Советская избирательная система <<<

Избирательные системы в СССР :
поиск оптимальной модели

Одним из первых шагов реформы правовой системы в нашей стране стало принятие нового законодательства о выборах народных депутатов СССР, депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик, депутатов местных Советов. Такое начало было типичным для коренных общественных реформ во многих странах, поскольку речь идет об актах, которые устанавливают порядок избрания органов, составляющих законодательную ветвь в системе государственных органов и призванных сосредоточить в своих руках ключевые властные полномочия.

Глубокие реформы избирательной системы, как правило, проходят в тяжелые, кризисные периоды, зачастую когда меняются политический режим в государстве, его облик в целом. Такие реформы нередко становятся поворотом либо к беззаконию и реакции, либо, напротив, к интенсивному развитию демократической общественной системы.

Все это в полной мере относится и к реформе избирательной системы в нашей стране. Одним из проявлений глубокого общественного кризиса, охватившего экономическую, политическую, правовую и иные сферы, стал кризис власти, который неизбежно породил дестабилизацию политической обстановки в обществе.

Основным содержанием реформы, обусловленным общим направлением политических процессов, стала демократизация избирательной системы. Но именно в этом и состояла одна из главных трудностей для ее последовательного проведения. В стране были деформированы те основные элементы, которые позволяют говорить о демократической общественной системе. К ним традиционно относятся политически оформленное гражданское общество, политические партии парламентского типа, правовое государство. При этом система органов государственной власти должна образовываться путем получения партиями политического мандата от гражданского общества в процессе избирательной кампании. Отсутствие развитых политических структур стало объективной трудностью на пути реформы. Но возникали и субъективные сложности – стремление демократизировать избирательную систему, оставляя без изменения положение Коммунистической партии в политической системе советского общества, ее руководящую и направляющую роль как один из принципов, который долгое время был не только конституционной нормой, но и незыблемым идеологическим постулатом, сама мысль о сомнительности которого считалась крамольной.

Ход реформы в полной мере отразил попытки совместить демократизацию и монопольное положение в политической системе одной партии, борьбу различных общественных сил в стране, радикализацию взглядов на масштабы и характер перестройки. Все это не могло не наложить отпечаток на содержание действующих законов о выборах. В результате было принято законодательство переходного периода, компромиссное и во многом противоречивое. Более того, в нем можно выделить три различные модели избирательных систем: мажоритарную систему абсолютного большинства, мажоритарную систему абсолютного большинства с корпоративным представительством, смешанную избирательную систему, в которой частично применяется принцип пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. В основу такого деления положен общепризнанный в науке государственного права критерий выделения типов избирательных систем – способ определения результатов выборов, который можно считать классическим.

Сосуществование трех различных моделей избирательных систем не только обусловливает специфику многих институтов, но и порождает коллизии между различными законами; это касается в том числе объема и содержания избирательного статуса граждан в разных союзных республиках. Все это вырастает в сложную политическую и правовую проблему, которая требует, на наш взгляд, внимания и серьезного изучения.

Итак, первая модель – мажоритарная система абсолютного большинства. Сейчас она применяется во всех республиках, кроме Белоруссии, Грузии и Казахстана. Для нее характерен весьма широкий круг субъектов выдвижения кандидатов в депутаты. По новому законодательству субъектами права на выдвижение кандидатов являются уже не только трудовые коллективы, общественные организации, но и зарегистрированные в установленном порядке политические организации и общественные движения (Литва), избирательные союзы, избиратели, объединившиеся для выдвижения кандидатов в депутаты в порядке гражданской инициативы (Эстония).

В процессе избирательной кампании в союзных республиках 1989-1990 гг. выдвижение кандидатов по этим каналам распределялось следующим образом.

В РСФСР на собраниях членов трудовых коллективов было выдвинуто 76% кандидатов, от общественных организаций – 21%, на собраниях избирателей по месту жительства – 3% кандидатов.

В автономных республиках на собраниях избирателей по месту жительства выдвинуто 7,3%, а в местные Советы народных депутатов – 18,2%.

В Эстонии впервые в стране использовался петиционный порядок выдвижения кандидатов на основе сбора 75 подписей избирателей. Удельный вес этого канала весьма велик – около 40% всех кандидатов.

Избирательные округа по новому законодательству образуются теперь в зависимости от численности избирателей, а не населения. Большинство республик остановилось на одномандатных округах при выборах Верховных Советов. Лишь в.Эстонии допускается возможность выбора одномандатного или многомандатного округа. Что касается местных Советов, то в одних республиках также допускаются выборы только по одномандатным округам (Молдова, Узбекистан), в других возможна альтернатива (РСФСР, Украина, Литва, Латвия, Эстония). В некоторых республиках предусмотрено избрание депутатов низовых звеньев без образования избирательных округов. В этом случае выборы проводятся по общему списку кандидатов всеми избирателями, проживающими на территории данного Совета (РСФСР, Туркмения, Украина).

В законы всех республик внесено положение о несовместимости депутатского мандата с занятием ряда государственных должностей. В ряде законов предприняты особые шаги по обеспечению альтернативности выборов. Речь идет о специальной норме о том, что к регистрации в окружной избирательной комиссии представляется по округу не менее двух кандидатов (Украина), а также об обязанности территориальных избирательных комиссий обращаться к избирателям с предложением выдвинуть дополнительных кандидатов, если число выдвинутых оказалось равным числу мандатов (Эстония).

Характерно введение дифференцированного подхода к финансированию избирательной кампании. В большинстве республик расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, возложены на государство, а негосударственное финансирование не допускается. В Эстонии, напротив, трудовые коллективы, общественные движения, граждане могут использовать для проведения предвыборной агитации на добровольных началах принадлежащие им денежные средства в пределах, установленных Президиумом Верховного Совета республики.

Один из неизбежных атрибутов мажоритарной системы абсолютного большинства – процедура повторного голосования. Повторное голосование обычно проводится, если по избирательному округу ни один из кандидатов не получил большинства голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Решение о повторном голосовании принимается соответствующей избирательной комиссией. Голосование проводится по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов в первом туре, как правило, в двухнедельный срок. В одних республиках избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов по сравнению с другим кандидатом (РСФСР, Киргизия, Латвия и др.), в других республиках и в этом случае должен соблюдаться принцип абсолютного большинства, т.е. побеждает кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (Литва и др.).

Из сравнения результатов голосования в первом и втором турах становится ясно, что при повторном голосовании обычно побеждает кандидат, набравший относительное большинство голосов в первом туре. Исключения здесь крайне редки. Активность избирателей при повторном голосовании резко падает, нередко выборы признаются несостоявшимися по причине неявки избирателей. В Литве, например, при повторных выборах в 11 округах не был избран ни один кандидат. Две недели мало что меняют в системе общественных предпочтений, и получить абсолютное большинство при повторном голосовании там, где это требуется, становится еще труднее. Поэтому, на наш взгляд, следует отказаться от столь громоздкой и малоэффективной процедуры. Избирательная практика говорит о том, что вполне допустимо считать избранным кандидата, получившего относительное большинство голосов в первом туре.

Вторая модель – мажоритарная система абсолютного большинства с корпоративным представительством. От первой ее отличает особый порядок избрания депутатов от общественных организаций. Что касается выборов по избирательным округам, то он для первой и второй модели одинаков.

Впервые вторая модель избирательной системы была закреплена в Законе о выборах народных депутатов СССР. Из 2250 народных депутатов СССР 750 избирались от общественных организаций в особом порядке по твердо установленным квотам. Общественное мнение по поводу выборов от общественных организаций было крайне отрицательным. Нет, пожалуй, другого Положения Закона о выборах, которое критиковалось бы столь же резко в прессе и печати, научных трудах и письмах избирателей. Требования отмены этого положения стали программными для многих кандидатов в депутаты.

Не прибавили авторитета этому институту и выборы, прошедшие на пленумах общесоюзных органов этих организаций. Практика опровергла самый распространенный довод в пользу такой процедуры, часто приводившийся в официальных источниках, – тезис о якобы более полном представительстве в составе Съезда интересов различных групп и слоев советского общества. Депутатами от общественных организаций, как правило, становились работники их центрального аппарата – та же самая номенклатурная прослойка, которая достойно была представлена в органах власти и до реформы. Кульминацией событий стало включение в бюллетень для тайного голосования 100 кандидатов на 100 депутатских мандатов на Пленуме ЦК КПСС. Подобное проведение выборов вызвало резкую негативную реакцию в обществе: В социологических опросах, проведенных после этих событий, отмечается существенное падение авторитета партии. Тем не менее, норма Закона о выборах от общественных организаций роль, отведенную ей в политическом сценарии, сыграла.

В целом отношение к особому порядку выборов от общественных организаций, а позже и к депутатам, избранным таким образом, было отрицательным. И не случайно. Если на выборах по территориальным округам на один депутатский мандат претендовало в среднем 3 кандидата, по национально-территориальным – 2-3, то на выборах от общественных организаций кандидаты прошли практически без конкуренции. Чтобы быть точными: на один мандат приходилось 1-2 кандидата. Но, как говорится, не бывает правил без исключений. Таким исключением стали, например, выборы от ДН СССР, которые позволили стать народным депутатом академику А. Д. Сахарову. Но это произошло в результате длительной борьбы, и скорее вопреки, нежели благодаря этой процедуре.

Не вызывает сомнений, что в связи с подписанием нового Союзного договора и с учетом Совместного заявления о безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодолению кризиса, подписанного Президентом СССР и высшими должностными лицами 9 республик, общесоюзная избирательная система подвергнется существенным изменениям. На это ориентируют положения Совместного заявления о характере завершения работы над проектом Союзного договора, о подготовке новой Конституции СССР и проведении выборов органов власти Союза [1].

В союзных республиках особый порядок выборов от общественных организаций поддержки не получил, и сейчас он предусмотрен лишь в избирательных законах Белоруссии и Казахстана. В Белоруссии от республиканских общественных организаций избираются 50 депутатов, из них 29 – от организаций ветеранов войны и труда, 7 – от общества инвалидов, 7 – от общества слепых, 7 депутатов – от общества глухих. В Казахстане от республиканских общественных организаций избираются 90 народных депутатов. Здесь выборы проходят от более широкого круга общественных организаций: Коммунистической партии, профсоюзов, кооперативных организаций, Союза молодежи Казахстана, объединений научных работников и др. Избранным от общественных организаций в обеих республиках считается кандидат, получивший более половины голосов делегатов съездов, конференций общественных организаций либо участников пленумов их республиканских органов, принявших участие в голосовании.

На наш взгляд, даже в том лучшем варианте, в каком выборы от общественных организаций предусмотрены Законом о выборах в Белоруссии, этот порядок нельзя считать демократичным. Он нарушает принцип всеобщего, равного, прямого избирательного права, вносит элементы корпоративного представительства.

Корпоративное представительство в парламенте, основанное на гарантированном участии тех или иных групп, было распространено в средневековье. Параллельно с развитием парламентской демократии шло формирование принципа, депутат представляет не корпорацию, а нацию в целом. Сословно-корпоративные начала представительства были заменены политическими. Такой путь эволюции парламентского представительства характерен для всех без исключения демократических государств. Включение норм об особом порядке выборов от общественных организаций по существу представляет собой не что иное, как возвращение к архаичным институтам, которые сохранились в мировой практике лишь как дань традициям или воспоминание о давно прошедшей стадии развития общества.

Наконец, третья модель, которая применяется пока только в Грузии. Она заслуживает, на наш взгляд, самого пристального внимания, поскольку представляет собой первую в избирательной практике нашей страны попытку проведения выборов по пропорциональной системе на многопартийной основе [2].

По закону Грузии 125 депутатов избираются по одномандатным округам и 125 – по всегрузинским партийным спискам на основе пропорционального представительства. Право выдвижения кандидатов в депутаты в Верховный Совет Грузии принадлежит политическим партиям (политическим организациям, движениям, союзам и т.д.), действие которых распространяется на всю территорию республики, их объединениям – избирательным блокам. Независимые кандидаты для баллотирования по избирательным округам могут выдвигаться группами избирателей путем представления заявления. В Законе дано определение политической партии как субъекта избирательной кампании: «Партия является добровольным объединением граждан на общей мировоз-зренченской и организационной основе, которое способствует формированию политической воли народа через своих представителей, избранных в органы государственной власти, другими демократическими формами участвует в выработке национальной политики республики в управлении государственными и общественными делами».

Каждая самостоятельно участвующая в выборах партия и избирательный блок имеют право представить по одному партийному списку, в котором должно быть не менее 125 и не более 250 кандидатов. Кроме того, эти же субъекты могут предлагать по одному кандидату в депутаты по каждому избирательному округу, причем только из числа лиц, включенных в зарегистрированный партийный список. Избранным в первом туре по избирательному округу считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Во втором туре избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов. Число депутатских мандатов, полученных каждой партией или блоком, определяется по принципу пропорциональности. Избранными считаются те кандидаты, чьи порядковые номера в партийном списке меньше или равны числу мандатов, полученных этим списком. Списки, получившие менее 4% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, депутатский мандат не получают. Этот Закон о выборах непосредственно связан с идеями достижения государственного суверенитета, перехода к парламентской демократии, формирования статуса избирателей с учетом республиканского гражданства.

Наряду с несомненными положительными сторонами в Законе есть, на наш взгляд, отклонения от общедемократических принципов избирательной системы. Как показывают результаты выборов, в конечном счете это привело к тому, что Закон фактически предопределил результаты выборов и не создал равных условий для всех политических партий, избирательных союзов и избирателей.

Во-первых, введение принципа квотного избрания половины депутатов Верховного Совета Грузии по мажоритарной избирательной системе и половины – по всегрузинским партийным спискам на основе пропорциональности, а также установление 4-процентного барьера для избрания депутатов от политических партий привели к тому, что уже в первом туре две основные политические силы – избирательный блок партий «Круглый стол – Свободная Грузия» и Компартия Грузии – получили по партийным спискам соответственно 32,5 и 17,5% от,250 депутатских мест, подлежащих замещению в Верховном Совете Грузии. Остальные политические партии не сумели преодолеть 4-процентного барьера и не получили депутатского представительства в Верховном Совете республики. Поскольку по своим программным установкам победившие партии стоят на разных позициях, весьма вероятны непредсказуемые парламентские шаги, которых можно было бы избежать в том случае, если бы в Верховном Совете на последовательной пропорциональной основе без упомянутого барьера был бы представлен весь спектр политических сил.

Во-вторых, результаты выборов от избирательных округов, в которых они проводились по мажоритарной избирательной системе, показывают, что в Грузии имеется и третья политическая сила. Речь идет о Народном Фронте Грузии, который завоевал в округах 6,4% голосов избирателей. Независимые кандидаты получили всего 9 мандатов (3,6% голосов). Остальные политические силы представлены следующим образом: Блок «Демократическая Грузия» – 1,6%, Всегрузинское общество Руставели – 0,4%, Блок «Освобождение и экономическое возрождение» – 0,4%. Тем не менее и в округах блок партий «Круглый стол – Свободная Грузия» и Компартия Грузии завоевали больше голосов избирателей, чем другие политические объединения (соответственно 29% и 7,6%). Таким образом, итоги выборов по округам в большей мере показывают реальное соотношение политических сил, чем выборы по партийным спискам.

Для Коммунистической партии Грузии пропорциональная система была весьма выгодной, поскольку 4-процентный барьер позволял ей без опасений иметь определенное число депутатских мест и при наличии благоприятной парламентской конъюнктуры вступать в парламентские союзы и тем самым обеспечивать свое влияние на деятельность Верховного Совета республики. Мажоритарная же избирательная система давала возможность получить депутатские мандаты и другим партиям. В этих условиях Компартия уже проигрывает избирательному блоку партий «Круглый стол – Свободная Грузия», причем довольно существенно. Так, если по партийным спискам разрыв в голосах избирателей составлял 15%, то по округам он достиг 21,4%. По партийным спискам блок партий «Круглый стол – Свободная Грузия» получил 32,5%, а по округам – 29% голосов избирателей, тогда как Компартия – соответственно 17,5% и 7,6%.

Таким образом, смешанная избирательная модель оказала существенное влияние на избрание депутатов от Коммунистической партии и некоторых других политических партий и объединений. Число полученных ими депутатских мандатов неадекватно их роли в политической жизни республик.

Итак, поиск оптимальной модели избирательной системы в нашей стране не завершен [3].

В условиях структурирования гражданского общества в СССР, формирования многопартийности возникли предпосылки для создания модели, которая обеспечит правовые условия для развертывания борьбы политических партий за государственную власть на демократической и конституционной основе. Поэтому одно из очевидных направлений развития законодательства о выборах – определение статуса политических партий как обязательных субъектов избирательной системы в СССР.

В ряде регионов страны кампания 1989-1990 гг. проходила в условиях уже фактически сложившейся многопартийности. В Прибалтике, например, объединение на национальной почве обрело реальную силу при выборах народных депутатов СССР, а в процессе республиканских выборов переход к избранию депутатов на многопартийной основе фактически был завершен. Возникавшие в этом регионе движения, комитеты и объединения по своим программам и действиям приближались к политическим партиям. Стало очевидным стремление к такой избирательной модели, когда программы разрабатывают политические партии, движения, а также образуемые ими избирательные блоки, поддерживающие тех или иных кандидатов. В этих условиях возникает вопрос о ценности Закона, в котором практически отсутствуют положения о политических образованиях. Реализация закона пошла по такому пути, что норм, существу перестала отражать действительность, т.е. стала фиктивной.

Существенный вопрос при реформе избирательной системы – выбор монопольно-многопартийной основы или смешанного варианта, при котором можно избрание независимых депутатов. На наш взгляд, реформа должна пойти по второму пути и привести к созданию смешанной избирательной системы, сочетающей выборы на многопартийной основе и избрание независимых кандидатов с фиксированным разделением числа мест между ними. При этом крайне важно создать правовые барьеры, которые препятствовали бы избранию вместо действительно независимых депутатов сторонников или членов тех иных партий. С точки зрения юридической техники сделать это весьма несложно. Отсутствие таких барьеров, как показал опыт Грузии, способно исказить принципы парламентской республики, привести к власти силы, не имеющие адекватного влияния и поддержки в обществе.

Избирательная система, основанная на принципе многопартийности, предполагает не только предварительное выражение партиями своего желания участвовать в избирательной кампании, но и принципиальное изменение методов определения результатов голосования.

Выбор между мажоритарной и пропорциональной избирательными системами зависит от уровня развития политической системы в целом и числа политических партий. Мажоритарная система относительного или абсолютного большинства эффективна, на наш взгляд, в условиях стабильного политического режима и при наличии 2-4 крупных политических партий, которые по существу «разыгрывают» между собой депутатское представительство в органе государственной власти. Пропорциональная избирательная система применима в быстроразвивающемся в демократическом направлении обществе, в котором идет процесс образования многочисленных политических партий либо отсутствует опыт парламентского функционирования на партийной основе. Такая система позволяет обеспечить представительство партий в органе власти, создает демократические преграды политической монополизации представительно органа государственной власти, способствует решению вопросов пут разумных компромиссов на основе коалиционного метода. С учетом сказанного можно предположить, что новая избирательная система должна базироваться пропорциональном представительстве различных политических партий независимых кандидатов. К этому следует добавить, что установление в законодательстве о выборах высокого процентного избирательного порога (4% голосов избирателей и больше) в условиях формирования демократической политической системы нецелесообразно, поскольку тем самым от участия в деятельности высшего органа народного представительства могут быть отсечены формирующиеся политические партии. Вместе с тем при стабильном политическом режиме и наличии нескольких влиятельных партий такой порог становится необходимым.

Особо можно выделить систему «одиночного переносимого голоса», опробованную в Эстонии. Эта система требует дополнительного изучения с учетом многообразия форм перехода к парламентской демократии.

В условиях обособления республиканских избирательных систем от федеральной и друг от друга возникает вопрос о необходимости «стыковки» некоторых их основных элементов. Конечно, различия в тех или иных институтах избирательной системы возможны и в ряде случаев даже нужны. Но думается, что законодательные ограничения не могут быть распространены на основные избирательные права граждан СССР, сужать всеобщее, равное и прямое избирательное право (в частности, путем недемократической «нарезки» избирательных округов). Федеральный уровень определения избирательного статуса гражданина СССР, содержащий демократический минимум общепризнанных (в том числе международным правом) положений, должен обеспечить на территории федеративного государства единый подход к избирательным правам и обязанностям избирателя – гражданина СССР.

В ходе избирательной кампании по выборам в местные Советы в 1989-1990 гг. высшими органами власти было принято немало решений о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о выборах, а также о толковании отдельных их статей или положений. В ряде случаев коррективы вносились уже после начала избирательной кампании, и они существенно влияли на порядок организации и проведения выборов. Так, постановлением Верховного Совета Украинской ССР «О выборах депутатов отдельных поселковых и сельских Советов народных депутатов Львовской области, в которых выборы проводились по общему списку кандидатов в депутаты (многомандатные избирательные округа)» от 14 мая 1990 г. была предоставлена возможность проведения выборов депутатов по отдельным избирательным округам.

На наш взгляд, внесение изменений и дополнений в законы о выборах в период проведения избирательной кампании недопустимо. В этих целях, вероятно, целесообразно включить в текст Конституции соответствующий запрет. Еще один аспект той же проблемы – вопрос о конституционности положений избирательных законов и результатов выборов в высшие и местные представительные органы государственной власти в некоторых регионах СССР. Речь идет, в частности, о выборах в ноябре 1990 г. народных депутатов в Верховный и местные Советы так называемой Приднестровской республики, которая была образована на территории Республики Молдова в результате столкновений на национальной почве между молдавским и русскоязычным населением. Создание этой республики и результаты выборов признаны Верховным Советом Республики Молдова и Президентом СССР незаконными.

В заключение следует отметить, что реальное существование различных нормативных моделей избирательной системы и возможность возникновения новых коллизий между отдельными законами, необходимость соблюдения законности и принципа соответствия нормативных актов Конституции страны требуют разработки Основ избирательного законодательства СССР и республик.

Источник: Советское государство и право. – 1991. – №7. – С. 28-35.