История выборов в России <<<

Органы самоуправления

IX – XV вв.

Вече – племенная сходка – собрание горожан. Вследствие усиления княжеской власти (начиная с XII в.) происходило снижение роли и значения веча в решении всех вопросов, исключая участие в простом комплектовании народного ополчения. Просуществовало до II половины XV в.

1556 г.

В уездах и волостях, где еще отсутствовало помещичье землевладение, крестьяне черносошных и дворцовых земель, а также посадские люди в городах получили право выбирать из своей среды «излюбленных голов» (старост), а также «лучших людей» (целовальников или земских судей).

Делопроизводство земского старосты и целовальника вел выборный земский дьяк. Округом каждого земского старосты чаще всего была волость или город. В осуществлении своих функций земский староста и целовальники опирались на ранее выборные должности крестьянской общины – сотских, пятидесятских, десятских.

Сначала все должностные лица земского самоуправления выбирались на неопределенный срок, и население могло их «переменить». Позднее для них были введены ежегодные выборы. В ведении земских органов находились сбор подати – «окупа», а также разбор гражданских и второстепенных уголовных дел (крупными уголовными делами ведали губные органы) среди черносошных крестьян и посадских людей.

Земские и губные избы ограничили и заменили систему кормлений, приняв на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судебную (губные) функции. Компетенция изб закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем; их штат состоял из «лучших людей», сотских, пятидесятских, старост, целовальников и дьяков.

В ведении губных старост находились тюрьмы с тюремными служителями (целовальниками, сторожами), палачи, а также выборные от населения – сотские и десятские. Губного старосту свободное население округа выбирало из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских.

Земские органы самоуправления – земские старосты и целовальники – избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, станах, волостях и погостах. Земские органы ведали раскладкой податей между населением, надзирали за тем, чтобы тяглецы не уклонялись от несения тягла. Земские органы осуществляли и некоторые полицейские функции, следили за сохранением спокойствия, за соблюдением таможенных сборов и т. п.

В XVII в. произошла реорганизация местного управления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.

Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказные избы) из дьяков, приставов и приказчиков.

1699 г.

Из-под власти воевод было выведено посадское население. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы городов получили право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерские (земские) избы. Во главе каждой избы стоял президент – должность, исправляемая бурмистрами поочередно. Бурмистерские избы подчинялись только Ратуше в Москве.

XVI – XVII вв.

Земские соборы подключались к решению вопросов внешней и внутренней политики, законодательства, финансов и государственного строительства. Вопросы обсуждались по сословиям (палатам), но принимались всем составом Собора.

1702 г.

Возникновение института воеводских товарищей (вместо губных старост).

1715 г.

Избрание местным дворянством Ландратных комиссий, контролирующих деятельность административных органов уездов.

1718 – 1720 гг.

Реорганизация органов городского самоуправления (Ратуш, Изб) и создание магистратов, подчиненных губернатору.

Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2 – 3 бурмистров и 2 – 8 ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского населения, а лишь из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В ведении магистратов находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистратам подчинялись гильдии и цеха.

1727 г.

Преобразование магистратов в Ратуши.

1761 г.

Сенатский Указ о созыве сословных представителей (от дворянства и купечества) для обсуждения и утверждения проекта судебных документов (Нового уложения).

1766 г.

Создание депутатской комиссии для подготовки «Наказа» с включением в ее состав представителей от центральных органов власти, уездного дворянства, жителей каждого города, однодворцев, пехотных солдат, государственных крестьян, «некочующих инородцев», казаков.
В работе комиссии не участвовали: представители духовенства, военные и крестьяне (частновладельческие, экономические, дворцовые).

Депутатский ценз устанавливался для каждого сословия отдельно. Избираться могли лица не моложе 25 лет. Для крестьян и низшей курии устанавливались дополнительные требования: наличие собственного дома, семьи, знание грамоты, отсутствие судимости. Дворяне избирали также своих уездных предводителей, горожане – городского голову.

1775 г.

Губернская реформа. Избрание уездным дворянством предводителя, земского исправника, уездного судьи, заседателей.

1785 г.

«Жалованная грамота дворянству»: декларирование принципов местного дворянского самоуправления. Дворяне создавали общества или Собрания с правом юридического лица, собственными финансами, имуществом, учреждениями, служащими.

Собрание могло делать представления местным властям, центральным учреждениям и императору по вопросам «общественной пользы».

Собрание избирало своих уездных предводителей; 1 раз в 3 года – кандидатов в губернаторы, а также заседателей в суды.

«Жалованная грамота городам»: декларирование принципов городского самоуправления. Горожане, обладавшие определенным имущественным цензом (уплата налога в размере не менее 50 руб. в год) и не моложе 25 лет составляли «общество градское», которое раз в три года избирало городского голову, бургомистров и ратманов для городового магистрата (городского суда) и гласных (депутатов) общей градской думы. Последняя выбирала «шестигласную думу» (по одному гласному от каждого разряда горожан) для заведования делами городской администрации и хозяйства. Она заседала один раз в неделю под председательством городского головы.

В компетенцию городского самоуправления входило: обеспечение в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. Таким образом, после реформы 1785 г. вновь образованные органы местного самоуправления были отстранены от решения многих вопросов, которые до этого находились в ведении петровских ратуш и магистратов.

Основная часть городских расходов приходилась не на нужды города, а на содержание администрации, полицейских учреждений, тюрем, казарм и прочих правительственных учреждений.

1847 г.

Закрепление системы крестьянского самоуправления: волостной сход – волостное правление – сельский сход – сельский староста.

1861 г.

Крестьянская реформа. Для крестьян, вышедших из крепостной зависимости, были созданы крестьянские сословные учреждения: сельские и волостные сходы, сельские и волостные должностные лица, возглавляемые сельскими старостами и волостными старшинами, волостные правления, волостные суды.

Каждое сельское общество (включавшее одно или несколько селений) имело сельский сход, который выбирал сельских должностных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских) и разрешал некоторые поземельные дела (например, переделы общинных земель), раскладку налогов, мелкие правовые вопросы.

Гораздо большее значение имело волостное сословное крестьянское звено – волостной сход. Волость представляла собой крестьянскую сословную единицу, охватывавшую несколько селений. В состав волостного схода входили сельские и волостные лица во главе со старшиной, а также «десятидворники» – выборные от каждых 10 дворов. Волостной сход выбирал волостных должностных лиц, представителей на предварительный съезд для выбора гласных в уездное земское собрание от сельских обществ, разрешал вопросы, обусловленные хозяйственными нуждами волости, утверждал приговоры сельских сходов и т. д.

Избираемый волостным сходом на три года, волостной старшина выполнял полицейские функции: следил за «сохранением общественного порядка, спокойствия и благочиния в волости». Ему подчинялись сельские старосты и другие должностные лица волости, а также волостное правление. Это учреждение состояло из старшины, всех старост, сборщика податей, одного-двух заседателей и писаря. Обязательным в волостном правлении было присутствие только старшины и писаря. Писарь назначался мировым посредником, а впоследствии – земским начальником и играл в волостном правлении немаловажную роль. Делопроизводство волостного правления было значительным.

1864 г.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Создание «уездных земских собраний» – органов земского самоуправления в уездах, состоявших из «земских гласных», избираемых на три года по трем куриям избирателей, предусмотренных положением:
1) уездными землевладельцами (преимущественно из дворян-помещиков с высоким имущественным цензом: уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных);
2) городскими избирателями (должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием определенного размера);
3) крестьянскими обществами (имущественный ценз не предусматривался, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое в свою очередь избирало земских гласных).

Уездное земское собрание, заседавшее под председательством уездного предводителя дворянства, избирало свой исполнительный орган – земскую управу из председателя, который затем утверждался губернатором, и членов управы (от двух до шести человек), а также «губернских земских гласных», составлявших губернское земское собрание. Последнее избирало губернскую земскую управу в составе председателя и 6 членов. Председатель утверждался в должности министром внутренних дел.

В компетенцию земских учреждений входило: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; обеспечение «народного продовольствия», осуществление благотворительности, взаимное земское страхование имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, здравоохранения и образования и др.

1870 г.

«Городовое положение». Введение всесословного местного самоуправления в городах. Создание городских дум с городскими управами (исполнительными органами). Все городские избиратели в соответствии с имущественным цензом делились на три группы, каждая из которых избирала треть гласных в городскую думу.

В выборах органов городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей: лица, достигшие 25-летнего возраста, владевшие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимавшиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей. К выборам не допускались: лица, подвергавшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана.

Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителей. Голосование было тайным. Дума и управа избирались на 4 года, половина состава управы должна была обновляться через каждые 2 года.

Думу и управу возглавлял городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел. Он мог приостановить решение управы. Разногласие думы и управы разрешал губернатор. В составе управы устанавливалось предельное число лиц нехристианского вероисповедания. Оно не могло превышать одной трети. Городской голова не мог быть лицом еврейской национальности.

В компетенцию городской думы входило: назначение выборных должностных лиц; установление городских сборов; сложение недоимок; установление правил о заведовании городскими имуществами; приобретение городских недвижимостей; заем денежных средств и др.

В пользу города дума могла устанавливать следующие сборы: с недвижимых имуществ (оценочный сбор); с документов на право торговли и промышленности; с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок; с извозного промысла, частных лошадей и экипажей; с квартир и жилых помещений; с собак; с аукционов и т. д.

Средства думы расходовались на: управление; на общественные здания и помещения; городские займы; на учебные и благотворительные заведения; содержание воинских частей, полиции; тюрьмы. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

1890 г.

Пересмотр «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Сохранив куриальную систему выборов, правительство отказалось от принципа представительства по первой курии: в нее входили теперь исключительно потомственные и личные дворяне. Для усиления их роли в земских органах в дворянской курии снижался имущественный ценз.

Одновременно с этим ценз значительно увеличивался по второй (городской) курии. Соответственно изменялось число выборщиков от этих курий: от первой оно возрастало, от второй сокращалось.

По отношению к крестьянской курии усиливался контроль администрации – земских начальников, губернатора. Последний теперь по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание.

Закон предоставил губернатору право приостанавливать любое постановление земского собрания, если оно «не соответствовало общим государственным пользам и нуждам» либо «нарушало интересы местного населения».

1892 г.

Новое «Городовое положение». Если прежде к выборам в органы городского самоуправления допускались практически все плательщики налогов, то согласно новому закону в число выборщиков могли попасть только лица с определенным имущественным цензом (в зависимости от ценности принадлежащего им имущества).

1902 г.

Проведение первого всероссийского съезда для разработки вопросов местного самоуправления.

1906 г.

Избрание губернскими земскими собраниями членов Государственного совета (от каждого собрания избирался один представитель сроком на три года).

1917 г.

«Временное положение о земских учреждениях» (май). Компетенция земских органов самоуправления значительно расширилась в сравнении с Положением 1890 г. Надзор за земствами возлагается на губернского комиссара Временного правительства. Министерство внутренних дел утверждало договоры с частными лицами об устройстве ими земских сооружений, о переустройстве дорог и пристаней, о заключении займов под залог земского имущества. Исполнительным органом земств становилась милиция.

Органами власти на местах оставались уездные земские собрания, составляемые на три года из гласных от сельских местностей и городов. Снимался возрастной ценз. К участию в выборах не допускались военнослужащие. Списки кандидатов подписывались десятью избирателями, ценза оседлости не требовалось. Контроль за выборами осуществлял Сенат.

Губернские земские собрания выбирались уездными собраниями. Компетенция земств значительно расширилась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда и общественных мастерских, оказания юридической помощи, устранения дороговизны и т. д.

Общее руководство земскими учреждениями осуществлял Всероссийский Земский Союз. Деятельность городских (и районных) дум и управ возглавлял Совет дум. Положение о «Всероссийском Земском Союзе» было принято в июне 1917 г. Его компетенция заключалась в осуществлении мероприятий, вызванных потребностями общеземского характера, войной и ее последствиями. Для решения этих проблем Союз создавал фабрично-заводские, торговые и кредитные предприятия, широко используя предоставленное ему право юридического лица. Он оперировал средствами, формирующимися как за счет казны, так и из доходов самого Союза. Его органами были: собрание уполномоченных, Главный комитет, ревизионная комиссия.

Закон «О волостном земстве» (май).

Все волостные органы, кроме волостных земств, упразднялись. На них возлагались обязанности, ранее лежавшие на волостных правлениях и волостных старшинах. В компетенцию волостных земств вошло: раскладка повинностей; заведование капиталами, имуществами и деньгами земства; осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий; устройство бирж труда и т. д.

Исполнительным органом стала волостная управа, заменившая также волостные продовольственные комитеты. В компетенцию волостной земской управы входило: созыв собраний; подготовка проектов решений; объявление постановлений центральной власти; охрана порядка; продовольственные обязанности.

Волостное земское собрание состояло из волостных земских гласных, избираемых на три года и работавших в нем безвозмездно. Уездное земское собрание утверждало сделки по отчуждению волостным земством недвижимостей, установленные волостным земством сборы, договоры и займы.

Обращение и инструкция НКВД для местных советов: определение принципов организации местного самоуправления, прав и обязанностей местных советов (декабрь).

Городские и земские органы местного самоуправления (созданные в 60 – 70-х гг. XIX века) либо ликвидировались по политическим соображениям, как враждебные, либо, поставленные под контроль местных советов, некоторое время продолжали работу. Земские управы часто превращались в отделы местных советов по управлению местным хозяйством. В процессе объединения рабочих и солдатских депутатов и советов крестьянских депутатов параллельно осуществлялась ликвидация низовых земских органов.

1918 г.

Издание ВЦИК декрета о создании волостных и сельских комитетов бедноты, ставших опорой новой власти в деревне (июнь).

Первая советская Конституция (июль).

Органами власти на местах объявлялись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы.

1924 г.

Конституция СССР.

Высшим органом власти становился Съезд советов СССР, избиравшийся от городских советов (1 депутат от 25 000 избирателей) и от губернских съездов советов (1 депутат от 125 000 избирателей).

1927 г.

Положение «Об общих собраниях (сходах) граждан в сельской местности»: наделение советов правом созывать или разрешать сходы, определять повестку дня и контролировать их деятельность.

Положение было закреплено в Общих началах землепользования и землеустройства 1928 г. После завершения сплошной коллективизации сходы перестали собираться. На смену им пришли новые общественные организации: в 1929 г. – сельскохозяйственные производственные совещания при сельсоветах, а в 1930 г. – сельские общественные суды, группы бедноты и батрачества.

1936 г.

Конституция СССР.

Высшим органом власти становился Верховный Совет СССР. Закреплялось всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, предоставляемое с 18-летнего возраста.

1957 г.

Постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усиление их связей с массами»: определение мер по усилению роли советов в хозяйственном строительстве посредством активизации работы их сессий и постоянных комиссий, а также их включению в плановую и бюджетно-финансовую работу.

В 1957 – 1960-х гг. верховными органами союзных республик были утверждены положения о местных (сельских и районных) советах, в которых конкретизировались организационные принципы их работы: сроки созыва сессий, функции исполкомов и постоянных комиссий, статус депутата.

1962 – 1963 гг.

Разделение местных советов по производственному принципу на промышленные и сельские.

1964 г.

Объединение советов.

1968 – 1970 гг.

Расширение прав городских, районных, сельских и поселковых советов как органов, обладающих всем комплексом полномочий в пределах своей территории.

1978 г.

Указ Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов», а также аналогичные акты о правах и обязанностях городских, районных (в городах), поселковых и сельских советов.

1980 г.

Закон о полномочиях краевых, областных, окружных и областных (автономных) советов.

1990 г.

Закон «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»: декларирование новой формы непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти. Предметом референдума могло быть: принятие новых или изменение действующих законов СССР; выявление общественного мнения по наиболее важным вопросам. Право назначать референдум принадлежало Съезду или Верховному Совету СССР.

Источник: Мир русской истории : энцикл. справ. / [А.В. Аграшенков и др.]. – М., 1997. – С. 31-41.