Выборы местных властей (XIII–XIX вв.) <<<

Семенов А.К.
Городская гражданская реформа Екатерины II и выборы в городах Центрального Черноземья

«Жалованная грамота городам» Екатерины II не была первым имперским актом, регламентировавшим городское управление и самоуправление. В городах действовали петровские ратуши и магистраты, выбираемые из купеческого сословия, которые, однако, после двукратной правительственной метаморфозы, проведенной в периоды правления Анны Иоанновны и Елизаветы Петровны [1],

выродились из полномочных органов городского самоуправления в исключительно бюрократический инструмент городского управления, лишенный каких-либо признаков самоуправляющихся структур. По мнению Л. Ф. Писарьковой, выборность этих органов ничего не меняла в существе управленческих связей: они считались правительственными учреждениями, где служили выбираемые населением чиновники [2].

Параллельно с магистратами делами некупеческой части городского населения ведали видоизмененные Инструкцией Правительствующего Сената городским магистратам от 30 декабря 1724 г. органы посадского самоуправления – мещанские старосты. Последние были выборными органами сословно-общественного самоуправления, не имевшими каких-либо властных или распорядительных полномочий на территории городов. Таким образом, городские общества были искусственно разделены на привилегированную часть – купцов, формировавших корпус городских имперских чиновников (бургомистров и ратманов магистратов), и всех остальных, вынужденных подчиняться им при исполнении имперских повинностей. Устранить этот, во многом искусственный, юридически установленный гражданский антагонизм внутри городских обществ и должен был общегражданский раздел «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», опубликованной 21 апреля 1785 года.

Статьи 53, 55 Раздела «Б» «О городовых обывателях...» Грамоты устанавливали юридическое равенство всех жителей городов, независимо от их сословно-имущественного статуса: все горожане, родившиеся в пределах городской черты, в семьях, не являвшихся собственностью помещиков, отныне считались городскими гражданами. За этим первым, во многом декларативным шагом в сторону формирования гражданского общества в городах, последовал следующий – правоустанавливающий: каждый дееспособный городской гражданин, согласно статьям 29, 30, 31, 33, 35 наделялся правом избирать и быть избранным в органы городского управления, которые должны были состоять из трех базовых институтов: городская дума, городской гражданский суд – городовой магистрат (ратуша) и городской старостат  [3].

«Грамота на права и выгоды городам Российской империи», содержавшая, кроме общегражданских норм, распространявшихся на городское население, и собственно Городовое положение – это кодифицированный имперский закон об основах городского самоуправления, что резко отличало этот документ от предыдущих имперских актов о городах своей завершенностью и правовой фундаментальностью, исказить дух которого имперским чиновникам разного уровня было просто невозможно, не отменив последний целиком. Е.Ф. Канкрин указал в пояснительной записке к проекту «Дополнительного постановления об устройстве гильдий», представленному на рассмотрение Государственного совета 12 декабря 1823 г., что законодательство последних десятилетий XVIII в., в частности Городовое положение 1785 г., внесло «неопределенность», дающую слишком большую свободу для городского предпринимательства [4],

Согласно этому закону, городское управление становилось трехступенчатым и должно было состоять из «собрания городского общества», возглавляемого избираемым им гражданским старостой (в мещанской части городского общества избирался еще и мещанский староста как самостоятельная административная должность), «общей думы», состоящей из избранных городским обществом городского головы, городских депутатов и «шестигласной думы», состоящей из 6 гласных, выбранных от каждого городского сословия (включая городского голову) из числа общей думы. Депутаты «общей думы» избирались приговором участников собрания – городскими обывателями (жителями разных частей города), членами купеческих гильдий, ремесленных цехов, иностранными и иногородними купцами, именитыми гражданами и посадскими [5],

По такому же принципу городское общество приговором утверждало избранного по баллотировке городского голову – высшее должностное лицо городского самоуправления, обеспечивавшее соблюдение выборных процедур и исполнение всех решений представительных и распорядительных органов местного самоуправления. Выборы проводились каждые 3 года в зимнее время. Представительное собрание – «общая дума», составленная из городских депутатов, избранных по территориально-сословному принципу, должно было «приговаривать» (избирать) из своего числа распорядительный орган – «шестигласную думу» (распорядительную думу) – по одному гласному от каждой сословной корпорации города. Распорядительная дума работала под руководством городского головы, одновременно бывшего и председателем общей думы, и председателем ее «президиума» – распорядительной думы. Обе думы должны были собираться в городском доме (муниципальном строении). В их распоряжении была городская печать с гербом города [6].

Такую структуру органов местного самоуправления правомерно классифицировать как переходную от плебисцитарно-вотирующей, характерной для достигнутого в далеком прошлом уровня эволюционного развития соборно-вечевой формы русского самоуправления, к сословно-представительной форме муниципальной власти. Однако, заданная давлением служилого дворянства концептуальная неопределенность государственных реформ Екатерины II и здесь наложила свой отпечаток: компетенция «собрания» и «общей думы» законодателем не была разграничена, что на практике приводило к фактической подмене на местах «общей думы» «собранием городского общества».

Негативным моментом Городового положения было так же отсутствие четко прописанной процедуры выборов территориальных депутатов общей думы в отличие от гласных, выбранных сословными собраниями [7].

Однако, Екатерину II вряд ли можно заподозрить в правовой или управленческой некомпетентности. Скорее всего здесь сработал немецкий стереотип государственного мышления: магдебургское городское право, которым руководствовалась София-Фридерика Ангальт-Цербстская [8],

кроме коронных писанных гарантий немецких князей и королей, содержало еще и внутренние, процедурные, неписаные городские правила и обычаи немецких городских сообществ, действовавшие еще с ганзейских времен. Сверхдисциплинированным немецким бюргерам, а вместе с ними и Софии-Фридерике не могли прийти в голову волюнтаристские истолкования и изменения этих правил по причине их законодательной неформализации. Попавшее же на российскую почву и начавшее реализовываться в русских городах – колониях южной окраины государства, в условиях сравнительно молодых (не более 100 лет – тогда как немецкие города, входившие в юрисдикцию магдебургского права, имели минимум 500-летнюю городскую историю), развивающихся городских социумов писанное и неписаное немецкое городское право могло дать совершенно непредсказуемые для законодателя результаты.

В 1828 г. имело место специальное постановление губернатора Тамбовской губернии по поводу «безпорядков на выборах», состоявшихся 15 и 16 января в Моршанске. Бывший на момент выборов городским головой купец 2-й гильдии Д. Кожин, не знакомый с юридическими тонкостями избирательного раздела «Жалованной грамоты», не стал утруждать себя долгой процедурой многоступенчатых выборов, собрав в помещении городского магистрата несколько десятков купцов и мещан, которым предстояло избрать всех городских должностных лиц. Перед началом выборов Кожин огласил запрошенную городской думой справку городового магистрата на тех, «кто состоит ли под судом, или является банкротом», так как таковые ни избирать ни избираться не могут. Таковых по спискам Моршанского магистрата оказалось 23. По данным же губернской проверки их среди граждан Моршанска было 67. Поэтому на выборы явились и те, кто не имел права избирать. На пост городского головы баллотировались два купца: Е. Тюлюкин и Я. Серебряков. Причем последний, по данным проверки, еще состоял под судом на момент выборов. Однако, при баллотировке на должность городского головы, из 178 голосов Серебряков получил 148 избирательных шаров и 30 неизбирательных, а Тюлюкин – 66 избирательных и 112 неизбирательных. Городские граждане, участвовавшие в собрании предложили Городскому голове Кожину выборы продолжать и выдвигать «других достойных граждан для баллотировки» на должность городского головы, но тот на этом остановил баллотировку и приступил к баллотированию в бургомистры и ратманы.

По жалобе Тюлюкина на имя губернатора, результаты выборов были признаны недействительными. При повторных выборах, назначенных губернатором на 7 февраля, в присутствии уездного предводителя дворянства, городской голова Кожин приказал зачитать собравшимся, кто и почему не может участвовать в выборах (подсудимые или не имеющие домов и прочего имущества) и что для участия «пускай принесут справки». При этом Кожин начал «выгонять вон всех, кто жаловался на неправильные выборы вместе с предводителем дворянства». Потом мещанский гласный В. Кобызев, купцы Т. Емельянов, И. Луннов (родственники Кожина) стали призывать голосовать за Кожина. Затем началась баллотировка, во время которой Кожин поставил около баллотировочного ящика для не голосующих шаров «своих людей», а ящик накрыл сукном. Результаты новых выборов были вновь не в пользу Тюлюкина: он набрал 82 избирательных и 64 неизбирательных, а Кожин – 119 избирательных и 27 неизбирательных, после чего отказался от должности. Всего же баллотировалось 6 купцов 2-й гильдии, четверо из которых соответственно набрали 66, 56, 42 и 40 избирательных шаров и от 80 до 108 неизбирательных. В результате кандидатом в городские головы был избран купец 3-й гильдии М. Михайлов (93 против 53).

Должности бургомистров, ратманов и 4 городских гласных не вызывали подобного противостояния. Большинство участвующих в выборах подписало баллотировочные листы, и тем узаконило выборы [9].

Приведенные материалы выборов городских должностных лиц в г. Моршанске показывают, что, несмотря на общественный (неоплачиваемый) характер деятельности городского головы, именно эта должность, а не оплачиваемые должности госчиновников – бургомистров и ратманов городского магистрата стали объектом ожесточенной и нечестной предвыборной борьбы между моршанскими купцами. Бурно развивавшийся в первой четверти XIX в. на речных транзитных операциях «моршанский» капитализм рекрутировал в свои ряды потомков (во 2-м поколении) дворцовых крестьян моршанской слободы [10],

которые через городские выборы делали активные заявки на передел городского экономического пространства [11].

«Сражения» между моршанскими купцами за должности городской власти проходили тем ожесточеннее и беспринципнее, чем большее равнодушие [12]

проявляло моршанское мещанство к городским выборам вообще и к неоплачиваемым должностям гласных думы и городского головы в частности. Последнее было существенным мотивом такого рода социальной пассивности, так как в условиях бедности и экономической неразвитости российских городов мещане в ежедневном поиске «хлеба насущного» вынуждены были заниматься либо мелочным торгом, либо мелкими промыслами, либо подсобным хозяйством. В силу этих причин занятие неоплачиваемой управленческой деятельностью в городской думе (от которой нельзя было отказаться в течение трех последующих лет в силу даваемой гласными присяги) могло привести к физическому вырождению мещанского рода. Однако, кроме экономических причин корни подобного абсентеизма лежали еще и в укоренившихся традициях купеческого городского управления, в которое еще со времен Петра I попадали только «граждане добрые, пожиточные, умные» [13].

Такого рода социальный традиционализм русских городских обществ, несмотря на юридическое равенство всех городских граждан, действовал, подчас, сильнее экономических факторов [14].

Подобные процессы имели место и в других городах Центрального Черноземья. Справедливость этого тезиса подтверждается материалами дел о выборах козловских городских должностных лиц [15].

В типичном городе – колонии Центрального Черноземья, несмотря на декларированную всесословность городских выборов, в баллотировке на должность гласного городской думы решился участвовать лишь один мещанин (наиболее богатый и влиятельный), но и тот из-за массовой неявки (более 100 человек) [16].

глав мещанских семей оказался забаллотирован козловскими купцами. Формально декларированное избирательное право расходилось с реальным правосознанием городских граждан: несмотря на обязательность выборов в состав думы представителя мещанского сословия, он не мог там оказаться в результате выборов 1816 г. согласно баллотировочного листа – единственного документа, подтверждающего правомочия избранных в думу лиц. Вместе с тем, это был единственный прецедент, сокративший состав городской думы на одного обязательного гласного: и до и после этого случая городские граждане Козлова выбирали в думу трех купцов и одного мещанина.

Баллотировочные листы Козловской городской думы также указывают на существование своеобразной шкалы популярности и социальной привлекательности различных выборных должностей городского управления и самоуправления в среде козловского купечества.

Наиболее престижными были должности гласных городской думы (4 претендента на 1 мандат гласного), за занятие которых в начале XIX в. разворачивались настоящие выборные баталии. Гласные городской думы занимались распорядительно-хозяйственной и контрольной деятельностью на территории города: ведали городскими подрядами, контролировали, с подчиненными ими базарными старостами, розничную торговлю в городе, наводили порядок на городских торговых площадях. Для небогатых купцов 3-й гильдии, накапливавших свои капиталы преимущественно в сфере розничной торговли и промысловой деятельности местного значения, такого рода деятельность в интересах купеческого клана могла сыграть решающую роль в интенсификации процессов капиталистического накопления. Этим и объясняются настоящие «сражения» купеческого клана Придорогиньгх за места гласных в городской думе со всеми остальными представителями городского общества купцов и мещан. Однако, видя откровенные вожделения этой семьи, главы купеческих и мещанских родов Козлова на протяжении четырех выборов (4 трехлетия) неизменно «прокатывали» представителей купеческого клана Придорогиных, отдавая предпочтение другим купцам, опасность монополизации городского экономического пространства со стороны которых была гораздо меньшей. Вместе с тем, на выборах 1816 г. экономически «растущий» клан Придорогиных сумел занять 1 из 2-х мандатов гласных городской думы, что, впоследствии, позволило ему развиться в крупный купеческий конгломерат [17].

Вторыми по популярности были должности городского головы и бургомистров (3 претендента на 1 место).

Популярность должности городского головы в среде купечества объяснялась тем, что городской голова, хотя и не получал жалованья, но имел почетный статус главы местного самоуправления, что делало его заметным в номенклатурных губернских кругах и прямо способствовало переходу в высшую – 1-ю гильдию через губернские подряды и откупа. К тому же городской голова был реальным распорядителем городского имущества и финансов и мог непосредственно влиять на благополучие подавляющего большинства городских граждан. Так купец 2-й гильдии С. Канынин, будучи 2 срока подряд городским головой, к выборам 1816 г. уже подошел купцом 1-й гильдии и, опираясь на мощь своего капитала (50 тыс. объявленных в декларации рублей), в третий раз занял эту должность. Притязания купца Каньшина на всех предыдущих выборах оспаривал купеческий клан Кожевниковых, представитель которого – С. Кожевников в 1813 г. все же «прорвался» в городские головы [18].

В целом же, статистика баллотировки демонстрирует высокую выборную конкурентоспособность именно крупных купеческих капиталов, связывавших социально-экономическими связями большую часть городского общества. Вместе с тем, немаловажную роль в формировании симпатий и предпочтений городских граждан, могущих склонить какую-то часть независимых голосов на сторону претендента, играла благотворительность того или иного купца в отношении всего городского общества. Это объясняет популярность Каньшина у козловских обывателей. На протяжении почти 20 лет он вложил в развитие городской инфраструктуры более 2000 руб., финансируя строительство городского магистрата и субсидируя городское малое народное училище [19].

Бургомистры городского магистрата, выбиравшиеся так же как и должностные лица городского самоуправления на три года (статья 31 раздела «Б» Жалованной Грамоты) были, фактически, выборными должностями городских имперских чиновников, осуществляющих правовой надзор за деятельностью городской думы и контроль за отправлением правосудия (так называемый «словесный суд», избиравшийся на один год) за вознаграждение, размер которого был сравним с чистым годовым доходом купца 3-й гильдии (около 400 руб. в год). Последнее было привлекательным «бизнесом» для пожилых купцов, передававших свое дело детям и становившихся почетными городскими чиновниками с солидным вознаграждением. Именно этим можно объяснить такой уровень конкуренции на выборах бургомистров – 3 претендента на 1 место. [20]

Менее популярными, скорее почетными и авторитетными, чем доходными и лично полезными, были должности ратманов – судебных заседателей, судебных исполнителей и полицейских понятых (статья 2 Устава благочиния) [21]

в одно и то же время. На должности ратманов городские граждане, имея в виду решающее для себя значение положительных личных качеств (честность и совестливость при исполнении судебных решений, подчас могли предопределить судьбу целого рода), избирали только достойных граждан. Именно этим объясняется «долгожительство» в должности ратмана купца третьей гильдии А. Гладышева. Кроме того, должность ратмана, позволяла начинающим борьбу за свою долю городской власти купеческим кланам «обкатывать» своих претендентов на этой малозначительной должности, обучая их премудростям городского управления и возможности заработать популярность для будущих, более значительных выборных кампаний. Кланы Деминых и Вороновых, не имевших возможности тягаться с Придорогиными, Кожевниковыми и Каньшиными за солидные места в городском управлении «набирали очки» в выборах ратманов, впоследствии рассчитывая на ротацию городских кадров в свою пользу.

Как бы ни был экономически силен определенный купеческий клан, антиобщественное и аморальное поведение какого-либо члена этого клана, нарушавшее традиционный уклад русского города, понижало его рейтинг и его представителям в процессе баллотировки не доставались более высокие выборные должности, на которые они могли бы рассчитывать в результате безупречной выслуги на прежней. Последнее можно проиллюстрировать на падении рейтинга клана Деминых в выборах 1816 года. Набрав неплохие результаты в выборах 1804 г. этот клан в выборах 1816 г. вдруг стал непопулярен в среде Козловского купечества и мещанства и показал один из самых низких результатов в выборах бургомистров. Причина такого рода антипатий городских граждан лежит в скандальных событиях 1806 г., когда молодой купец А. Демин вместе с купеческим сыном А. Тарасовым целый год «находился почти всегда в пьянстве, мотовстве и буянстве», а его дядя – И. Демин будучи вновь избранным в прошлом году ратманом, проявил к фактам антиобщественного и даже хулиганского поведения молодого отпрыска клана родственную лояльность, из-за чего «делом» Демина было вынужденно заняться вместо городского магистрата все купеческое общество. В последний день ноября 1806 г. экстренно собравшееся общество козловских купцов приговорило, ввиду «их (буянов. – А. С.) сожитию в обществе быть неспособны», определить Демина «сотоварищи» в рекруты [22].

Такого рода позорные для клана Деминых события не были забыты и спустя 10 лет, что отразилось на их выборном рейтинге: они получили лишь должность ратмана городского магистрата.

Сословно-буржуазный (переходный от феодального к буржуазному) принцип формирования органов городского самоуправления в зоне действия магдебургского права мог обеспечить, в условиях развивающегося мануфактурного капитализма, более или менее «равновесное» представительство городских социальных групп и ротацию кадров городских управленцев. Однако, в условиях недоразвитого товарного производства в большинстве традиционных городов – колоний Центрального Черноземья он неизбежно должен был инволюционировать в социально более низкую форму самоорганизации городского населения – сословно-клановую. Ситуация с реализацией избирательных прав городских граждан некупеческого происхождения усугублялась еще и тем, что Екатерининское городское законодательство не давало разъяснений о порядке составления распорядительной думы в случае отсутствия в составе городского общества представителей каких-либо сословий. На практике это приводило к замещению в шестигласных думах «вакансий», предназначенных другим сословиям, все теми же купцами.

Источник: Вопросы истории. – 2006. – №5. – С. 97-103.