях Лесному департаменту, не дожидаясь решения губернаторов». И наконец, именным указом Павла I от 29 декабря 1799 г., который зачитал Сенату вице-президент Адмиралтейств-Коллегий граф Кушелев, был определен состав Лесного департамента. Управление Лесным департаментом было поручено генералу-кригс-комиссару, адмиралу Осипу Михайловичу Дерибасу (1749-1800), биография которого вошла в энциклопедию Брокгауза и Ефрона.
После его смерти Лесной департамент возглавил адмирал Балле. В период с 1798 по 1802 гг. Лесной департамент входил в состав Интендантской экспедиции Адмиралтейств-Коллегий. Затем был передан в ведение Министерства финансов России, в котором с 1812 по 1837 год он входил в состав Департамента Государственных Имуществ [72].
Закрепление указом Павла I от 26 мая 1798 г. прав собственности государства и ответственности государства за всеми лесами России стало днем отсчета создания государственного лесного хозяйства (а не день учреждения должностей и окладов высших чиновников Лесного департамента по указу от 29 декабря 1799 г.). Длительное время Лесной департамент имел структуру, установленную первым его директором, адмиралом О.М. Дерибасом, который в 1800 г. для достижения предписанной цели и точнейшего исполнения обязанностей выделил шесть отделений, каждое из которых ведало всеми лесными делами записанных за ним губерний. Распределение по отделениям было осуществлено исходя из соображений естественного положения, занятий и обычаев жителей, изобилия или скудости лесов и других специфических отличий губерний.
Проблемными взаимоотношениями новой государственной вертикали государственного управления лесными богатствами России, образовавшейся после создания Лесного департамента, стали взаимоотношения с региональной элитой, в частности с губернаторами, которые были в пределах своих губерний полновластными хозяевами. Именным указом Павла I от 18 марта 1799 г. было специально разъяснено, что «обер-форстмейстеры состоят под непосредственным ведением Лесного департамента и что посему немедленно должны обо всем ему доносить, не дожидаясь разрешения губернаторов, которые, со своей стороны, в нужных случаях должны оказывать им всякое начальственное пособие» [72].
Стремление Павла I защитить российские леса от разграбления и хищнической вырубки, и в частности от бесплатного (безденежного) отпуска леса под всякими предлогами, было столь велико, что в течение 1799-1800 гг. отпуск леса не для государственных нужд стал производиться только за плату, а бесплатный отпуск леса -только с разрешения императора, включая и отпуск для военных нужд. В 1799 г. правительство специально разъясняло в специальном постановлении, что бесплатно рубить лес в казенных лесах для частных нужд не дозволяется. Более того, Павел I ужесточил правила экспорта леса, распорядившись (указ от 10 сентября 1798 г.) «О непозволении рубить корабельные леса в казенных дачах и о пресечении отпуска всякого леса за границу» [72].
Первоначально эти запрещения коснулись только Санкт-Петербургского и Архангельского портов, но потом были распространены на всю Россию [72].
После определенной закулисной работы эта суровая мера была обусловлена и коммерческими интересами частных лесозаводчиков. Но Павел I настоял на «взыскании особой пошлины с отпускаемого за границу леса, жидкой смолы и пека для получения средств заводить посевами новые рощи», разрешив экспорт леса, заготовленного до 10 сентября 1798 г., со вниманием в пользу Адмиралтейства пятой части натурой и деньгами [72]. Все эти и многие другие ограничения на вывоз товаров из России были сняты на третий день после восшествия на престол Александра I в 1801 г.
Для измерения и описания лесов по указу Императора Павла I от 12 марта 1798 г. в 31 губернию были направлены 124 землемера и определено местное лесное управление в составе 40 обер-форст-мейстеров и 160 форстмейстеров [72].По замечанию Н.В. Шелгунова [99], «правительство решительно хотело дать лесному управлению научный характер и водворить науку в целом сословии новых лесничих».
Благодаря последовательным усилиям Государства Российского, начиная с реформ Петра Великого, лесопользование стало объектом государственного регулирования в целях получения лесного дохода, хотя в XVIII в. площадь управляемых государством лесов в России была невелика. Все леса подразделялись практически на две категории: помещичьи и государевы, в число последних входили и засечные леса, расположенные вдоль южных границ страны. Значительные площади известных лесов считались ничейными. В основном они были расположены в районах построенных фабрик, заводов, приисков, и поэтому управление ими постепенно отошло к заводоуправлениям. Подобно заповедным лесам, являвшимся лесосырьевой базой флота и артиллерии для постройки кораблей и орудийных лафетов, они стали служить отраслевым, ведомственным интересам.
В 1808 г. оформилось одно из самых крупных лесовладений страны - удельное ведомство, в которое вошли собственно удельные леса, леса дворцовые и государственные, леса личной собственности членов царской семьи. Таким образом, почти все доступные леса в Европейской части России оказались распределенными между отдельными пользователями.
Фактически к началу XIX в. в России естественным путем сложилась ведомственная структура лесовладений при доминирующей площади государственных лесов и монопольной роли государства в регулировании лесопользования и ведения лесного хозяйства.
Последовательная политика по созданию государственного лесного хозяйства и обеспечению монопольной роли государства в вопросах регулирования лесопользования и введения платности лесных ресурсов была закреплена в указах Екатерины Великой и Павла I. По их инициативе был создан государственный орган управления лесным хозяйством, разработаны и введены в действие важные документы, регламентирующие лесное хозяйство:
- Вальдмейстерская инструкция (1722), определившая начала лесоустройства в России;
- Форстмейстерская инструкция (1769), определившая основные обязанности лесной администрации по охране, сбережению, отпуску леса, по его посадке и закладке лесных культур;
- специализированный государственный орган управления лесным хозяйством (1798) - Лесной департамент;
- упрощенные (одинаковые для всех губерний России) лесные таксы, определявшие размер платы за отпускаемый на корню лес (1799).
В 1803 г. в распоряжении Адмиралтейств-Коллегий остаются лишь корабельные леса (с 1817 г. они находятся в подчинении ведомства Морского флота). Все прочие казенные леса вместе с Лесным департаментом отходят в Министерство финансов [72].
Это были вполне закономерные явления. Происходила реформа государственного управления. В 1837 г. было учреждено Министерство государственных имуществ.
К ведению нового Министерства отнесли также Корпус лесничих, который еще только создавался, а также Лисинское учебное лесничество, издание «Лесного журнала» и «принятие мер к насаждению лесов и употреблению определенного на сей предмет капитала» [72].
После периода централизации всей системы управления государственным лесным хозяйством в одном Лесном департаменте наступило кратковременное разъединение функций этого управления по разным государственным ведомствам с неминуемым дублированием задач и целей управления: собственно Лесной департамент - в Министерстве финансов, Корпус лесничих (лесная стража, лесная охрана), лесовосстановление и все лесные учебные заведения - в Министерстве государственных имуществ.
В результате указом Николая I от 18 января 1843 г. произошло объединение разных структур в рамках нового отдельного Лесного департамента в Министерстве государственных имуществ. Директором этого департамента по положению назначался директор (генерал) Корпуса лесничих. Новый Лесной департамент имел шесть отделений: первое отделение - инспекторское; второе — по управлению лесами; третье - по охране лесов (рассматривало самовольные порубки, причины лесных пожаров, злоупотребления лесной стражи, нарушения Лесного устава); четвертое - по ведению правильного лесного хозяйства; пятое - по употреблению лесов (организация лесопользования и промыслов); шестое отделение - счетное.
Лесной департамент опирался в своей деятельности на 50 территориальных органов Министерства: 14 управлений государственных имуществ и 36 управлений земледелия и государственных имуществ. Каждое управление определяло ведение лесного хозяйства в одной-двух губерниях России.
Территория управления делилась на несколько лесничеств, объединенных в районы. За ведение лесного хозяйства на территории одного района, объединявшего несколько лесничеств, отвечал лесной ревизор.
Лесничества были главным опорным звеном системы. По площади и функциям они в определенной степени соответствовали нынешним лесхозам. При этом лесничества, вплоть до советского периода, были лесными учреждениями, построенными по централизованному принципу управления. В их обязанности входило ведение лесного хозяйства в государственных (казенных) лесах, а также проведение государственной лесной политики в частных лесах через лесоохранительные комитеты [72].
Первым директором нового Лесного департамента был назначен граф Николай Матвеевич Ламсдорф. Он занимал эту должность до 8 октября 1851 г.
К этому времени лесное хозяйство стало важным источником государственного дохода. Леса перестали быть просто сырьевой базой разного рода пользователей и многочисленных владельцев. Поэтому отмена крепостного права, нарождение капитализма, обусловленное глобальной промышленной революцией, которая пришла в Россию во второй половине XIX в., оказали сильнейшее влияние на лесное хозяйство России.
Хищническое истребление лесов частными лесовладельцами, особенно в южных губерниях России, привело к необходимости принятия Лесоохранительного закона (Положение о сбережении лесов, 1888 г.), направленного на упорядочение лесного хозяйства в частных лесах и предполагающего единый для всех лесовладельцев порядок лесопользования, с учетом их охранных функций [72].
Принятым в апреле 1888 г. «Положением о сбережении лесов» был определен режим пользования в защитных лесах, в том числе и сберегающих водоисточники. Владельцам лесов, не признанных защитными, предлагалось составлять планы хозяйства в них с соблюдением правил, которые определяло Министерство государственных имуществ. Если эти правила нарушались, то владельцы лесов обязывались искусственно восстановить вырубки. Таким образом, частные лесовладельцы обязаны были следовать государственной политике в области лесного хозяйства. Для соблюдения требований «Положения о сбережении лесов» были созданы лесоохранительные комитеты.
Планирование являлось одним из рычагов государственного регулирования ведения хозяйства и в частных лесах России. Лесным уставом предусматривалось составление плана ведения хозяйства, в котором необходимо было указать в том числе «...определение порядка и количества рубки, обеспечивающих естественное возобновление» [45].
В планах должны были быть предусмотрены и мероприятия по расчистке леса. Планы разрабатывались за счет лесовладельца. Лесной департамент разрешал чиновникам лесной службы выполнять эту работу по договоренности с лесовладельцами. Особое внимание уделялось планированию в защитно-водоохранных лесах, в том числе и в тех, которые входили в состав частных владений. Расходы по составлению планов в этих лесах оплачивало государство. В Лесном уставе указывалось, что после утверждения плана лесоохранительным комитетом «...никаких иных ограничений лесовладелец не имеет» [72].
За соблюдением предписаний плана осуществлялся постоянный контроль.
В 1894 г. было создано Министерство земледелия и государственных имуществ. К его ведению отошли сельское хозяйство, лесное хозяйство, горная промышленность и управление государственными имуществами [72].
В положении о новом министерстве было сказано, что предметом его деятельности является «общий надзор за исполнением правил о сбережении лесов, а равно поощрение лесоразведения и устройство лесов на землях частных владельцев; содействие торговле сельскохозяйственными, лесными и горнозаводскими произведениями; заведование состоящими в ведении министерства учебными заведениями по сельскохозяйственной, лесной и горной части; собирание и разработка статистических сведений по сельскохозяйственной, лесной и горной промышленности и управление государственными имуществами: землями, имениями, оброчными статьями и лесами».
В состав министерства вошли Лесной департамент и Корпус лесничих на тех же условиях, что и в составе бывшего Министерства государственных имуществ. Кроме этого, в министерстве был создан Лесной специальный комитет для обсуждения и разработки технических вопросов по лесному хозяйству. Одной из функций этого комитета было рассмотрение проектов уставов лесных обществ, съездов и лесопромышленных товариществ.
Циркуляром Временного правительства от 28 июля 1917 г. в каждом лесничестве были определены советы по управлению за лесами. Председателями их назначали лесничих.
Письмо Совета Народных Комиссаров от 5 апреля 1918 г., провозгласившее государственную собственность на лес, предопределило принцип централизованного управления лесами. Новая власть в России не могла не считаться с громадностью лесных богатств России и уже в первый год ее существования, 28 мая 1918г., был принят Декрет о лесах.
В стране был создан Народный комиссариат земледелия РСФСР. Вместо упраздненного Лесного департамента было учреждено Центральное Управление лесами, которое вошло в структуру Народного комиссариата земледелия.
На местах в губерниях были созданы губернские земельные управления, а в них - лесные отделы. Техническая координация работ отдела шла через временную Коллегию лесного отдела. Отдел был подчинен исполкому Губсовдепа. Лесничества состояли из лесничих, их помощников и младшего лесотехнического персонала. Контроль за исполнением принятых решений осуществлялся через лесных ревизоров.
После революции 1917 г. и гражданской войны лесистость Европейской части России снизилась с 49% в 1916 г. до 23% в 1926 г. Вся система лесного хозяйства казалась безнадежно разрушенной.
В начале 1919 г. в связи с недостатком топлива были организованы уездные лесные комитеты (уездлескомы), подчиненные губернскому лесному комитету (гублеском) системы Главтопа ВСНХ. Занимался уездлеском лесозаготовками. Обязанности председателя уездлескома возлагались на лесничего [4].
Лесное законодательство и структура управления лесным хозяйством оставались неизменными до принятия в декабре 1929 г. «Положения о советских лесных хозяйствах», по которому все права и обязанности, связанные с лесом, передавались в ведение ВСНХ. Произошло слияние лесного хозяйства и лесной промышленности.
С января 1932 г. Главлеспром ВСНХ прекратил все лесные операции на территории лесопромышленной зоны и передал лесозаготовительную, деревообрабатывающую, лесохимическую промышленность и лесное хозяйство вновь созданному Наркомату лесной промышленности СССР.
Постановлением ЦИК и СНК СССР в 1936 г. организовано Главное управление лесоохраны и лесонасаждений с управлением на местах в республиках, краях и областях. В ведение главка вошли 75 млн га водоохранных лесов в бассейнах Волги, Дона, Днепра и Урала (со всеми их притоками), составляющих 15% всех лесов страны. Главная задача Главлесоохраны заключалась в контроле за правильным ведением лесного хозяйства в вверенных им лесах (запрет рубок главного пользования в 20-километровых полосах вдоль рек) [12, 18].
Реформы 1930-х гг. носили двойственный характер из-за отсутствия экономически обоснованной лесной политики. Например, когда в 1930 г. лесничества преобразовали в леспромхозы, это сразу отрицательно сказалось на удовлетворении потребностей народного хозяйства в защитных и природообразующих ресурсах, что привело к разделению лесов в 1931 г. на зоны лесопромышленного и лесокультурного назначения с передачей последней в ведение Наркомзема СССР [12].
Главному управлению при СНК СССР были подчинены главные управления при СНК союзных республик. Хозяйственной производственной единицей становятся лесхозы с делением на лесничества и без лесничеств [12].
От больших перерубов страну спасала простая нехватка рабочей силы, несмотря на то что основные объемы заготовок леса осуществлялись заключенными [18, 22].
В годы Великой Отечественной войны было принято решение о разделении лесов на три группы не по территориальному, а по функциональному признаку. Была дифференцирована вся система ведения лесного хозяйства и лесопользования. В лесах первой группы приоритетом было использование социально-защитных функций, третьей - сырьевых ресурсов, во второй они признавались равноценными [12].
В 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства СССР. На местах основной формой предприятий стал лесхоз. В зоне защитного лесоразведения были созданы лесомелиоративные станции (ЛМС).
Потребность в лесных ресурсах требовала увеличения лесопользования. В 1950 г. объем лесоустройства превысил 16 млн га, объем лесовосстановительных работ - 920 тыс. га, в том числе посева и посадки леса - 577 тыс. га. Рубки ухода были проведены на площади 887 тыс. га. Были начаты работы по коренному улучшению плодородия лесных земель и осушено более 25 тыс. га заболоченных территорий [12].
Наряду с ростом объемов лесохозяйственных работ были достигнуты успехи в повышении их качества, что привело к возникновению положительных тенденций в характеристике лесного фонда, которых по началу было немного, но развитие этих тенденций обещало существенный народнохозяйственный эффект [12].
Однако положительные начинания 50-х гг. в лесном хозяйстве не получили развития. Наступило время административно-бюрократических реформ, обусловленных борьбой за власть после смерти И.В. Сталина. Был признан излишним для экономики страны план преобразования природы, ранее называвшийся сталинским. Принятый в 1948 г., этот план был направлен на решение проблем засухи, пыльных бурь и потери плодородия земель в зоне рискованного земледелия на юго-востоке Европейской части России, включая лесостепную, степную и полупустынную зоны растительности. Проблема была обрисована еще в конце XIX в. экспедицией В.В. Докучаева в голодную степь и тогда же, в конце XIX - начале XX вв., трудами русских лесоводов были выверены способы ее решения: создавать на этих землях искусственные леса [50]. Задуманные, спланированные и уже наполовину выполненные работы по активизации защитного лесоразведения были резко остановлены. Министерство лесного хозяйства СССР в 1953 г. было упразднено, а его функции переданы Главному управлению лесного хозяйства и полезащитного лесоразведения, входившему в состав Министерства сельского хозяйства СССР.
С 1959 по 1966 гг. лесное хозяйство находилось в совнархозах, где его объединили с лесной промышленностью. В результате сформировалось несколько негативных тенденций: уменьшение площади покрытых лесом земель, замедление сокращения площади вырубок, рост площади малоценных древостоев, в том числе и спелых. Многие лесохозяйственные мероприятия, направленные на обеспечение положительных результатов лесопользования, стали осуществляться крайне медленно, что нашло отражение в резком снижении показателей прироста запасов древесины, ввода лесных культур в покрытую лесом площадь и т.п. [12].
В 1959 г., учитывая общегосударственное значение лесов и необходимость сосредоточения управления лесами в едином органе, создается Главное управление лесного хозяйства и охраны леса при Совете Министров РСФСР. В остальных республиках бывшего СССР подобные органы существовали с 1957 г. [12].
С 1961 г. лесохозяйственную деятельность в союзном масштабе координировал Госплан СССР вместе с Министерством сельского хозяйства СССР. Для улучшения руководства лесными отраслями в 1962г. был организован Государственный комитет Совета Министров СССР по лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности и лесному хозяйству, который в 1963 г. перешел в ведение Госплана СССР. Однако эти организационные мероприятия не оказали положительного воздействия на развитие лесного хозяйства и состояние лесов. К 1965 г. было определено, что отрицательные факторы управления экономикой по территориальному принципу (система совнархозов) значительно превосходят положительные [12].
В 1965 г. в стране был осуществлен переход к отраслевой структуре управления народным хозяйством, что привело к созданию союзно-республиканского Государственного комитета лесного хозяйства Совета Министров СССР. Сформировалась единая общегосударственная система лесного хозяйства. Результаты этих преобразований положительно сказались на состоянии лесов. За первые семь лет увеличилась площадь покрытых лесом земель, в 3 раза возросли темпы сокращения непродуцирующих лесных площадей, существенно повысились темпы роста показателей, характеризующих качество лесов [10].
Во второй половине б 0-х гг. органы лесного хозяйства начали работу над правовыми вопросами, так как отдельные правительственные постановления не в полной мере учитывали потребности отрасли в законодательном регулировании лесопользования. Нарушение лесохозяйственных норм все более и более усугублялось. 17 июня 1977 г. на шестой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва были приняты «Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик». В 1978 г. был принят Лесной кодекс РСФСР. Однако период стабильного состояния отрасли опять оказался весьма непродолжительным.
Тенденции лесопромышленного развития уже с начала 70-х гг, стали приобретать все более выраженную негативную направленность, которая особенно обострилась во второй половине десятилетия. Попытки выхода из усложнившейся ситуации с обеспечением потребностей народного хозяйства в древесине традиционно направлялись в сторону подавления лесного хозяйства - основного контролера за состоянием лесопользования и его результатами. В середине 80-х гг. началась подготовка правительственного акта, предусматривающего объединение лесного хозяйства и лесной промышленности.
В 1984 г. такое предложение было отклонено. Но в 1988 г. было принято решение о создании большого количества «комплексных лесных предприятий» (в начале 1990-х гг. их насчитывалось 168) в многолесных районах в системе лесной промышленности с передачей им лесного фонда. Это решение противоречило научно обоснованной системе организации рационального лесопользования и возвращало ведение лесного хозяйства на миллионах гектаров к временам совнархозов, отбрасывая уровень его развития на 30 лет назад [12].
По мнению В.Я. Колданова [18], длительный период реформ управления лесным хозяйством после смерти И.В. Сталина не дал положительного результата, так как сохранялась сложная четырехзвенная структура управления: союзный комитет - республиканский комитет (министерство) - областное управление лесного хозяйства - лесхоз (лесничество). В России главным органом управления лесами стало Министерство лесного хозяйства РСФСР в подчинении Гослесхоза СССР. В неизменном виде Гослесхоз СССР просуществовал до 1988 г.
В 1988 г. Гослесхоз СССР был ликвидирован, а в целях совершенствования управления лесным хозяйством страны был создан Государственный комитет СССР по лесу (Госкомлес СССР). На него возложили задачи усиления государственного контроля за правильным использованием и воспроизводством лесных ресурсов и обеспечение научно-технического прогресса в лесном хозяйстве. Поэтому в системе Госкомлеса СССР, кроме структурных звеньев и единиц, ведающих управлением лесным хозяйством страны, находились также система лесоустройства и целая сеть научно-исследовательских институтов, выполнявших целевые разработки в области лесного хозяйства, включая систему мониторинга за состоянием лесов и их деградацией в результате антропогенно-техногенных воздействий.
Госкомлес СССР просуществовал до 1 февраля 1992 г., когда он был ликвидирован (указом Президента России) в связи с распадом СССР. Та часть системы лесного хозяйства бывшего СССР, что пришлась на долю Российской Федерации после распада Союза, была передана в ведение Министерства лесного хозяйства РСФСР. Это Министерство, в свою очередь, было ликвидировано в ходе реформ 1992 г., но фактически - переименовано в Комитет по лесу в составе Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Комитет по лесу в составе Минприроды образца 1992-1993 гг. просуществовал недолго. В силу разных причин, главная из которых - специфика лесного хозяйства, совмещающего в себе функции контроля со стороны собственника (государства) и функции хозяйственной деятельности на территории первичных единиц управления - лесхозов и лесничеств, Комитет по лесу был выделен из состава Минприроды и преобразован в Федеральную службу лесного хозяйства России (Рослесхоз).
Федеральная служба лесного хозяйства России просуществовала до 2000 г., решив самую главную и самую важную задачу. Она сохранила систему государственного лесного хозяйства в эпоху спешного реформирования.
В 1992-1993 гг. ломался уклад жизни страны, основанный на принципах плановой экономики и идеологического контроля всех вопросов существования и страны, и ее граждан. Взамен срочно создавался другой, тогда еще мало понятный уклад на основе идей либерального рыночного капитализма. Перед лесным хозяйством была поставлена задача - быстро перейти к рыночным отношениям в лесопользовании. Видимость создания законодательной основы такого перехода возникла с принятием в 1993 г. «Основ лесного законодательства Российской Федерации», которые ничего принципиально нового в лесное хозяйство не принесли, кроме новой терминологии.
У России появилось собственное лесное законодательство, и законодательная база по лесному хозяйству бывшего СССР была отправлена в архив. Правда, перед отправкой в архив она была переписана с введением новой терминологии: слова «Советский Союз» заменялись словами «Российская Федерация». Безусловно, это была важная политическая задача, но она не имела никакого отношения к обеспечению перехода лесного хозяйства к рыночным отношениям. В архив был отправлен весь институт лесосырьевых баз для лесной промышленности, и ему на смену пришла новая терминология, новые понятия - «аренда лесов» и «лесные торги». Жизнь показала, что этого мало, и в кратчайшие сроки был разработан Лесной кодекс Российской Федерации, который вступил в действие в феврале 1997 г.
Правительство, по-видимому, решило, что у лесного хозяйства есть все, что нужно для получения лесного дохода, и в течение всего сложного переходного периода держало лесное хозяйство страны на скудном бюджетном пайке - 10-20% от необходимого финансирования.
Лесное хозяйство осталось в государственном секторе экономики, но превратилось из хозяйствующего субъекта в государственный орган управления лесами. Лесное хозяйство законодательно было лишено права иметь легитимный доход от рубок главного пользования, но сохранило право вести рубки ухода, санитарные рубки и прочие рубки неглавного пользования и продавать заготовленную таким образом древесину.
Предусмотренное Лесным кодексом создание лесного дохода за счет продажи леса на корню, аренды лесов, лесных податей и других источников не покрывало дефицит финансирования лесного хозяйства в силу плачевного состояния лесного сектора.
Именно поэтому в конце 1990-х гг. развивался процесс поиска и создания собственных средств финансирования лесного хозяйства. Источником этих средств оказалась, в основном, примитивная безналоговая продажа древесины, заготовленной органами лесного хозяйства в ходе рубок ухода, санитарных и прочих (рубок неглавного пользования, так как главное пользование лесному хозяйству запрещено законом).
Эффективность такого пути приобретения собственных средств всегда вызывала глубокие сомнения у экономистов. Но на том этапе реформ, когда Минфин давал деньги помесячно и притом только на заработную плату, а лесному хозяйству давали не более 20% от необходимого для отрасли количества, с этим все соглашались. И надо быть честными и хотя бы сейчас сказать спасибо лесникам, что они не вымерли голодной смертью, а использовали законные возможности выжить и не дали тем самым погибнуть системе государственного управления лесами России. Экономическая целесообразность такой системы дофинансирования лесного хозяйства исчерпала себя уже к концу 1999 г., что и было отмечено в выступлении руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России В.А. Шубина на расширенной Коллегии Федеральной службы лесного хозяйства 19 января 2000 г. при подведении итогов работы за 1999 г. Но к тому времени накопилось и сильное недовольство активностью лесхозов, особенно со стороны частных лесозаготовительных предприятий и выражавшего их интересы лесопромышленного комплекса России. Лесная промышленность в результате жесткой и срочной приватизации потеряла финансовую устойчивость, и лесхозы уже казались конкурентами.
Возможно, поэтому было принято радикальное решение - ликвидировать Федеральную службу лесного хозяйства России, в надежде, что в рамках новой структуры федерального Министерства кто-нибудь сможет решить проблему. Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Федеральная служба лесного хозяйства этим указом была упразднена, а ее функции и полномочия переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации.
Подводя итог, следует отметить, что государственное управление лесным хозяйством за свою многовековую историю претерпело множество реорганизаций и всего несколько принципиальных реформ. Центральный орган управления лесным хозяйством реорганизовывали 4 раза. В период с 1917 по 1992 гг. лесное ведомство было реорганизовано 20 раз, причем трижды упразднено [12]. Тем не менее во все времена лесное хозяйство оставалось надежной экономической опорой государственного бюджета, когда страной правили люди расчетливые и дальновидные.
4.2. От бесплатного пользования лесом - к платному
В середине XVII в., столкнувшись с географическими масштабами истребления лесов в целях получения прибыли от продажи древесины и от продажи вырубок под распашку, государство сумело осознать свою ответственность за сохранение лесов и регулирование их использования и воспроизводства. Указом Екатерины II в 1769 г. был введен платный отпуск леса на корню. И хотя в основе этого указа лежали чисто экономические соображения, в частности, продажа леса в казенных дачах из делянок древесины, оставшейся после удовлетворения потребностей казны и государственных крестьян, он положил начало платному отпуску древесины на корню из государственных лесов [72].
Установление платного порядка пользования древесиной в государственных лесах и взимание этой платы потребовали введения специальной службы. Поэтому в 1786 г. Екатерина II устанавливает надзор не только за корабельными, но и за всеми другими государственными лесами. Для этого были определены «лесные старосты» с товарищами и лесовщиками. Однако вальдмейстеры, лесные надсмотрщики, лесные старосты, лесовщики по-прежнему оставались лишь лесными сторожами. Участие вальдмейстеров и лесных надсмотрщиков в отпуске леса определялось только необходимостью бережного отношения к тому, что предназначалось для судостроения: вальдмейстеры регулировали отпуск корабельного леса. Лесопромышленникам до 1777 г. позволяли свободно заготовлять дрова повсеместно, даже в пригородах Петербурга, независимо от того, кому принадлежат леса.
Несмотря на принятые меры, плата за древесину в тот период носила случайный характер. Она свидетельствовала лишь о постановке вопроса относительно продажи леса из казенных дач, который окончательно был решен лишь при Павле I [72].
С 1798 г. указом Павла I лесопользование стало объектом государственного регулирования для получения лесного дохода. Леса перестали быть лишь сырьевой базой пользователей и многочисленных владельцев, а превратились в источник государственного дохода. В связи с этим все государственные (казенные) леса во главе с Лесным департаментом были переданы в 1803 г. из подчинения Адмиралтейств-Коллегий в введение Министерства финансов. В распоряжении Адмиралтейств-Коллегий были оставлены лишь корабельные леса, которые затем, в 1817 г., были переданы в распоряжение военно-морского ведомства.
Земельная реформа, последовавшая за отменой крепостного права (1861), усилила тенденцию хищнического истребления лесов. Если размеры сведения лесов в Европейской России составляли в среднем в XVII в. 233 тыс. га в год, а в первую половину XIX в. леса сводилось в среднем по 164 тыс. га в год, то после отмены крепостного права, с 1862 по 1888 г. (до принятия «Положения о сбережении лесов») ежегодно сводилось по 900 тыс. га (по данным Министерства государственных имуществ России, приведенным в Хозяйственно-статистическом атласе Европейской России за 1696— 1914 гг.) [96].
В последней четверти XIX в. леса Европейской России вырубались и переводились под сельскохозяйственные угодья со средней скоростью 0,6 млн га в год. Пользование лесами достигло предела, когда увеличение объемов лесозаготовок без точного расчета их объемов и оценки природных последствий стало невозможным. Тем более, что леса сводились в основном ради получения сельскохозяйственных угодий [96].
В конце XIX - в начале XX вв. темпы сведения лесов снизились, но все равно более чем в 2 раза они превышали темпы XVIII в. В течение двух веков по всей Европейской России сведено под пашни, огороды и поселения около 67 млн га лесов.
За это же время было посажено только 1,26 млн га, т.е. восстановлено около 2% по площади. В числе восстановленных лесов 0,7 млн га - культуры в лесничествах, являвшиеся результатом воспроизводства леса на вырубках в порядке ведения лесного хозяйства, и только 0,6 млн га - посадки на новых землях. Строго говоря, было восстановлено, вместо уничтоженных, всего 1% лесов (Хозяйственно-статистический атлас Европейской России за 219 лет (1696-1914 гг.) [96].
Сведение и деградация лесов, находившихся в собственности частных владельцев и крестьян, продолжались вплоть до революции 1917 г. По самым скромным подсчетам, их темпы составляли около 1% в год, но масштабы их были намного значительнее в центральных и южных районах, где эта категория лесов доминировала. О состоянии крестьянских и частновладельческих лесов можно судить по данным периодических инвентаризаций. В крестьянских лесах среднего и южного районов строевого леса было около 5-10%, дровяного - 35-45%, от 45 до 60% составляли заросли и кустарники. В частных лесах строевого леса было до 20%, дровяного - 45%, остальное - также заросли и кустарники [44].
Состояние лесов, находящихся в собственности частных владельцев и крестьянства, вызывало беспокойство не только ученых и специалистов, но и широкой общественности. Все последствия аграрных преобразований, начиная с 1861 г., и их влияние на леса формировали общественное мнение о необходимости более активного вмешательства государства в управление частными лесами.
Все настойчивее предлагалось выкупать частные леса, ведение хозяйства в которых не соответствовало государственным интересам. Крестьянские леса предполагалось брать под опеку казенных лесничеств Лесного департамента, вводить более строгие меры наказания за самовольные порубки, по крайней мере, уравнивая их с санкциями за кражу заготовленного леса.
В приписных лесах не было столь четкой организации, как в лесах государственных, но владельцы фабрик, заводов и приисков хорошо понимали, что без порядка и организации надолго леса не хватит. На заводы начали приглашать специалистов лесного дела для заведования заводскими лесами, а также для разработки и внедрения в производство различных видов лесной технологии.
На этом фоне усилиями Лесного департамента были разработаны и введены в действие важнейшие нормы государственного управления лесным хозяйством. В 1869 г. было утверждено Положение о лесной страже в казенных лесах, определившее начала региональной и местной структуры государственных органов управления лесным хозяйством, условия финансирования и материального обеспечения лесного хозяйства, а также требования к профессиональной подготовке. В том же году была введена в действие Инструкция по отпуску леса на корню, закрепившая национальную специфику отпуска леса на корню и определившая тенденцию развития лесных торгов в России; лес с торгов продавали по таксовой оценке и корневой цене.
Для развития платной формы лесопользования было разработано и введено в действие в 1883 г. Наставление Лесного департамента по определению таксовой цены древесины при проведении лесоустройства. Цену отпускаемого леса стали определять, исходя из рыночной цены единицы объема древесины, процента предпринимательской прибыли на завязанный капитал, затрат на рубку и заготовку единицы объема древесины, затрат на транспортировку этой древесины по рекомендованной департаментом формуле [72].
Успешное развитие государственного органа управления лесным хозяйством обеспечило получение государством значительного лесного дохода. Уровень корневых цен на древесину, превышавший в среднем 1 руб. за 1 м3, широко практикуемая продажа отведенных под рубку участков леса на открытых торгах, взимание с лесопромышленников залоговых сумм на лесовосстановление, а также действовавшие в лесной зоне правила рубок леса, при которых обычно достигалось успешное естественное возобновление леса на вырубках, в конечном счете и обеспечивали высокую доходность лесного хозяйства.
К сожалению, общий размер лесного дохода, получаемый от всех лесов в то время, установить невозможно из-за утраты записей доходов частных лесовладельцев. Но учет лесного дохода от государственных (казенных) лесов был достаточно полно документирован, так как эти леса находились в ведении Лесного департамента.
Ведение хозяйства в государственных (казенных) лесах позволяло не только покрывать затраты на устройство и ведение хозяйства, но и существенно пополнять государственный бюджет. В частности, за счет лесного дохода содержались центральные и местные учреждения Лесного департамента, производились платежи в местные бюджеты, оказывалось содействие местному населению в лесоразведении, а также велось необходимое строительство, осуществлялся ремонт зданий, приобреталось имущество. Помимо этого, на средства лесного дохода содержался Императорский лесной институт, оплачивались разные расходы администрации (путевое довольствие, награды, пособия и т.п.).
Лесные товары представляли собой одну из ведущих статей российского экспорта, а лесное дело в российской экономике считалось приоритетным, относилось к высокорентабельным отраслям материального производства [12].
Общий размер валового лесного дохода от государственных (казенных) лесов в 1904 г. составлял 60,5 млн руб, в 1908 г. - 61,7, в 1910 г. - 74,8, в 1913 г. - 96,2 млн руб.
Из общей суммы валового дохода 96,2 млн руб., полученного Лесным департаментом в 1913 г., в государственное казначейство (т.е. в государственный бюджет) поступило 64,3 млн руб., на собственные нужды израсходовано 31,9 млн рублей. В 1913 г. из всего объема валового лесного дохода 87,8% было получено от продажи леса на корню, 4,2% - от рубок ухода и от санитарных рубок, 0,1% - от взимания лесного налога, 2,1% - от побочного пользования, 0,8% - от взысканий штрафов за нарушение Лесного устава, 5,0% составили прочие ВИДЫ дохода (оброк, аренда, возврат ссуд, поставки, подряды и пр.). Баланс доходов и расходов Лесного департамента в конце XIX - начале XX вв. показан в табл. 4.1 по данным А.П. Белаенко, И.Г. Русова. (См в кн. «Доходность лесов и решение финансовых проблем лесного Хозяйства» // М.: ВНИИЦлесресурс, 1998. Обзора информ. Вьщ. 10. С. 28-54; Лазарев А.С. Лесной доход // М.: Финансы и статистика, 1988. С. 19-21; и архива Минфина России).
Таблица 4.1
БАЛАНС ДОХОДОВ И РАСХОДОВ ЛЕСНОГО ДЕПАРТАМЕНТА РОССИИ
Следует отметить, что новая редакция Лесного устава (1905 г., дополненного и переработанного в 1913 г.), существенно укрепила экономических систему взаимоотношений между государственными органами управления лесным хозяйством, частными лесовладельцами и лесопромышленниками.
Таким образом, перед началом первой мировой войны в России существовала эффективная система государственного управления лесным хозяйством, дававшая значительный лесной доход. Эта система была вертикально подчиненной. Ее основу составляли лесничества, осуществлявшие комплекс административных и лесохозяйственных мероприятий в казенных лесах, а через лесоохранительные комитеты они проводили государственную лесную политику по отношению к частным лесам. Система была нацелена на охрану от пожаров и расхищения, регулирование лесопользования, практическое воспроизводство лесов, независимо от вида собственности на леса.
К 1917 г. эта система была самодостаточна, так как обеспечивала получение устойчивого высокого лесного дохода и опиралась на признание лесов и лесного хозяйства России в числе приоритетов государственного управления.
4.3. Опыт лесных концессий в России
Изучение опыта лесных концессий в России было одним из предметов исследований, проводимых ВНИИЦлесресурс в 1997-1998 гг. в связи с необходимостью обоснования новых инструментов государственного регулирования рыночного лесопользования после принятия Лесного кодекса в 1997 г. [58]. В наиболее полном виде, кроме научных отчетов по этой проблеме [58], результаты этих исследований представлены в обзоре Д.М. Соколова [68].
Лесные концессии в 20-е годы XX вв. в России отнюдь не были нововведением Советской власти. Мысль о желательности и даже необходимости лесных концессий для страны вызрела и вылилась в конкретные действия еще до революции 1917 г. По существу, новое руководство страны продолжило дело, начатое Лесным департаментом дореволюционной России.
Еще в первые годы XX в. значение и опасность истощения лесных богатств Центральной России не могли остаться незамеченными представителями российской буржуазии. В последнее десятилетие перед революцией все громче начали раздаваться предостерегающие голоса. В то же время на севере Европейской России имел место недосбыт леса, вследствие чего из года в год в лесничествах накапливалось огромное количество отведенных для продажи лесосек. Подсчеты за 1906-1909 гг. показали, что из предъявленного к продаже леса не нашло сбыта в бассейне Северной Двины - 15%, по западному побережью Белого моря - 18%, в бассейне р. Мезени - 40%, по р. Онеге - 56%, по р. Печоре - 97%, а на р. Туломе - все 100% [68].