История выборов в России <<<

Лукьянчикова Л.В.
Политико-правовая роль наказов избирателей в истории России 1

Лукьянчикова Л.В. – соискатель кафедры истории государства и права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина, кандидат исторических наук, доцент (E-mail: luk.luda@mail.ru).

Краткая аннотация: в статье рассматривается практика регулирования всех сторон внутригосударственных отношений с помощью наказов избирателей на разных этапах российской государственности. Анализ данной формы выражения народной законотворческой инициативы показывает позитивные политические традиции участия российского населения в государственном управлении.

Annotation: in the article practice of adjusting of all sides of domestic relations is examined by the orders of electors on the different stages of the Russian state system. The analysis of this form of expression of folk zakonotvorcheskoy initiative shows positive political traditions of participation of the Russian population in state administration.

Актуальность рассматриваемого в статье вопроса определяется сохраняющимся в науке интересом к проблеме развития статуса высшей власти, ее связи с существующей социально-культурной средой, а также уровнем взаимодействия с общественными институтами. Рассмотрим характерные проявления опыта участия российского населения в решении общегосударственных и региональных вопросов, избрав объектом анализа наказы избирателей.

В первую очередь отметим, что практика регулирования всех сторон внутригосударственных отношений путем общественных предложений и ходатайств в России имеет давнюю традицию. В период сословно-представительной монархии делегированные с территорий лица съезжались на Земский собор, имея на руках обращения с мест. Содержание последних включало не только насущные проблемы и потребности региона, но и предложения о средствах и мерах, способных разрешить «тяготы и разоренья», т.е. «как бы то исправить и земля устроить» [2].

О том, что избранников на соборные собрания население посылало с «инструкциями» и «наказами», отмечается в ряде исследований и в немногочисленных документальных источниках.

Так, в 1613 г. в разосланных грамотах по созыву «земского совета» предписывалось не только избрание «лучших» людей «для государского избранья», но и «всяким людям меж себя» учинить совет и договор крепкий, «как бы в безгосударное время Московскому государству от иноплеменных людей и от междоусобные брани в погибели не быти» [3].

Такие «договоры» депутаты привозили в Москву в числе прочих документов в Посольский и Разрядный приказы, которые не только проверяли избирательные протоколы и полномочия выборных, но и принимали к рассмотрению разного рода информацию в виде наказов, челобитных и др. [4]

Отметим, что такие послания встречаются не только в Смутное время [5],

но и в середине XVII столетия. В качестве примера приведем боярский наказ князю Б. М. Лыкову по вопросу «запросных и пятинных денег» на соборное собрание 1633-1634 гг. [6]

Следует отметить, что в период деятельности Земских соборов роль наказов и других видов обращений населения не была четко разграничена, в силу чего сбор достаточных доказательств влияния наказов на законодательство представляется затруднительным.

В дальнейшем наказы вручались выборным сословным представителям в кодификационную комиссию в царствование Елизаветы Петровны, действовавшую с 1754 по 1766 г. Комиссией были составлены три части Уложения, в которых нормы, касающиеся организации сословий по вопросам государственного и гражданского права, удовлетворяли требования, содержащиеся в наказах [7].

Известно, что императрица проект нового Уложения так и не утвердила «в силу его реформаторского характера», а потому многие постановления проекта были вновь отражены в депутатских наказах, представленных в кодификационную комиссию императрицы Екатерины II, начавшую свою работу в 1767 г.

Во время учреждения Екатериной II Уложенной комиссии (1767 г.) наказ приобретает особенное значение, так как законодательно были определены порядок его составления и подачи, а также форма и стиль изложения. Так, депутатов избиратели должны были сопроводить с «представлениями» общих недостатков и нужд, «где надлежит», а вместе с тем предложить и меры для их устранения и достижения пользы [8].

Укажем, что намерение со стороны правящей власти узнать действительное «умоначертание» народа было серьезным и не ограничивалось просто обязательным составлением наказов. Депутаты одной из так называемых частных комиссий, созданных в составе общей Уложенной комиссии, специально занимались разбором присланных депутатских наказов с целью их приобщения к составлению законопроектов [9].

Наказы депутатам являлись документами коллективного авторства, которые подписывались наиболее авторитетными представителями данной социальной группы [10].

Право составления наказов в комиссию было предоставлено центральным учреждениям, сословиям (дворянству, городским и сельским жителям, однодворцам, черносошным крестьянам и др.), в результате чего население подготовило более 1600 депутатских наказов [11].

В первую очередь обращает на себя внимание разумное и отнюдь не индифферентное отношение населения к составлению наказов, содержание которых (кроме жалоб и нужд) предлагало пути решения по вопросам не только узкосословного и местного характера, но и общегосударственного значения. Это подтверждают документы из фонда № 342 «Новоуложенные комиссии» Российского государственного архива древних актов [12]

и другие опубликованные источники [13].

Гражданская активность проявлялась и в том, что наказов было составлено значительно большее число, чем требовалось. Это объяснялось тем, что в городах, например, с разночисленным и разноуровневым населением было трудно изложить проблемы и предложения, учитывая общие интересы. Поэтому многие депутаты получали несколько наказов одновременно, порой взаимоисключающих друг друга, как это было, например, с представителем города Нежин. В некоторых городах выходили из положения по-другому. Так, жителями Астрахани было избрано пять (вместо положенного одного!) депутатов, каждый из которых получил свой наказ [14].

Практически все избирательные наказы содержали просьбы, касающиеся всех слоев населения. Так, во многих обращениях имелись жалобы на отправления правосудия и всего управления в целом, на злоупотребления со стороны администрации, взяточничество чиновников и т.п., указывалось на необходимость увеличения числа учебных заведений, в том числе академий и университетов, расширение сети медицинских учреждений и др. Показательным примером здесь является наказ от Правительствующего Сената, разделенный на отдельные главы, названия которых сами говорят за себя: «о государственных нуждах вообще», «о судах, о судных обрядах», «об особых нуждах» и т.д. [15]

В отношении лоббирования сословных интересов укажем, что содержание наказов было сходным. Так, московское дворянство, как, впрочем, и не московское, ходатайствовало, об обладании наибольшими привилегиями и об обособлении во всех отношениях от других сословий, «чтобы права и преимущества дворянства... единожды и навсегда... в твердое положение сделано было», «чтоб на собственные, родовые и благоприобретенные имения в точности было определено право собственности» [16].

Духовенство жаловалось на малочисленность церковных земель, из-за чего оно терпит нужду и недостатки, предлагало ввести штрафы для тех, кто недостаточно содержит себя «в неминуемом страхе Божьем», не «удаляется от суеверий и праздности», не исповедуется и не приобщается «к святейшим тайнам» [17].

Купечество в целом ссылалось на профессиональные тяготы, а потому им требовались «поблажки» для развития купеческого промысла, например на покупку крепостных [18].

Для уменьшения тягот предлагалось, например, в городах мосты и дороги мостить только по главным улицам, а «по прочим обывательским улицам, по которым кроме крестьян для торгов проезда не бывает..., мощение мостов соблаговолено б было отменить» [19].

Крестьяне просили уменьшения податей и облегчения повинностей, учреждения отдельного крестьянского суда [20],

а также защиты от произвола помещиков, воевод, других «притеснителей» и т.д. [21]

В наказах с национальных окраин раскрывались проблемы региона. Так, в наказе от избирателей г. Чернигова просили об изменении некоторых глав Литовского статута как уже устаревших; требовали законодательного разрешения противостояния между казачеством и шляхетством, уравнения в правах последнего с русским дворянством и др. [22]

Таким образом, наказы в «Уложенную комиссию» представляли собой единую по структуре и целевому назначению базу данных, в результате чего явились превосходным практическим материалом для разрешения нужд социальных групп и стоящих за ними общественных противоречий и в дальнейшем - основой для выработки правительственной политики в конце XVIII столетия.

Так, Жалованная грамота дворянству (1785 г.) практически постатейно повторяет положения наказов дворян; в ходе губернской и судебной реформ (1775-1776 гг.) вводился выборный элемент (представители дворян и зажиточных горожан допускались к участию в органы местной власти и управления), для каждого сословия имелся свой отдельный суд. Значительную часть пожеланий крестьянских наказов правительство оставило без внимания.

Начало следующего этапа широкого петиционного движения приходится на период оформления в России конституционной монархии в 1905 г., т.е. с введением в стране политических прав и свобод и учреждением парламента с выборным представительством.

Непосредственным толчком к массовым обращениям послужило издание царского рескрипта от 18 февраля 1905 г., в котором верноподданным разрешалось доводить до сведения правительственных властей свои нужды [23].

В результате основной поток наказов и жалоб с мест (в большинстве крестьянских) шел в Государственную Думу первого и второго созывов, во время деятельности которых поднимались особенно острые вопросы.

Депутаты Государственной Думы в своих выступлениях цитировали наказы от крестьянских избирателей, в которых излагались тяготы сельской жизни, и основным требованием было разрешение вопросов о земле, амнистии и т.д. [24]

Так, 28 мая 1906 г. крестьяне Ивановской волости Льговского уезда Курской губернии обратились в Государственную Думу «через посредство... выборного Федора Герасимовича Овчинникова» с требованиями отставки правительства, отмены смертной казни, осуществления свобод, объявленных Манифестом 17 октября, и др. [25]

В работе II Госдумы центральное место занял вопрос «о земле», а потому весьма характерным был наказ 2037 домохозяев Новоузенского уезда Самарской губернии, в котором выражалась надежда, что «Дума, как выразительница народных нужд и требований, разрушит старый порядок..., исполнит тот великий наказ, который дан избранникам во всех частях необъятной русской земли и который выражен двумя словами: «земля и воля» [26].

По мере претворения в жизнь столыпинской аграрной программы интересным представляется наказ крестьян поселка Ерисковского Новосемнозерной волости Кустанайского уезда в Госдуму второго созыва с жалобами на трудную жизнь на новом месте. «Земли хотя нам и достаточно дали, - говорилось в наказе, - но она нам приносит мало пользы, нужен лес на постройку домов; пособие в деньгах; решение вопроса с водным снабжением» [27].

Подобных приговоров, наказов и наставлений в канцелярии нижней палаты парламента второго созыва зарегистрировано свыше 711 [28].

Требуя разрешения аграрного вопроса, население выдвигало и экономические задачи, которые главным образом касались уменьшения налогов [29].

Следует указать, что наказы избирателей в данный период явились наиболее устойчивой формой взаимодействия депутатов со своим электоратом. Так, в апреле 1907 г. под Белгородом местный депутат от рабочей курии Д. К. Белановский встречался на «многолюдных митингах» со своими избирателями, на которых он «сообщал о деятельности Думы, призывал рабочих посылать в Думу петиции о своих нуждах, но вести себя по отношению к правительственным властям спокойно» [30].

Кроме того, в почтовой корреспонденции парламентариев встречаются письма, представляющие своего рода политизированные отчеты депутатов перед избирателями. Примером тому является письмо трудовика П.С. Лохвицкого, обращенное к сельским выборщикам Грайворонского уезда Курской губернии, в котором депутат посчитал «своей обязанностью сообщить.., что у нас [в Думе. - Л.Л.] делается и что мы предлагаем сделать» [31].

Однако роспуск Государственной Думы первого и второго созывов свели на нет результативность обращений с мест в парламент, а потому в III и IV Думах о наказах практически не упоминается. Это объясняется, во-первых, частичным удовлетворением потребностей населения правительством (амнистия политзаключенных, дальнейшее развитие аграрной реформы и др.), а во-вторых, наблюдается разочарование и снижение политической активности самого электората в успехе думской деятельности, вследствие чего избиратели не спешили через своих выборных донести свои чаяния и нужды.

Вместе с тем, именно в данный период наказы оформляются как часть императивного мандата депутатов существовавших с 1905 г. Советов. Так, Иваново-Вознесенским советом рабочих, крестьянских и солдатских депутатов принимались наказы от избирателей, содержавших в основном экономические и политические требования [32].

Составление наказов с мест выборным организациям получило широкое распространение после установления в стране двоевластия в феврале 1917 г. В это время Советы возникли как органы революционной власти и стали образовываться повсеместно, образуя их (Советов) территориальные объединения, вследствие чего наказы принимались общими собраниями местных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, заседаниями исполнительных комитетов Советов, армейскими и полковыми комитетами, волостными сходами, уездными и губернскими съездами Советов крестьянских депутатов, а также различными общественными организациями.

Требования, содержавшиеся в наказах, соответствовали реакции общества на революционные события и смену государственного строя. Например, типичными положениями в наказах являлись предоставление демократических прав и свобод, утверждение демократической республики как формы государственного правления, закрепление широкого народовластия на местах, решение аграрного вопроса и т.д. [33]

Значительную ценность представляют наказы с мест III Всероссийскому съезду Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, где также было отражено отношение населения к важнейшим политическим событиям в России, и прежде всего к вопросу о государственной власти в стране.

Отношение к Учредительному собранию и советской власти в этих наказах зависело от политических настроений соответствующих советов и комитетов. Так, наказ Совета рабочих и солдатских депутатов г. Лебедина (Харьковская губерния) призывал «признать власть в стране только Совета Народных Комиссаров», а созыв Учредительного собрания провести исключительно «для узаконения и утверждения выработанных декретов Всероссийским съездом рабочих, солдатских и крестьянских Советов и народными комиссарами» [34].

В Воронежской губернии на «губернском крестьянском съезде», где превалировали правоэсеровская и меньшевистская фракции, принятый наказ требовал передать «всю полноту власти Учредительному собранию», а также ликвидировать советскую власть [35].

Помимо вопроса о власти в наказах содержались экономические требования, главными из которых были: национализация промышленных предприятий, введение рабочего контроля над производством, установление 8-часового рабочего дня и равной оплаты за равный труд, национализация банков и частных капиталов, конфискация помещичьих имений и передача земли в собственность народа и т.д. [36].

В наказах затрагивались и проблемы регионального, более частного характера. Например, требовали открытия на местах общеобразовательных школ и специальных профессиональных учебных заведений, сохранения образцовых имений и присылки агрономов и техников и др. [37]

Наказы с мест были изучены во ВЦИК и в Совнаркоме и, таким образом, оказали значительное влияние не только на решения III Всероссийского съезда Советов, но и на основные действия советского правительства в дальнейшем.

С момента становления советского строя наказы, которые не имели необходимости в конституционном закреплении, продолжали оставаться традиционной формой народовластия. Высокую оценку они получили у В.И. Ленина, который еще в августе 1917 г. назвал наказы «необыкновенно ценным материалом», требующим тщательного научного изучения [38].

В первые годы советской власти невыполнение депутатом или представительным органом наказа избирателей влекло за собой отзыв депутата или роспуск организации [39],

сами же наказы играли важную роль в формировании государственной политики. Так, резолюция по вопросу восстановления сельского хозяйства была принята на IX Всероссийском съезде с учетом наказов крестьян [40].

В период окончательной победы советской власти наказы рассматривались как одна из серьезных форм повышения авторитета советских организаций. В целях оптимизации сотрудничества Советов и депутатов с избирателями 26 ноября 1927 г. в специальном циркуляре об уточнении законодательства союзных республик относительно прав избирателей было указано, что депутат подлежал отзыву в случае невыполнения наказов избирателей [41].

Весь дальнейший советский период в содержание наказов (помимо общей части) включались и проблемы местного характера, касавшиеся вопросов социально-экономического развития региона и улучшения культурно-бытового и иных видов обслуживания населения [42].

Характерным примером является брошюра «Наказы населения и их выполнение», изданная в 1928 г. в г. Сергиев. В ней помещены пожелания избирателей по различным отраслям народного хозяйства, а также рубрики «Выполненные и выполняемые наказы», «Невыполнимые наказы», «Наказы, не выполненные за отсутствием средств», «Наказы, нецелесообразные к выполнению» и «Наказы, не выполненные за отсутствием средств и по техническим причинам». По каждому из невыполненных пунктов следовало объяснение о причине невыполнения. Например, в предложении о постройке школы в Грачевском районе было отказано за нецелесообразностью, так как «район сам по себе мал, а в двух с половиной верстах от данного района расположены три школы» [43].

К середине 30-х годов в СССР сложилась четкая демократическая система выработки, принятия и организации исполнения наказов избирателей. Эта система практически действовала в большинстве сельских, поселковых, городских и районных (в городах) Советов. Так, в ст. 3 Положения о городских Советах РСФСР, утвержденного ВЦИК 20 января 1933 г., говорилось, что городские Советы руководствуются законами и распоряжениями вышестоящих органов и наказами избирателей, закрепляя впервые норму о наказах в советском законодательстве [44].

В случае невыполнения требований либо небрежного отношения сотрудников соответствующих организаций к исполнению просьб, выраженных в наказах, принимались строгие меры. Так, при всенародном обсуждении проекта Конституции 1936 г. на собрании жителей Сосновского района (Горьковский край) с критикой действий местной администрации выступил 331 человек, говоривший в том числе о нарушениях демократии и невыполнении наказов. В результате ряд лиц были освобождены с занимаемых должностей [45].

Конституция 1936 г., провозгласившая прямые выборы во все представительные органы власти, тем более давала институту наказов большой потенциал. Однако сложившееся жесткое централизованное руководство и последовавшая в скором времени Великая Отечественная война не дали наказам должного развития.

Правовое значение наказов возросло в конце 50-х годов в связи с принятым в 1957 г. Постановлением об активизации деятельности Советов депутатов трудящихся, в котором большое внимание уделялось работе с наказами избирателей [46].

К началу 70-х годов наказы избирателей были наиболее популярными проявлениями советской демократии и стали рассматриваться как директивы, обязательные для каждого депутата любого уровня, тем более что в марте 1971 г. в принятом постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» было указано, что депутатам необходимо «добиваться выполнения наказов избирателей, информировать их о том, как идут дела в избирательном округе, какие трудности возникают в хозяйственном и культурном строительстве, как они преодолеваются». Во время выборов, например, в июне 1971 г. в Верховный Совет РСФСР и представительные органы Ленинграда местными Советами за два месяца было рассмотрено более 1500 наказов [47].

В Положении о наказах избирателей, например, утвержденном постановлением Президиума Верховного Совета Карельской АССР от 18 мая 1976 г., подчеркивалось, что наказы - это не просто народное правотворчество, это важная форма непосредственного участия граждан в управлении государственными делами, и контроль исполнения наказов должен быть систематическим [48].

Однако закрепление понятия «наказ избирателей» в советском законодательстве на конституционном уровне появилось только в 1977 г., когда при предварительном обсуждении проекта Основного Закона страны Л.И. Брежнев подчеркнул, что «наказы отражают конкретные интересы отдельных групп трудящихся и общества в целом» [49].

Теперь работа с наказами избирателей стала рассматриваться как дело «большой государственной важности», и к их реализации стали привлекаться не только бюджетные средства Советов, но также материальные и финансовые ресурсы предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения.

Такое многообразие практики выполнения наказов усилило контроль Советов за деятельностью неподведомственных им предприятий и организаций, что вызвало дальнейшее правовое закрепление основополагающих принципов в работе с наказами избирателей. Так, Закон СССР о статусе депутатов 1979 г. обязал депутатов участвовать «в организации населения на выполнение наказов избирателей и в контроле за их реализацией предприятиями, учреждениями и организациями», а также добиваться «претворения наказов в жизнь» [50].

К наказам обращались на заседаниях Верховного Совета СССР, чаще стала использоваться такая форма контроля выполнения наказов, как депутатский запрос [51].

Например, в ходе предвыборной кампании в 1980 г. местными Советами народных депутатов было принято к исполнению 796 тыс. наказов, согласно которым строились образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры и другие необходимые для населения объекты. Выполнялись значительные объемы работ по благоустройству населенных пунктов, строительству и ремонту дорог и т.п. [52].

В том же году Президиумом Верховного Совета СССР был принят Указ «Об организации работы с наказами избирателей», в соответствии с которым во всех союзных и автономных республиках были разработаны и утверждены необходимые положения [53].

Эти документы предусматривали единый порядок внесения, обсуждения и принятия предложений о наказах, имеющий некоторые особенности в отдельных союзных республиках; устанавливали учет, предварительное изучение и реализацию наказов. При этом подчеркивалось, что «наказы избирателей учитываются на всех уровнях управления при разработке проектов планов экономического и социального развития» [54],

т.е. при разработке проектов планов экономического и социального развития и составлении бюджетов в планах министерств и ведомств, а также подчиненных им предприятий велся учет расходов, связанных с выполнением наказов. О значимости наказов избирателей в тот период можно судить по избирательной кампании в Верховный Совет СССР (1984 г.), где кандидатам в депутаты было вручено свыше 16 тыс. наказов [55].

Наказы сохранили свой авторитет на общегосударственном уровне и позднее: ст. 98 и 99 Конституции РСФСР 1978 г. о наказах избирателей (в обновленной редакции от 10 декабря 1992 г.) остались неизменными.

В целом наказы избирателей в советский период, отражая конкретные социально-экономические потребности граждан, являлись конструктивной формой выражения общественных интересов, способствовали развитию творческой инициативы и ответственности народных избранников и (в том числе) определяли основные направления деятельности высших органов власти.

Интересно отметить, что в ныне действующей Конституции РФ, сориентированной на народовластие во всех его проявлениях, ничего не упоминается о наказах, на федеральном уровне данный институт не закреплен [56].

Наказы избирателей как составная часть электоральной культуры населения используются лишь на уровне ряда субъектов Федерации и в муниципальных образованиях [57].

В заключение укажем, что в поиске оптимальной и перспективной модели формирования социального правового государства в современных условиях следовало бы учесть опыт правотворческой деятельности населения. Введение в государственном масштабе институтов, подобных наказам избирателей, позволило бы не только повысить ответственность парламентариев, но и более плодотворно увязывать запросы различных социальных групп с решением общегосударственных задач.

Источник: Государство и право. – 2011. – № 9. – С. 106-111.