Коновалов Ф.Я.
Вологодское земство: выборы и органы управления
В.И. Ленин очень метко назвал земство «пятым колесом в телеге русского самодержавия». Казалось бы, в условиях жесткой вертикали власти пойти на создание органов местного самоуправления, фактически параллельных государственным учреждениям, шаг для самодержавия нелогичный. Тем не менее оно пошло на это. Наиболее дальновидные представители бюрократии начали понимать, что в условиях все более усложняющейся социальной и экономической жизни жесткая централизованная власть уже не способна эффективно решать все возникающие перед страной проблемы, особенно развития провинций, необходимо привлечение местных сил.
Положение о земских учреждениях было утверждено 1 января 1864 г. Выборы в земства проводились по 3 куриям: от уездных землевладельцев, от городских избирателей и от сельских обществ. Правом участия в выборах по первой курии пользовались землевладельцы, имевшие более 200 дес. земли, а также владельцы находившихся на территории уезда торговых и промышленных предприятий с капиталом не менее 15 тыс. руб. или с оборотом нет менее 6 тыс. руб. в год. Те же из собственников, кто не удовлетворял этим требованиям, избирали на съезд выборщиков уполномоченных, причем один уполномоченный избирался от такого числа землевладельцев, совокупная собственность которых равнялась установленному цензу.
По второй, городской курии, правом принимать участие в выборах обладали лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных заведений в черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимого имущества в черте города, оцененного не ниже 500 руб.
Выборы от крестьян были многоступенчатыми. Сначала на волостных съездах они избирали выборщиков, которые на избирательных съездах проводили из своей среды выборы членов земских собраний.
Несмотря на то, что земства считались всесословными органами, законом определялась доля представителей каждого сословия в общей массе избранных в уезде или губернии гласных.
Таким образом, в выборах принимали участие только собственники, их собственность обязательно должна была находиться на той территории, на которой действовало земское собрание, и преимущество в ходе выборов получали дворяне.
По сведениям на 1890 год, из 29 гласных Вологодского губернского земского собрания 17 человек (58%) составляли дворяне, 10 – крестьяне (34%), 2 – представители городских сословий. И хотя за предыдущие годы дворян среди гласных вологодского земства было несколько меньше, но и тогда их доля была непропорционально велика по сравнению с удельным весом данного сословия в общей массе населения. Большинство из гласных дворян (16) имело высшее или среднее образование, в то время как среди гласных-крестьян не все имели даже начальное. Приблизительно такая же картина и по России в целом. Правительство делало ставку на дворян, как на наиболее образованное сословие, имевшее, кроме того, опыт политической и экономической деятельности в более широких рамках, чем крестьянство. Оправдано было и введение ценза по собственности. Человек, обладавший достаточно крупным имуществом, во-первых, уже показал свою способность рачительно с ним обращаться, а во-вторых, только такие люди могли осмотрительно вести дела общественные. Куриальная же система выборов была выбрана помимо всех прочих причин еще и для того, чтобы обеспечить представительство в земстве основных социальных групп (при всеобщих выборах это сделать довольно проблематично).
Распорядительными органами земств были уездные и губернское земские собрания, исполнительными – земские управы. Остановимся подробнее на компетенции, структуре и основных направлениях деятельности Вологодской губернской земской управы.
В круг вопросов, которые могла рассматривать земская управа, входили: «попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли, промышленности»; «заведывание земскими благотворительными учреждениями»; «управление земским страховым имуществом»; «участие в попечении о народном образовании и народном здравии»; «раскладка тех государственных денежных сборов, раскладка которых была возложена на земство»; «взимание и расходование местных сборов».
Чтобы оценить значимость круга перечисленных вопросов, равно как и значимость деятельности земства, необходимо хотя бы кратко охарактеризовать организацию власти в России. Неограниченное самодержавие предполагает концентрацию всех нитей управления государством в руках одного человека – императора. Какая-либо координация деятельности различных учреждений (министерств, ведомств и пр.) – это посягательство на царскую власть. Естественно, этот принцип распространялся на губернии и уезды. Все государственные учреждения на местах действовали по распоряжениям сверху и решали прежде всего свои ведомственные проблемы. До местного населения им было мало дела. Губернатор, хотя и участвовал в работе отдельных учреждений, обязан был в первую очередь поддерживать общественный порядок на подведомственной ему территории; ему подчинялась полиция в губернии. Земства как органы местного самоуправления были единственными учреждениями, которые занимались комплексно развитием своего края. Они же стали первыми, кто обратил внимание на экономику не с точки зрения получения налогов с предприятий, а как на занятие населения. Земства смотрели на губернию или уезд как на дом, в котором они живут и который необходимо обустроить, в то время как государственные учреждения рассматривали их не более как ресурсы, которые можно бросить на весы политики.
Губернская управа избиралась на губернском земском собрании из числа гласных и состояла из председателя и трех членов. Кандидатуру председателя должен был утвердить губернатор. Проверялась лишь политическая благонадежность и не более того. Все члены управы приводились к присяге на верность императору. Все решения управа принимала коллегиально, большинством голосов.
Для подготовки решений и обеспечения деятельности управы имелся целый круг отделов: канцелярия, состоявшая из секретаря и 7 технических работников (писец, машинистки, регистраторы, архивариус); бухгалтерия (бухгалтер, 3 помощника бухгалтера, 4 счетовода, 7 счетчиков); благотворительный стол (делопроизводитель и двое писцов); экономический отдел (заведующий, бухгалтер, 4 инструктора, 2 писца); дорожно-строительный отдел (инженер, 3 техника, делопроизводитель); отделение по народному образованию (заведующий, библиотекарь, писец); пенсионный отдел (заведующий, бухгалтер, 4 счетчика); агрономический отдел (агроном, 25 инструкторов, делопроизводитель, счетовод, писец); оценочно-статистический отдел (заведующий, помощник заведующего, делопроизводитель, 24 счетчика); санитарное отделение (заведующий, санитарный врач, фельдшер-эпидемиолог, фармацевт, делопроизводитель, 4 счетчика); страховой отдел (заведующий, Помощник заведующего, 4 делопроизводителя, 19 счетчиков, 9 счетоводов, регистратор, архивариус с 2 помощниками, 2 машинистки, статистик). Общий штат служащих был, таким образом, довольно внушительным – около 150 человек. Правда, почти половина из них являлась практическими работниками: инструкторами по животноводству и луговодству, счетчиками-статистиками и др.
Чтобы избежать злоупотреблений в работе управы, за ее деятельностью осуществлялся постоянный контроль. Она обязана была ежегодно отчитываться на сессиях губернского земского собрания. Для проверки отчетности управы действовала постоянная ревизионная комиссия, состоявшая из губернских гласных. Широкие полномочия по контролю за деятельностью управы принадлежали губернатору. При получении информации о ее неправомерных решениях он мог провести расследование и ревизию управы, ее отделов и всех подведомственных ей учреждений.
За полвека своей деятельности вологодским земством проделана огромная работа. Была не только создана сеть начальных школ в губернии, но и поставлен вопрос в начале XX в. о переходе к всеобщему начальному образованию. Причем обучение в земских школах было бесплатным. Земству удалось наладить работу по медицинскому обслуживанию населения. Народное просвещение и медицина являлись основными направлениями в деятельности земства. Именно на них выделялась большая часть земских средств. Тем самым проявлялась социальная направленность в работе земства. Активно работало земство по развитию сельскохозяйственного производства, поддержке кустарной промышленности. При Вологодской губернской земской управе была создана агрономическая служба, оказывавшая крестьянам бесплатную помощь; функционировал сельскохозяйственный склад, дававший желающим вести свое хозяйство по-новому улучшенные семена, удобрения, земледельческие орудия и машины в кредит; были созданы кассы мелкого кредита, выдавались ссуды маслоделательным артелям и т.д. Учитывая, что земские учреждения (школы, больницы, ссудные кассы и др.) обслуживали главным образом малоимущие слои населения, тем самым достигалось перераспределение общественного богатства в пользу названных социальных групп.
Источник: Земство в Вологодской губернии и этапы развития народовластия в Вологодской области : (по материалам "круглого стола"), 23 марта 2000 г. / Законодат. собрание обл. – Вологда, [2001]. – С. 8-11.