Выборы местных властей (XIII–XIX вв.) <<<

Куприянов А.
Демократия против олигархии: Россия, век XIII – век XIX

Иcследование избирательных кампаний, имевших место в России в прошлом, выводит на обширный круг вопросов, связанных с историей города и политической культуры, с взаимодействием «городского гражданства» (купцов и мещан) с остальным населением города, с взаимоотношениями государства и общества. Между тем эти проблемы еще не были предметом специального внимания в исторической литературе.

Единственное исключение – книга А. А. Кизеветтера «Посадская община в России XVIII столетия», где речь идет об «избирательной борьбе», «избирательных кампаниях», «избирательной агитации», «избирательных приемах», «партийной борьбе», «партийных избирательных приговорах» [1].

Выделенное курсивом слово требует комментария. Кизеветтер имел основание его употребить. Хотя политических партий (в значении современного политологического термина) в рассматриваемое время еще не было, но были «партии» различных сословий и социальных групп, интересы которых сталкивались между собой (купцы и мещане, старожилы и мигранты, коренные горожане и вновь приписанные к городу жители слобод, православные и старообрядцы).

Цель предлагаемых статей – исследовать практику участия горожан в деятельности институтов городского самоуправления, выяснить границы возможного на городских выборах для горожан разных сословий и социальных групп. Эта проблема рассматривается через выяснение представлений горожан о городском самоуправлении, об иерархии выборных должностей, о популярности представительных органов власти в разных слоях и сословиях горожан.

География исследования – города Центра (Московской и Тверской губерний) и Западной Сибири (Тобольской и Томской губерний).

Хронология – от введения Учреждения для управлений губерний (1775 г.) и Жалованной грамоты городам (1785 г.), когда формировалась «екатерининская» система городского самоуправления, до городской реформы 1870 года, которая в некоторых городах начала реализовываться в 1863-1864 годах и которая принципиально изменила всю систему городского самоуправления.

* * *

Законодательство отводило первенствующую роль в городском самоуправлении купцам. Мещане могли избираться лишь на второстепенные должности. Только в крайнем случае, при отсутствии достойных кандидатов из купцов, они могли допускаться к выборам на важные должности.

Означал ли равный сословный статус равные возможности избираемых? Формально да. У купцов первой гильдии были преимущества перед купцами второй гильдии, у которых были привилегии, по сравнению с третьегильдейцами. На практике все было не так однозначно. Так, в Серпухове во время выборов на трехлетие с 1819 года произошел примечательный конфликт. Купец II гильдии И.С. Плотников, избранный в депутаты квартирной комиссии, подал жалобу губернатору и просил уволить от должности. В частности, он писал, что был внесен в список для баллотирования не в головы или бургомистры, как следовало бы ему по статусу, но всего лишь в ратманы. Когда же в ходе голосования очередь дошла до Плотникова, то общество «единогласно объявило, чтобы Плотникова в ратманы не баллотировать, назначив его к баллотированию в депутаты, в квартирную комиссию».

Очевидно, избирателям было ясно, что городской голова вел себя некорректно по отношению к нему, предлагая его на должность ратмана, в то время как в бургомистры баллотировались купцы третьей гильдии. Казалось, что был найден удачный выход из создавшегося положения, позволявший и купца приобщить к общественной службе, и не уронить его реноме. Однако в квартирной комиссии он должен был постоянно взаимодействовать с городничим, с которым имел дело в суде об обременении его постоем со стороны последнего. Эту причину для освобождения от должности Плотникова и гражданский губернатор, и военный генерал-губернатор сочли безосновательной. Впрочем, купец проявил характер и упорство. Не получив поддержки у губернского начальства, он уехал надолго из города, и власти вынуждены были ввести в должность другого человека [2].

Среди тверских купцов уже в начале XIX века сложились представления о том, на какую должность следует выбирать того или иного горожанина. Например, лица, баллотировавшиеся в городские головы, затем могли быть кандидатами в заседатели совестного суда, Уголовной и Гражданской палат, бургомистры, члены думы. Ратманами магистрата или полиции, а также для службы на менее значительных должностях они уже, как правило, не предлагались. Эти неписаные правила соблюдались в Твери в начале XIX века строго, а иерархия должностей была «прописана» для каждого человека весьма определенно. Например, существовавшая субординация между ратманами магистрата позволяла в 1803 г. баллотировать купца П.И. Пирогова (ранее потерпевшего неудачу при избрании бургомистра) на первом этапе выборов на должности первого и второго ратмана. Однако занявшего третье место Пирогова уже не баллотировали на втором этапе, когда выбирали третьего и четвертого ратманов. Показательно, что на эти должности были избраны два купца, набравших в первом туре вдвоем меньше баллов, чем один Пирогов [3].

Очевидно, городская верхушка считала для реноме этого человека недопустимым быть третьим или четвертым ратманом.

Такая практика и такие представления могли быть связаны с законом, запрещавшим избирать на более низкие должности, чем гражданин служил ранее. Это положение вошло в силу еще в «Учреждении для управления губерний» 1775 года [4].

Но данная интерпретация справедлива лишь отчасти, она применима к лицам, служившим ранее по выборам. Однако никогда не служившие представители известных в городе купеческих фамилий не баллотировались на низшие должности городского самоуправления. В этом случае действовал другой закон, разрешавший купцам отказываться от должностей, которые не соответствовали их социальному статусу. Но этот закон, принятый, кстати, позднее, не проводил никакой иерархии между первым и четвертым ратманами. Поэтому в Твери можно говорить о своеобразном «местничестве»: нельзя было, не оскорбив реноме уважаемой купеческой семьи Пироговых, избрать одного из ее членов третьим ратманом, в то время как вторым ратманом будет служить человек из купеческой фамилии, которая стоит ощутимо ниже в неформальной городской иерархии. Таким образом, возможность выбора на ту или иную должность определялась не только официальным статусом человека, его личными достоинствами, но и местом, занимаемым его семьей в городской иерархии. Иначе говоря, в Твери – самом демократическом с точки зрения полноты избирательных процедур и наличия нескольких кандидатов на одну выборную должность городов России – олигархические принципы подбора и выдвижения кадров на «классные должности» сохранили свое влияние.

Несколько иначе относились к выбору в общественные должности в новых уездных городах в конце XVIII – начале XIX века. Там число классных должностей было меньше, а их иерархия имела иные конфигурации. Так, в Осташкове в декабре 1799 года лица, баллотировавшиеся в городские головы, затем предлагались кандидатами в бургомистры, ратманы и даже частные приставы. В гласные же шестигласной думы (то есть избиравшейся от всех шести разрядов городского населения), в старосты, в словесные судьи никто из претендовавших на места городского головы или городских бургомистров не предлагался, но двое безуспешно были баллотированы на должность частного пристава. Заседатели или гласные думы пользовались у горожан меньшим престижем, чем члены магистрата. На тех же (1799 г.) выборах в нее на шесть мест баллотировалось всего восемь кандидатов, да и те были не из семей городской верхушки. В думу были избраны лишь лица, провалившиеся на выборах в ратманы, а также те, которые ранее не баллотировались в другие должности [5].

Если говорить о тенденциях в городских выборах, которые отражали отношение горожан как к избирательным процедурам, так и к институтам городского самоуправления, то количественные аспекты проблемы прослеживаются весьма очевидно. Например, в Осташкове на выборах городского головы в январе 1779 года было выдвинуто 15 кандидатов, при выборах двух бургомистров – 41! Правда, большинство подлежащих баллотировке от этой чести предпочло уклониться. В результате большая часть кандидатов была уволена, и в списке осталось 12 человек. В тот же день на места четырех ратманов было выдвинуто 46 кандидатов, а для голосования оставлены 15 [6].

Спустя 20 лет произошло небольшое снижение числа кандидатов, предлагаемых для замещения вакантных должностей. Однако у горожан сохранилась возможность достаточно широкого выбора: 7 претендентов на место городского головы, 11 человек – на две должности бургомистров, 12 – на четыре должности ратманов, 8 кандидатов – на место частного пристава [7].

Эта динамика сокращения числа кандидатов на выборные должности продолжалась и в последующие годы. В результате в середине XIX века выборы в Осташкове приобрели во многом формальный характер: число кандидатов лишь незначительно превышало количество должностей. Так, в январе 1860 года на два места бургомистра было три претендента, на четыре места ратманов – шесть кандидатов, в «директорские товарищи» общественного банка баллотировались три человека, на два места депутатов при следствии в уезде – четыре человека, в гласные думы – семь кандидатов на шесть мест. Такая же картина наблюдалась и при выборах на другие должности [8].

Проигравшие становились кандидатами на должности, обязанными в случае смерти или продолжительной болезни одного из членов присутственного места, к которому они объявлены кандидатами, принять на себя соответствующие обязанности.

Создавшееся в Осташкове положение с замещением выборных должностей вызвало недовольство тверских чиновников. 9 марта 1860 года губернское правление указало на недопустимость подобной практики.

При этом оно руководствовалось не отклонениями от законов и уж тем более не интересами граждан, которые оказались в ситуации фактически безальтернативности выборов, но прагматическими задачами управления. Губернское правление потребовало дополнительно избрать к должностям кандидатов, тем более что к некоторым должностям таковых не было избрано вовсе [9].

Тогда 15 апреля городские власти организовали требуемые от них довыборы. Осташковские граждане отнеслись без какого-либо энтузиазма к этому решению губернского правления. Если на основных выборах участвовало 134 выборщика, то на дополнительных всего 88.

В Серпухове с выдвижением кандидатов на выборы сложилась такая же традиция, как и в Осташкове. Здесь обычно выдвигалось по два кандидата на одно место и три кандидата на место городского головы, лишь в 1834 году по невыясненной причине граждане должны были избирать из пяти претендентов на кресло городского головы, и на две должности бургомистра баллотированы шесть человек. В Серпухове только в исключительных случаях забаллотированного кандидата предлагали на новую должность.

В другом уездном городе Московской губернии – Клину бытовала иная практика. Кандидатов в городе на одно место в нем также было немного, но бытовали серьезные отличия в технологии замещения вакантных должностей. Здесь во время выборов провалившегося кандидата не стеснялись предложить на другую должность. В частности, в 1819 году III гильдии купецкий сын Алексей Иванов Семейнин, 37 лет, формально безупречный кандидат («дом имеет отец его собственный и баллотирован по воле родителя его») был баллотирован в ратманы, в сиротский суд, а избран судьей совестного суда. А купца III гильдии Михаилу Леонова Першина, 63 лет, владельца собственного дома, последовательно четырежды баллотировали в ратманы. Такое было возможно в связи с тем, что выбирали по очереди первого, второго, третьего, четвертого ратманов. Возможно, ранее его предлагали и в бургомистры, но из-за плохой сохранности архивного дела это выяснить не удалось. При этом ни градского голову, ни избирателей не смутило то обстоятельство, что двумя первыми ратманами были избраны мещане, третьим – купеческий сын. И купец Першин получил необходимое число голосов лишь в четвертые ратманы. Следует отметить и то обстоятельство, что магистрат возглавили два бургомистра из мещан. Все это позволяет утверждать, что ни о каком намеке на олигархическую сущность самоуправления в Клину, чем «грешила» Тверь, говорить не приходится. Здесь наблюдались большие возможности мещанам не только принимать участие в процессе выработки повседневных решений, но и занимать важнейшие должности в городском самоуправлении. Это было возможно благодаря малочисленности купечества и общему невысокому уровню социально-экономического развития города.

В заключение можно сказать, что в Твери и Осташкове уже в конце XVIII века в избирательных собраниях участвовал достаточно широкий круг горожан. Возможно, в эти же годы аналогичная ситуация сформировалась и в Серпухове, но по источникам она фиксируется только с 1813 года. Такое положение, когда среди выборщиков было примерно равное количество купцов и мещан, сохранилось и в начале 60-х годов. Выборочные материалы по другим городам Московской и Тверской губерний подтверждают эту практику.

Реально отстраненными от повседневного участия в делах городского самоуправления оказались лишь городские неимущие низы. Аналогичная картина наблюдалась и в городах Западной Сибири [10].

Если законодательство стремилось создать олигархическое самоуправление, то граждане предпочли, чтобы в его деятельности участвовала не только верхушка, но и состоятельные мещане, обладавшие недвижимостью. Снижение имущественного статуса для участия в делах самоуправления обусловливалось прежде всего малочисленностью богатого купечества, а также несовпадением представлений о социальной природе городского самоуправления у государственных сановников и у горожан.

Горожане, пришедшие на избирательное собрание, не были марионетками, послушно опускавшими шары в ящик по предложению городского головы. Вместе с тем у части беднейших избирателей в Подольске, Дмитрове (весьма вероятно и во многих других уездных городах) отсутствовало подлинно гражданское понимание важности и значения тех демократических процедур, в которых они участвовали.

Избирательные процедуры часто не соблюдались во всей полноте в уездных городах. Как граждане, так и чиновники, обязанные наблюдать за порядком на выборах, действовали нередко исходя не из буквы, а из духа законов. Еще точнее, эти действия проистекали отчасти из пренебрежительного отношения к действующему избирательному законодательству, как не учитывающему местные реалии. Но было и другое убеждение, выраставшее из трактовки городского самоуправления как сословного дела городского гражданства. Эта «привилегия» была дарована монархами для «пользы» горожан, следовательно, исходя из своих собственных интересов, купцы и мещане имеют право корректировать на практике порядок проведения выборов. При этом местные традиции выборов в самоуправление оказывались в глазах граждан почти равными действующим законам. Такая аргументация нередко встречается в переписке выборных лиц городского самоуправления с губернскими властями. А омский градской голова Лука Баранов в 1856 году даже писал об этом в своей жалобе царю: «Потому что порядок городских общественных выборов в Омске проистекал от давности, обычая граждан и правил думы, одобрявшихся в продолжительное время... от того же губернского правления. Всего же более потому, что эти обычаи думы и граждан тесно связаны между собою с пользами и выгодами тех граждан» [11].

Выборы 1840-х – 1850-х годов в городах Московской и Тверской губерний обнаруживают определенный кризис сложившейся избирательной системы. Проявились эти кризисные черты в организации института доверенных лиц, которым в отдельных городах делегировались права представлять купеческое и мещанское общества при решении различных вопросов городской жизни, требовавших согласия всего общества. Еще в большей степени кризисные явления обнаруживают себя в свертывании демократических традиций. В частности, происходило неуклонное сокращение числа кандидатов на выборные должности. Однако и к концу 1850-х годов эта тенденция все же не достигла там уровня, характерного для некоторых сибирских городов.

С развитием буржуазного самосознания у деятелей городского самоуправления им все теснее становилось в рамках абсолютистского государства. В конце рассматриваемого периода наблюдается не просто недовольство деятельностью отдельных лиц, возглавлявших административно-полицейскую власть на местах, но самой системой, когда бюрократические органы обладают функцией контроля за муниципальными органами – в обществе крепнет мнение, что в условиях преобразования крестьянского быта, в эпоху начинающихся реформ необходимо ликвидировать мелочную опеку городского самоуправления государственными структурами.

Общественные деятели городского самоуправления стремились к большей, подлинной самостоятельности городских учреждений, к расширению их компетенции. Рост правовой и политической культуры деятелей муниципальных властей, общая атмосфера в стране толкали верхушку торгово-промышленного населения не к прежним формам (жалобы в верховные органы власти) и старому содержанию (борьба против нарушений законов чиновниками, нарушение прерогатив выборных органов власти, отстаивание корпоративных и городских привилегий), а к реформированию самой системы органов власти, к отмене всех отживших законов и инструкций, сковывавших инициативу выборных лиц, к расширению полномочий институтов самоуправления за счет сокращения компетенции органов государства на местах.

Эти требования подготавливали новую городскую реформу в начале 1860-х годов.

Словарь использованных в статье терминов

Бургомистры, должностные лица по выбору городских обществ, председательствовавшие в магистратах и ратушах. Введены Петром I в 1699 году взамен земских голов. Бургомистры выбирались на три года.

Гласные, юридич., выборные члены городских дум и земских собраний.

Городовые магистраты, введены Петром I в 1724 году, состояли из избираемых гражданами бургомистров и нескольких ратманов. Им было подчинено торгово-промышленное (купцы и мещане) население городов; они были обязаны также содержать в своем смотрении полицию, заводить школы, сиротские и смирительные дома, госпитали, биржи. Впоследствии они сделались учреждениями чисто судебными; они ведали все уголовные и гражданские дела купцов и мещан; апелляционной инстанцией служили для них уголовные и гражданские палаты. С введением судебных уставов 1864 года магистраты упразднялись, а 1885 году исчезли последние из них.

Магистрат, латин., в Древнем Риме обозначение государств, должности, а также и лица, ее замещавшего. Во Франции под Magistrature понимается совокупность судебных чинов и прокуроров, а также и высшие административные чиновники. В Англии Magistrate – высшие полицейские чиновники и мировые судьи, в Германии совокупность городских учреждений. У нас М. существуют в губерниях Царства Польского; состоят в больших городах из президентов и советников, в малых – из бургомистров и лавников; ведают городское хозяйство и управление.

Ратманы в России (нем., единственное число Ratmann, от Rat – совет и Mann – человек), выборные члены городовых магистратов, ратуш и управ благочиния в XVIII-XIX веков. [БСЭ]

Ратуша, в Москве учреждена Петром I в 1699 году; в ней заседали выбранные местным населением бурмистры. Ратуша заведовала торговыми, промышленными и посадскими людьми всего государства и сборами с них государственных налогов и пошлин.
Московская ратуша действовала до введения губернских учреждений в 1708 году. В 1728 году ратуши учреждены во всех городах; городовые ратуши упразднены в 1866 году.

Словесные суды, учреждены в России в XVIII веке для разбора торговых, ярмарочных, вексельных и других дел. Судопроизводство отличалось краткостью, судебные решения исполнялись немедленно. Апелляционной инстанцией служили уездные судьи. Последние словесные суды упразднены в 1887 году.

Совестные суды, учреждены Екатериной II, судили не только на основании законов, но и справедливости. Совестные суды состояли из совестного судьи и шести заседателей по два от сословий: дворян, городского и сельского. Разбор гражданских дел имел примирительный характер. Совестные суды сохранились до введения судебных уставов.

Управа благочиния, общегородское полицейское учреждение в Петербурге, Москве и губернских городах России. Создана в 1782 году. Приводила в исполнение распоряжения местной администрации и решения судов, заведовала городским благоустройством и торговлей. Полицейские функции осуществляла через частных приставов и квартальных надзирателей. Управа благочиния рассматривала также мелкие уголовные и гражданские дела (при сумме иска до 20 рублей). Возглавлялась в Петербурге и Москве обер-полицмейстером, в губернских городах – полицмейстером. После буржуазных реформ 1860-1870-х годов из компетенции управы были исключены судебные дела (1864), городское благоустройство (1870). Постепенно управы благочиния стали закрываться: в Петербурге -в 1877 году, в Москве – в 1881 году, в конце XX века – повсеместно. Их заменили канцелярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальников, губернские и городские полицейские управления [БСЭ].

Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона (без указания) Большая советская энциклопедия (с указанием [БСЭ])

Источник: Муниципальная власть. – 2009. – №2. – С. 108-111; №3. – С. 102-112.