Физическим лицам лесные участки на данном праве не предоставляются. Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ, если иное не предусмотрено ЛК РФ (ч. 4 ст. 71 ЛК РФ).
Перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования закреплен в ЛК РФ и ЗК РФ, что служит гарантией обеспечения стабильности реализации данного права на лесные участки.
Законодательством предусмотрена возможность добровольного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования по волеизъявлению его обладателя в форме отказа от права на земельный участок. Порядок и условия отказа от права на земельный участок закреплены ст. 53 ЗК РФ.
В соответствии с земельным законодательством принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования допускается в случаях изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (п. 5 ч. 2 ст. 45 ЗК РФ), реквизиции земельного участка (п. 6 ч. 2 ст. 45 ЗК РФ). Кроме того, согласно ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования участком может быть прекращено принудительно в случае его использовании способами, которые приводят к значительному ухудшению экологической обстановки, при его использовании не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель; неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Перечень оснований прекращения права постоянного бессрочного пользования согласно Федеральному закону от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [СЗ РФ. 2006. № 52 (Ч. I). Ст. 5498 (с послед, изм.).] не является исчерпывающим.
Лесное законодательство предусматривает иные основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Согласно ч. 2 ст. 24 ЛК РФ невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны, защиты, воспроизводства лесов является основанием для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком (ч. 4 ст. 61, ч. 3 ст. 51 ЛК РФ).
«Право постоянного (бессрочного) пользования лесным участком в случаях нарушений земельного законодательства не может быть прекращено, поскольку на пользователя лесным участком не распространяются обязанности пользователей земельными участками, предусмотренные в ст. 42 ЗК и других статьях ЗК» [Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С. 80.]. Это является особенностью данного титула пользования лесными участками в отличие от нелесных участков.
Согласно ст. 54 ЗК РФ решение о прекращении прав на участки во всех вышеперечисленных случаях может быть принято только судом; принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.
Право безвозмездного срочного пользования лесными участками – следующий титул, на котором могут использоваться лесные участки. Оно возникает и прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ (ст. 9 Л К РФ).
В безвозмездное срочное пользование лесные участки на землях лесного фонда предоставляются юридическим лицам и гражданам (ст. 71 ЛК РФ). Так, согласно ч. 3 ст. 47 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются религиозным организациям в безвозмездное срочное пользование для осуществления религиозной деятельности. Правовое регулирование в данной области осуществляется также Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N2 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» [СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465 (с послед, изм.).]. На лесных участках, предоставленных для осуществления религиозной деятельности, допускается возведение зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения. Таким образом, религиозным организациям лесные участки из состава земель лесного фонда не могут предоставляться на иных титулах.
В соответствии с данным титулом использование земельной поверхности и пользование лесами является бесплатным. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передала полномочия по предоставлению участков в безвозмездное срочное пользование субъектам Федерации.
Распоряжением Минимущества России от 2 сентября 2002 г. были утверждены примерные формы решения о предоставления земельных участков в безвозмездное срочное пользование [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 44.]. В соответствии с ч. 2 ст. 24 ЗК РФ служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков. Категории работников организаций таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. Предоставление участка земель лесного фонда в безвозмездное срочное пользование должно оформляться заключением письменного договора, в котором должны быть указаны срок и другие условия пользования участком земель лесного фонда.
Прекращение права безвозмездного срочного пользования лесным участком допускается на тех же основаниях, что и право постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Тем не менее есть некоторые особенности. Так, согласно ч. 2 ст. 47 ЗК РФ право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих случаев: право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или по инвалидности (ч. 3 ст. 47 ЗК РФ). Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 47 кодекса право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи работника:
• призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы;
• поступившего на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении;
• погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей.
Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, за детьми работников – до их совершеннолетия.
Выводы
1. Цивилистическая «триада» правомочий собственника рассчитана преимущественно на раскрытие содержания права частной собственности. Ее затруднительно применить к конструкции права федеральной собственности на леса, поскольку последняя обладает значительной спецификой.
2. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что Российская Федерация реально не осуществляет правомочия собственника, поскольку большинство полномочий в области использования и охраны лесов передано субъектам Российской Федерации.
3. В соответствии со ст. 83 ЛК РФ большинство полномочий Российской Федерации в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которым на эти цели передаются субвенции из федерального бюджета. В целях совершенствования государственного управления в области использования и охраны лесов необходимо дополнить ст. 83 ЛК РФ ч. 7 (1), устанавливающей, что порядок изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае ненадлежащего осуществления переданных им полномочий определяется Правительством РФ на основе предложений уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
4. Федеральная собственность на леса носит целевой характер: ее правовое регулирование подчинено обеспечению рационального и неистощительного использования лесов, сохранению биологического разнообразия лесных экосистем. Она предназначена для сохранения лесов.
5. Необходимо закрепить в Л К РФ федеральную собственность на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, поскольку эта форма предпочтительна для сохранения и рационального использования лесов.
§ 4. История развития лесного законодательства
Ученые, занимающиеся проблемами лесного права, традиционно выделяют два периода развития лесного законодательства: дореволюционный и послереволюционный [См., напр.: Полянская Г.Н. Охрана прав государственный собственности на леса. М., 1956; Куликова О.В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.]. Целесообразно историю развития лесного законодательства подразделить на дореволюционный, советский и современный период, поскольку эта классификация связана с изменением форм собственности на леса (действующее сейчас законодательство допускает нахождение части лесов в частной собственности на землях, отличных от земель лесного фонда). Правовые отношения по использованию лесов во многом являются производными от отношений собственности на них.
Первоначально (в VIII – XII вв.) отсутствовали ограничения на пользование лесами, поэтому не было необходимости в принятии законов о лесах, в управлении лесами. В материалах по истории Древней Руси лес в качестве категории земель упоминается редко. Обусловлено это тем, что леса были настолько естественным элементом ландшафта, что не заслуживали специального летописного упоминания. В летописи попадали значимые для того времени угодья, например, пашенные и луговые земли, бобровые гоны, сенокосные угодья [Редько Г.И., Редько Н.Г. История лесного хозяйства России. СПб.; М., 2002. С. 28 и далее.].
Государственная собственность на леса не была закреплена в нормативных правовых актах в тот период. Первое упоминание об охране лесов можно найти в «Русской правде» Ярослава Мудрого [Краткая редакция «Русской правды» // Российское законодательство 10—20 веков. Т. 1. М., 1984. С. 38.]: было впервые введено право собственности на лесные промыслы (из 121 статьи «Русской правды» защите права собственности на лесные промыслы, в первую очередь бортничества, посвящено 10 статей) и была установлена ответственность за его нарушение. Мед и воск постоянно упоминаются среди товаров, которыми славяне торговали с Византией. В качестве примера ответственности за нарушение лесного законодательства того времени можно привести следующую норму: «Аще кто сжеть лес чужой или сечет деревне чужие, сугубо да осужденъ будетъ и рука его знаменена будетъ» [Арнольд Ф.К. История лесоводства в России, Франции и Германии. СПб., 1985. С. 23.].
Начиная с XIII в. и до конца XVI в. происходило закрепление права собственности на леса, входящие в состав вотчин, что давало право передавать леса по наследству [Абанина Н.Н. Правовая охрана лесов Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 15 и далее.]. Кроме того, в XIV-XVI вв. были созданы засеки – заповедные леса военного значения вдоль южной границы Руси. В этих лесах деревья были повалены широкой полосой в сторону возможного нападения врага, что делало их непроходимыми для конницы врага. В целях обеспечения сохранности «засечных лесов» всем, кроме ратников охраны, было запрещено находиться на территории этих лесов, а также запрещались их вырубка и выжигание.
С XVII в. стали принимать первые законодательные акты о лесах, которые рассматривались в качестве самостоятельного объекта права собственности, а не в качестве составной части другого объекта права собственности. В «Соборном Уложении» царя Алексея Михайловича (1649 г.) в 67 из 958 статей упоминается лес. С этого времени получила окончательное юридическое оформление феодально-государственная собственность на леса в России. По принадлежности были поименованы леса вотчинные, общие, въезжие, поверстные, засечные и заповедные.
Во время царствования Петра I лесное законодательство получило новый толчок для своего развития. Строительство военного флота и поддержание его боеспособности было невозможно без лесоох-ранительного законодательства. Петр I установил указом запретные полосы вдоль берегов больших (Волга, Дон) и малых (Десна и др.) рек шириной 50 и 20 верст соответственно. Рубка деревьев в этих лесах была разрешена исключительно для государственных нужд. Нарушителям данного указа грозила смертная казнь [Шелгунов Н.В. История русского лесного законодательства. СПб., 1857. С. 378.]. Петр I заложил основы лесоуправления:
• 1718 г. – создание государственной лесной стражи с целью охраны корабельных лесов;
• 1719 г. – учреждение единого государственного органа по управлению лесами – Адмиралтейства;
• 1722 г. – издание указа о введении службы вальдмейстеров в России с целью надзора за соблюдением лесного законодательства;
• 1723 г. – введение в действие первого государственного акта по организации лесного хозяйства страны – «Вальдмейстерской инструкции» [Редько Г.И., Редъко Н.Г. Указ. соч. С. 69.], направленной в первую очередь на сбережение заповедных лесов.
При Екатерине II наблюдалась деградация лесного законодательства: ею в 1782 г. был подписан указ, согласно которому все леса в помещичьих дачах, включая корабельные, остаются в неограниченной собственности владельцев с правом продажи. Вскоре началась ничем не ограниченная рубка лесов [Романовский М. Курс лесного законодательства. СПб., 1881. С. 88.].
В период царствования Екатерины II произошло такое ослабление государственного воздействия в данной области: была восстановлена неограниченная свобода собственников по отношению к лесам (что равносильно произволу); уменьшены размеры запретных полос вдоль крупных рек, а вдоль малых рек запреты были отменены; ликвидирована служба вальдмейстеров. Хотя следует отметить, что в законодательстве все же остались закрепленными строгие лесоохранительные меры.
С этого времени начал меняться характер государственной лесной политики. Лесоуправление, ранее имевшее целью обеспечение нужд военного флота, соответственно охрану корабельных лесов, приобрело экономический характер – одной из главных целей стало пополнение казны за счет дохода от лесов.
В 1798 г. был создан Лесной департамент (это официальное название включено только в именной указ Павла I от 27 февраля 1799 г.) [Писаренко А.И., Страхов В.В. Лесное хозяйство России: от пользования – к управлению. М., 2004. С. 190 и далее.], что и стало датой создания государственного лесного хозяйства.
Основным нормативным актом лесного законодательства того времени был Лесной устав, утвержденный 11 ноября 1802 г. [Полное собрание законов Российской империи. Том XXVII, 20 506.] Данный акт вошел в состав первого Свода законов Российской империи (1832 г.) под названием «Свод Устава лесного» (т. 8). Повторные его издания вышли в 1842,1857,1876,1893 и 1905 г., хотя с каждым новым изданием указанный Устав и не подвергался значительным внутренним изменениям и переработке. Некоторые его статьи, взятые из «Соборного Уложения» 1649 г., продолжали действовать вплоть до 1917 г.
Отсутствие коренной переработки в каждом новом издании Устава не является его недостатком. Напротив, длительное действие Устава, отсутствие серьезных реорганизаций управления государственными лесами в Российской империи вплоть до 1917 г. было основой устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства, чего как раз и не хватало в последующие периоды, включая современный. Лес характеризуется длительным сроком выращивания, а поэтому требует устойчивого управления и ведения лесного хозяйства.
К 1913 г. Лесной департамент подготовил проект нового Устава о лесах; при этом общее число статей было сокращено до 481. К сожалению, Государственная дума так и не нашла времени рассмотреть новый законопроект.
В соответствии с Лесным уставом [Устав лесной / Сост. А.Л. Саатчиан. Изд. книжного магазина «Законоведение» коммисионерной государственной типографии. СПб., 1911.] леса были разделены на государственные и состоящие в общественной и частной собственности. Государственными лесами являлись те, которые составляли собственность казны.
Государственные леса делились на казенные и на имеющие особое предназначение (ст. 3). Казенными назывались те государственные леса, которые не были отнесены к особым ведомствам, не приписаны к каким-либо заведениям или обществам и состояли в непосредственном распоряжении казны. Государственными лесами, имеющими особое предназначение, являлись те, в отношении которых право пользования было предоставлено особым ведомствам, заведениям или обществам.
К разряду государственных лесов, имеющих особое предназначение, принадлежали леса:
• предназначенные для различных военных устройств, например, крепостей;
• приписанные к различным казенным и частным заводам, например, к горным, соляным, винокуренным, оружейным, пороховым и пр., а также к фабрикам и промыслам;
• государственные леса, из которых «довольствуются лъсомъ» селения бывших государственных крестьян «до производства им лъсныхъ надъловъ», а также леса, отведенные в наделы крестьянам и инородцам в Сибири и государственным поселениям в Закавказье;
• принадлежащие к казенным имениям западных и прибалтийских губерний;
• отведенные городам, в которых не введено «Городовое положение»;
• предоставленные колонистам;
• выделенные монастырям;
• состоящие в пользовании инородцев, казачьих войск; и др.
К лесам, не принадлежащим к числу государственных, относились леса, находящиеся на праве собственности у обществ и частных лиц «и посему именуемые общественными или частными» [Там же. С. 178.].
Устав содержал нормы, в соответствии с которыми из всех лесов мерам более строгого сбережения подлежат леса защитные и водоохранные. Большое внимание обращалось на усиление лесоохранных мер. На местах в лесоохранительных комитетах была введена новая должность – уездный лесничий. В его обязанности входило наблюдение за исполнением в уезде законодательства.
Единственным существенным законодательным актом, изданным в период действия упомянутого Устава, было принятое 4 апреля 1888 г. Положение о сбережении лесов (с доп. от 29 апреля 1901 г.) [Свод законов Российской империи: В 5 кн. Кн. 2. Т. 8 / Под ред. и с примеч. И. Д. Мордухай-Болтовского. 1912], изданное по причине угрожающего обмеления Волги и других судоходных рек европейской части страны в результате свода лесов у их истоков. Для сбережения лесов были установлены меры, ограждающие их от истребления и истощения и поощряющие ведение в лесных дачах правильного хозяйства и разведение новых лесов [Устав лесной, с включением положения о сохранении и сбережении лесов и о казенных оборочных статьях / Сост. В. Семёнов. Типография А.Л. Трунова. СПб 1900. С. 77.].
Данный акт был попыткой возложить на лесовладельцев отдельные обязанности. В соответствии с данным Положением все леса европейской территории России и Кавказа подразделялись на три категории: защитные, водоохранные и прочие. Защитными Положение признавало леса и кустарники:
• сдерживающие сыпучие пески;
• защищающие от песчаных заносов города и селения;
• охраняющие берега судоходных рек от разрывов;
• произрастающие на горах и склонах, если они препятствуют размыву почвы.
Все защитные леса подлежали повсеместной охране, вводилось обязательное лесоустройство. Статьей 799 Положения для сбережения лесов был установлен запрет на следующие действия:
• сплошная вырубка (разрешена была только постепенная вырубка с условием последующего возобновления насаждением естественным путем);
• корчевание пней и корней, если существовала угроза обмывов и обвалов;
• пастьба скота, сбор лесной подстилки и другие побочные пользования, если эти действия могут привести к порче лесонасаждений.
В водоохранных лесах, т.е. лесах, произрастающих у истоков рек и их притоков, был запрещен также перевод лесных площадей в иные виды угодий без специального на то разрешения. В «прочих лесах», произрастающих в малолесных местностях страны, устанавливались те же ограничения, что и в лесах водоохранных.
В действующем в то время Своде гражданских законов (ст. 423) давалось определение права собственности: право собственности есть полное, когда в пределах, законом установленным, владение, пользование и распоряжение соединяются с укреплением имущества в одном лице или в одном сословии лиц, без всякого постороннего участия. Статья 424 данного акта закрепляла право собственника земельного участка на все произведения на поверхности ее, на все, что заключается в недрах ее, на воды, в пределах его находящихся, и, словом, на все ее принадлежности.
Законодательством того времени лес признавался недвижимостью и принадлежностью земельного участка. В ст. 387 упомянутого Свода законов содержалась следующая норма: принадлежности земель, как населенных, так и ненаселенных, суть: состоящие в них реки, озера, пруды, болота, дороги, источники и другие места, им подобные; все произведения, на поверхности земли обретающиеся, и все сокровенные в недрах металлы, минералы и другие ископаемые.
Итак, леса царской России по форме собственности в начале XX в. делились на следующие группы:
• казенные и удельного ведомства;
• частновладельческие;
• крестьянские частные;
• леса крестьянских обществ.
К 1914 г. по европейской территории России лесные площади распределились следующим образом: казне и удельному ведомству принадлежало 60%; частным владельцам – 31,2%, в том числе зажиточным крестьянам – 2%; крестьянским обществам – 8,8% лесов [Васильев П.В. Развитие лесного хозяйства и лесоэкономической науки в СССР // Достижения науки в лесном хозяйстве СССР за 40 лет. 1957. С. 144.]. По официальным данным, с учетом Финляндии и Кавказа в целом по империи государству в 1913 г. принадлежало более 70% лесов [Невзоров Н.В. Вопросы размещения лесоэкслуатации в России перед Первой мировой войной. Т. X // Труды Института Академии наук СССР. Изд-во Академии наук СССР. 1953. С. 172.]. Следовательно, основным владельцем лесов в дореволюционной России было государство.
Частные лесные владения располагались в основном в европейской части России, в наиболее обжитой ее части. Отличительной особенностью казенных лесов по сравнению с большинством частновладельческих являлось то, что в них осуществлялось ведение лесного хозяйства (санитарные мероприятия, лесовозобновление, борьба с лесными вредителями и т.п.). В этом состояло их бесспорное преимущество перед лесными хозяйствами частных лесовладельцев. Огромные пространства казенных лесов давали возможность вести лесное хозяйство, производить рубки леса для отпуска его не стихийно, а по так называемым сметам, т.е. в определенных размерах, обеспечивающих возобновление лесов. В то время отсутствовала необходимость немедленного извлечения прибыли, что позволяло выделять защитные (не подлежащие эксплуатации) леса, допускалось расходование средств на мероприятия, приносящие доход через десятки лет, делало осуществимым привлечение на службу ученых-лесоводов и т.п.
В соответствии с дореволюционным законодательством было возможно отчуждение казенных лесов, не имеющих большого хозяйственного значения, находившихся среди крестьянских лесов или частновладельческих лесов или вклинивавшихся в них частновладельческих. В данном случае преимущественное право покупки предоставлялось смежным землевладельцам. Продажа участков указанных земель осуществлялась центральным органом лесного управления или органом законодательным [Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса. М., 1959. С. 83.].
На казенные леса полностью распространялось давностное владение. Лицо, владевшее как собственник без оспаривания в течение 10 лет участком казенного леса, признавалось в законном порядке их собственником. Единственным отличием казенных лесов от лесов частных было право государства на выморочное имущество.
Таким образом, юридическое и экономическое положение казенных лесов практически полностью соответствовало положению лесов частновладельческих. Основным собственником лесов в дореволюционной России было государство, однако освоенные леса в европейской части России были преимущественно частновладельческими; при этом государственная собственность открывала недоступные для частного лесовладения перспективы по всестороннему использованию леса, в первую очередь его защитных свойств, по организации и ведению лесного хозяйства, основанных на научных принципах.
Принятый сразу после Октябрьской революции 8 ноября (26 октября) 1917 г. Декрет о земле [Орахелашвили М.Д., Сорт В.Г. Декреты Октябрьской революции. М., 1933. С. 7.] отменил право частной собственности на землю («право частной собственности на землю отменяется навсегда», гласит п. 1 ч. 2 Декрета). Все «недра земли.., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение», согласно данному акту перешли «в исключительное пользование государства» (п. 2 ч. 2).
В указанном акте не решался вопрос о закреплении форм собственности на леса: «...вопрос о земле, во всем его объеме, может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием». Об этом же писал А.Г. Гойхбарг: «В этом декрете содержалась только, главным образом, отмена старого; здесь был нанесен решительный удар прежнему, но еще не было в подробности указано, как будет поступлено с землею, кому и как она будет предоставлена в пользование, для обработки, какие формы хозяйства на этой освобожденной земле будут заведены» [Гойхбарг А.Г. Советское земельное право. Моск. губ., 1921. С. 10.].
27 января 1918 г. Всероссийским центральным исполнительным комитетом советов крестьянских, рабочих, солдатских и казачьих депутатов был принят закон о социализации земли [Декреты, положения и инструкции по землеустройству и Основной закон о лесах. Калуга, 1921. С. 5.]. Он продолжил традицию правового регулирования, выражающуюся в отмене всех форм собственности на леса. В ст. 1 закона содержалась следующая норма: всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменяется навсегда.
Закон о социализации земли в некоторой степени, хотя и не в полной мере, урегулировал вопросы распоряжения природными ресурсами: «Распоряжение недрами земли, лесами, водами и живыми силами природы предоставляется, в зависимости от их значения, уездной, губернской, областной и федеральной Советской власти, под контролем последней. Порядок пользования и распоряжения недрами, лесами, водами и живыми силами природы будет определен особым законом» (ст. 5 упомянутого закона). Данный нормативный акт не устанавливал формы собственности на леса.
Между тем интересы государства требовали законодательного закрепления основных положений правового режима лесов и регламентации рационального, планового использования лесных ресурсов. Эти задачи впервые были решены декретом ВЦИК «О лесах» от 27 мая 1918 г. Этот акт вошел в историю под названием «Основной закон о лесах».
Историческое значение декрета «О лесах» состоит в том, что он стал теоретическим и практическим фундаментом для построения последующего советского лесного законодательства. В нем были определены главные направления дальнейшего его развития. Вместе с тем декрет, положив начало правовому регулированию новых, социалистических общественных отношений по поводу использования лесных ресурсов, явился основой для формирования особой отрасли социалистического права – советского лесного права.
Основной закон о лесах состоял из 8 разделов, включающих 120 статей:
1) общие положения;
2) права и обязанности граждан;
3) права и обязанности местных органов власти;
4) права центральной советской власти и обязанности Центрального управления лесов республики;
5) основы хозяйства в лесах;
6) лесотехнический персонал;
7) обращение лесов в земельный фонд;
8) нормы переходного времени.
В качестве главного принципа правового регулирования закон провозгласил принцип права государственной собственности на леса, поскольку он отменял навсегда всякую иную собственность на лес в пределах РСФСР и объявлял леса, принадлежащие частным лицам и обществам, без всякого выкупа, явного или скрытого, общенародным достоянием (ст. 1, 2 закона) [См.: Закон о лесах 27 (14) мая 1918 г. // Уральское областное отделение. Екатеринбург, 1921. С. 3.]. При этом акты и договоры об отчуждении лесов, когда-либо и кем бы то ни было заключенные, признавались утратившими силу.
Распространение на леса режима государственной собственности предполагало запрещение всякого рода сделок по поводу лесов. Данным актом была запрещена также субаренда участков леса.
Основной закон о лесах 1918 г., закрепив право государственной собственности на леса, сформулировал и правовые принципы отношений лесопользования: пользование лесами доступно каждому физическому и юридическому лицу; лесопользование устойчиво; ему присущ возмездный характер; оно имеет целевое назначение; лесное хозяйство ведется на плановой основе; управление лесами централизовано; осуществляется специальная правовая охрана лесов; должно постоянно производиться лесовозобновление и лесоразведение с целью улучшения состояния лесов.
Декрет (Основной закон) о лесах содержал в себе определение леса как «земельной площади, предназначенной для выращивания дровяной, строительной и поделочной древесины» (ст. 5). Согласно такому определению в состав лесного фонда были включены бывшие крестьянские леса. К законному предположению, что всякое древесное насаждение, предназначенное по своей природе для выращивания древесины, является лесом, что было закреплено в Декрете о лесах, принятый позже, 7 июля 1923 г., Лесной кодекс РСФСР присоединил и формальный момент – отграничение лесов от земель иного, т.е. сельскохозяйственного, назначения [Розенблюм Д.С. Земельное право РСФСР. М.; Л., 1929. С. 454.]. Соответственно ст. 1 Лесного кодекса РСФСР [Собрание узаконений. 1923. № 58. Ст. 564.] закрепляет положение о том, что состав государственного лесного фонда образуют «все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения».
Декрет «О лесах» положил начало правовой классификации лесов исходя из их целевого назначения. В ст. 77 декрета отмечалось, что «хозяйство во всех лесах... должно производиться: в интересах общего блага и на основах планомерного лесовозобновления...». Пространства, на которых лесопользование ограничено, объявлялись защитными лесами; пространства, предназначенные для извлечения из них каких-либо материальных лесных или денежных выгод, – эксплуатационными лесами. Статья 82 Основного закона о лесах предусматривала возможность отнесения к защитным и эксплуатационным лесам пространства на территории республики и насаждения местного сельскохозяйственного назначения.
Принцип господства права государственной собственности на леса как единственной формы собственности на леса нашел отражение и дальнейшее развитие в последующем законодательстве. В ст. 1 Лесного кодекса РСФСР 1923 г. [Лесной кодекс РСФСР. М., 1928. С. 5.] указывалось, что все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, составляют собственность рабоче-крестьянского государства и образуют единый государственный фонд.
Единый государственный лесной фонд разделялся на леса местного значения и леса общегосударственного значения (ст. 4 данного акта). При этом в состав лесов местного значения выделялись лесные участки, расположенные вне крупных массивов (ст. 5 указанного кодекса), а все леса, оставшиеся в едином государственном лесном фонде после выделения лесов местного значения, составляли леса общегосударственного значения (ст. 13 кодекса).
Высшее законодательное закрепление право исключительной государственной собственности на леса получило в ст. 6 Конституции СССР и конституциях союзных республик [Цветков Б.Н. Идеи ленинского декрета «О лесах» и некоторые теоретические вопросы совершенствования советского лесного законодательства // Правоведение. 1969. № 3. С. 19.].
Ведение лесного хозяйства осуществлялось на основе установления единого государственного плана, разрабатываемого Госпланом СССР в соответствии с планом реконструкции и индустриализации всего народного хозяйства страны. Этот вопрос был урегулирован постановлением СНК СССР от 2 февраля 1928 г. «О мерах по упорядочению лесного хозяйства» [СЗ СССР. 1928. № 21. С. 189.].
Важнейшим документом военного времени стало постановление СНК СССР от 23 апреля 1943 г. «О порядке отвода лесосек в лесах государственного фонда СССР и о лесосечном фонде на 1943 год», которым предусматривалось деление лесов (по народно-хозяйственному значению) на три группы с установлением соответствующего правового режима лесопользования и ведения лесного хозяйства.
К лесам первой группы были отнесены леса государственных заповедников, полезащитные и курортные леса, а также леса зеленых зон вокруг промышленных зон и городов, ленточные боры в Западной Сибири и степные колки. Ко второй группе были отнесены леса, имеющие наряду с эксплуатационным защитное значение, расположенные в густонаселенных многолесных районах, в отдельных малолесных районах страны, где в связи с ограниченными лесосырьевыми ресурсами и большими народно-хозяйственными потребностями необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение лесоохрани-тельных требований при осуществлении лесопользования. В лесах второй группы размеры рубок были ограничены в пределах годового прироста древесины, а в лесах первой группы допускались лишь рубки ухода, санитарные и выборочные. К третьей группе отнесены остальные леса государственного лесного фонда; в них были разрешены промышленные рубки в неограниченных размерах.
Лесное хозяйство сильно пострадало во время Великой Отечественной войны 1941-1945 г. В результате военных действий на оккупированных территориях погибло свыше 20 млн гектаров леса [Ютвин А.И. 40 лет советского лесного хозяйства // Лесное хозяйство. 1957. № 11. С. 1.]. Были также уничтожены и повреждены большие площади полезащитных лесонасаждений. Из-за нехватки минерального топлива были включены в эксплуатацию леса центральных областей без учета допустимых норм.
Послевоенное законодательство было подчинено требованию восстановления и дальнейшего развития лесного хозяйства. Законодательство того времени развивалась по следующим направлениям: наилучшая организация лесозаготовок; укрепление государственного лесного хозяйства и совершенствование управления им; развитие полезащитного лесоразведения; улучшение ведения хозяйства в колхозных лесах [Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса. С. 132.].
В 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства РСФСР, что способствовало значительному росту лесоустроительных и лесокультурных работ. Министерством в 1949-1953 г. была проведена огромная работа в целях выполнения так называемого сталинского плана преобразования природы по созданию различных видов защитных лесонасаждений в лесостепной, степной и полупустынной географических зонах европейской части России. Впервые с 1950 г. в плановом порядке были развернуты работы по лесоосушительной мелиорации. Значительно расширилась также научно-исследовательская работа, были организованы опытные лесхозы, сеть лесных опытных станций и опорных пунктов.
С учетом сказанного можно сделать вывод, что с организацией единого центрального органа руководства лесным хозяйством всей страны состояние государственных лесов значительно улучшилось.
В 1953 г. Министерство лесного хозяйства РСФСР было ликвидировано и создано Главное управление лесного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства СССР. В результате произошло снижение объемов лесоохранительных, и в частности лесовосстановитель-ных, работ. Также был снят запрет на рубку лесов первой группы в европейской части СССР: правительство разрешило проводить в лесах данной категории лесовосстановительные рубки [Подр. см.: Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М., 1992. С. 128.].
В рассматриваемый период право собственности государства на земли лесного фонда носило исключительный характер. Исключительность государственной собственности на землю обуславливает единство всего государственного земельного фонда, в чьем бы ведении ни находились те или иные земельные участки.
Из исключительности права государственной собственности на землю, включая леса, следовала ее неотчуждаемость. Всякого рода сделки, нарушающие в прямой или скрытой форме произведенную национализацию земли (в том числе и с произрастающими на ней лесами), были признаны недействительными как противозаконные, а лица, которые совершили эти сделки, подлежали уголовной ответственности [Советское гражданское право / Под ред. Д.М. Генкина (Д.М. Генкин, С.Н. Братусь, Л.А. Лунц, И.Б. Новицкий). М., 1950. С. 294.].
Значительной вехой в развитии лесного законодательства было принятие в 1977 г. Основ лесного законодательства Союза ССР и 8 августа 1978 г. в соответствии с ними – Лесного кодекса РСФСР, который введен в действие с 1 января 1979 г. Основы лесного законодательства Союза ССР объявляли леса всенародным достоянием. Это означало, что субъектом присвоения природных богатств выступал весь народ, а не отдельные граждане или организации в каких-то долях, а присвоение производилось в интересах всего общества.
Советское государство, являясь единым собственником лесов, устанавливало порядок пользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, не будучи ограничено чьими-либо правами на это природное богатство. Это важное положение имело решающее значение для обеспечения рационального использования лесных ресурсов и их охраны.
В связи с тем что леса в СССР состояли в исключительной собственности государства, они были неотчуждаемы, их нельзя было передать в собственность государственной, колхозно-кооперативной и общественной организации или отдельных граждан. Леса были полностью изъяты из гражданского оборота, они не могли быть предметом купли-продажи, дарения, завещания и других гражданско-правовых сделок.
Государственный лесной фонд делился на две части: леса государственного значения и колхозные леса. Первые – это леса, находящиеся в ведении государственных органов управления лесным хозяйством, закрепленные леса и леса заповедников. Леса, находящиеся в ведении государственных органов лесного хозяйства, являлись основным источником удовлетворения потребностей народного хозяйства в древесине и иной лесной продукции и использовались в общегосударственных интересах. «Колхозные леса – это леса, находящиеся на землях, предоставленных колхозам в бессрочное пользование» [Куликова О.В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 36 – 37.].
Лесной кодекс РСФСР 1978 г. (далее – ЛК РСФСР) в преамбуле провозгласил государственную собственность на леса основой лесных отношений и главной предпосылкой рационального ведения лесного хозяйства. Данный акт признал большую роль лесов в развитии экономики, улучшении окружающей среды, повышении благосостояния народа. В ЛК РСФСР была закреплена роль лесов и как источника удовлетворения потребностей страны в древесине и другой лесной продукции, и как биологического объекта, который оказывает благоприятное влияние на климат, атмосферу, гидрологический режим рек и других водных объектов. Благодаря такому многостороннему значению лесов и с учетом длительного времени их выращивания рациональное использование, сбережение и приумножение лесных богатств приобрели характер общегосударственной задачи.
В соответствии со ст. 3 ЛК РСФСР леса состояли в исключительной государственной собственности и предоставлялись только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на леса, были запрещены. Данное право не имело никаких ограничений; в отличие от большинства других прав, право собственности на леса не могло быть прекращено.
Государство и в настоящее время является сувереном, однако оно действует (по крайней мере, должно действовать) в пределах, установленных им самим, и подчинять свою деятельность им же установленному праву. Соответственно правомочия Российской Федерации как собственника также имеют свои границы; считать их неограниченными неверно [Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т. 1. С. 399.].
Особенностью земли, лесов и других природных ресурсов как объектов права государственной собственности являлось то, что они не имели стоимости, так как представляли собой естественное богатство, данное самой природой. Из этого положения следовал в советское время принцип бесплатности землепользования и пользования другими природными богатствами в СССР, а также то, что в отношении земли, лесов и других природных ресурсов не была установлена денежная оценка. В настоящее время положение изменилось: в лесном законодательстве (п. 11 ст. 1 ЛК РФ) закреплен принцип платности использования, так же как и в ЗК РФ закреплен принцип платности землепользования (п. 7 ст. 1 ЗК РФ).
Следующим этапом развития лесного законодательства было принятие 6 марта 1993 г. Основ лесного законодательства РФ (далее – Основы) [Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 15. Ст. 523.]. В Основах предусматривалось, что лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а владение, пользование, распоряжение лесным фондом осуществляется как в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, так и в интересах всех народов Российской Федерации.
В указанных Основах получили некоторое развитие рыночные элементы регулирования лесных отношений. Так, было предусмотрено применение договора аренды как одного из титулов пользования лесом. Данным актом был отменен централизованный порядок распределения лесосечного фонда. В соответствии со ст. 28 Основ участки лесного фонда предоставлялись в пользование на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Наряду с действовавшим ранее разрешительным порядком лесопользования был введен специальный лицензионный порядок. Новеллой лесного законодательства также явились предусмотренные антимонопольные требования. Были запрещены действия органов государственной власти и лесопользователей, направленные на:
• ограничение доступа к участию в торгах юридических и физических лиц, желающих приобрести право на лесное пользование;
• уклонение от выдачи разрешительных документов победителям на лесных торгах или конкурсах;
• дискредитацию лесопользователей, создающих структуры, конкурирующие с предприятиями, занимающими доминирующее положение в лесопользовании; и др. [Гусев Р.К. Беречь лес – богатство России // Советская юстиция. 1993. № 20. С. 30.]
Важным нововведением явилось то, что функции управления лесами были отделены от лесопромышленной деятельности. В соответствии с ч. 3 ст. 8 Основ государственный орган управления лесным хозяйством Российской Федерации и его подведомственные подразделения не могли осуществлять заготовку древесины в порядке рубок главного пользования и вести ее переработку.
Основами также не был решен вопрос о разграничении федеральной собственности на леса и собственности субъектов Российской Федерации. С целью восполнения этого пробела был принят Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах» [СЗ РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.], который предусматривал, что к федеральным природным ресурсам могут относиться: земельные участки и другие природные объекты (в том числе леса), предоставляемые для нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; земельные участки, водные и иные природные объекты (в том числе и леса) федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также иные природные ресурсы (какие-либо иные леса) по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Еще до принятия Основ было издано постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89]. Это постановление содержит перечень объектов государственной собственности, относящихся к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся и от ведомственной подчиненности предприятий. К данным объектам относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны, а именно – охраняемые или особым образом используемые природные ресурсы (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение). Кроме того, данный акт к объектам исключительной собственности относит объекты историко-культурного и природного наследия: указанные объекты относятся к лесному фонду, если находятся на его территории.
Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г № 114-рп [Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 697.], закрепило, что в перечни объектов, передаваемых в государственную собственность республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, включаются объекты, не отнесенные к федеральной и муниципальной собственности, в соответствии и приложениями 1, 2, 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1.
Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации [Утв. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 2] относила лесной фонд к числу объектов, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена.
Выводы
1. Исторический опыт показывает, что господствующей формой собственности на леса в России исторически была государственная форма собственности, и именно она обеспечивала их эффективное использование.
2. Необходимо учитывать в настоящее время исторический опыт управления лесным хозяйством, существовавший до революции. Отсутствие коренной переработки каждого нового издания Лесного устава не является его недостатком. Напротив, длительное его действие, отсутствие серьезной реорганизации управления государственными лесами в Российской империи вплоть до 1917 г. было основой устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства, чего так не хватало в последующие периоды, включая современный. Лес характеризуется длительным сроком выращивания и поэтому требует устойчивого управления и ведения лесного хозяйства.
3. В дореволюционном законодательстве, так же как и в лесном законодательстве советского периода, леса подразделялись на категории по целевому назначению, что позволяло более эффективно организовать их использование и обеспечить мероприятия по их защите, охране и воспроизводству.
Глава 2
Порядок и виды использования лесов
§ 1. Порядок использования лесов
В соответствии с принципом устойчивого управления лесами ЛК РФ регулирует использование, охрану лесов на плановой основе. Использование лесов основывается на деятельности по планированию в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) (ч. 1 ст. 85 ЛК РФ).
Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств. В ЛК РФ предусмотрена новая система документов по планированию различного уровня.
Основным документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ полномочия по разработке и утверждению лесных планов субъектов Федерации Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Федерации.
Лесной план субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации согласно ч. 2 ст. 86 Л К РФ). В лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения (ч. 1 ст. 86 ЛК РФ).
К лесному плану субъекта Российской Федерации прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, а также зон их планируемого освоения.
Состав лесного плана субъекта Российской Федерации и порядок подготовки такого плана утверждены постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. № 246 «Об утверждении Положения о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации» [СЗ РФ 2007 № 18. Ст. 2235]. Согласно п. 9 указанного Положения лесной план составляется на 10 лет и включает в себя:
а) характеристику состояния лесов и их использования;
б) основные направления планируемого использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
в) оценку экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов.
Лесной план подготавливается на основе материалов лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов, планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и документов территориального планирования субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесного плана, в том числе путем размещения его на срок не менее 30 дней на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сети Интернет. По истечении указанного срока органы государственной власти субъектов Российской Федерации в течение 30 дней осуществляют доработку проекта лесного плана с учетом предложений и замечаний, поступивших от заинтересованных лиц, и направляют его на заключение в Министерство природных ресурсов РФ. Министерство природных ресурсов РФ в течение 45 дней с даты поступления проекта лесного плана осуществляет его рассмотрение и направляет положительное либо отрицательное заключение в соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
При наличии положительного заключения Министерства природных ресурсов РФ проект лесного плана в течение 14 дней утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В случае отрицательного заключения Министерства природных ресурсов РФ орган государственной власти субъекта Российской Федерации дорабатывает проект лесного плана и повторно представляет его в указанное министерство.
Планирование лесного хозяйства осуществляется с учетом лесорастительного районирования, которое заключается в определении лесорастительных зон в зависимости от природно-климатических условий, в которых расположены леса с относительно однородными лесорастительными признаками (ст. 15 ЛК РФ). На основе лесорастительного районирования осуществляется установление лесных районов с относительно сходными условиями использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Часть 3 ст. 15 ЛК РФ гласит, что определение лесорастительных зон и лесных районов происходит в соответствии с научно обоснованной методологией, которую закрепляет в нормативном акте уполномоченный орган исполнительной власти.
Возрасты рубок лесных насаждений (возрасты лесных насаждений, устанавливаемые для заготовки древесины определенной товарной структуры), правила заготовки древесины и иных лесных ресурсов, правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами также устанавливаются для каждого лесного района уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 28 марта 2007 г. № 68 «Об утверждении Перечня лесорастительных зон и лесных районов Российской Федерации» [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 28] был утвержден перечень лесорастительных зон и лесных районов. Так, большинство лесов в административных районах Московской области входит в район хвойно-широколиственных лесов европейской части Российской Федерации. В свою очередь, хвойно-широколиственный район европейской части Российской Федерации (район хвойно-широколиственных лесов) относится к зоне хвойно-широколиственных зон.
Предусмотренным ЛК РФ новым документом, который является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент (ч. 1 ст. 87 ЛК РФ). Он утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий и др. (ч. 3 ст. 87 ЛК РФ). В лесохозяйственном регламенте устанавливаются виды разрешенного использования лесов; возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; ограничения к использованию лесов; требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Лесохозяйственный регламент составляется на срок до 10 лет и является обязательным для исполнения не только гражданами и юридическими лицами, осуществляющими использование и воспроизводство лесов в границах лесничества, но также и для органов государственной власти, местного самоуправления. Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений утверждены приказом Министерства природных ресурсов РФ от 19 апреля 2007 г. № 106 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 28.].
Поставленная в упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года задача существенного повышения эффективности и объемов использования лесов, вовлечения в эксплуатацию новых, еще не освоенных лесных территорий, повышения интенсивности использования лесов, развития лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры обусловили необходимость введения в ЛК РФ норм, посвященных освоению лесов. Это новый институт лесного законодательства, которого не было в Лесном кодексе РФ 1997 г. Значение его сложно переоценить, поскольку правовые нормы, посвященные освоению лесов, направлены на максимально полное вовлечение лесных ресурсов и лесных земель в хозяйственную эксплуатацию. Можно сказать, что принятие ЛК РФ направлено на освоение лесов и соответственно на создание объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры.
В специальной литературе отмечается [См.: Боголюбов СЛ., Васильева М.М. Жариков Ю.Г. и др. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (автор комментируемой статьи – Ю.И. Шуплецо-ва). М., 2008. С. 34.] (и анализ ЛК РФ это подтверждает), что освоение лесов подразумевает их использование, для чего, по мнению законодателя, необходимо создать соответствующую инфраструктуру, построить объекты недвижимости на землях лесного фонда.
Согласно ЛК РФ освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности (ч. 1 ст. 12 ЛК РФ). Важно, что освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций (ч. 2 ст. 12 ЛК РФ). Кроме того, освоение лесов строится на основе комплексного подхода (ч. 5 ст. 12 ЛК РФ).
Понятие «освоение лесов» имеет многоаспектный характер. Освоение лесов – это прежде всего организация их использования согласно п. 1 ч. 5 ст. 12 ЛК РФ. Освоением является также непосредственное использование лесов. Данное положение можно обосновать следующим образом. В п. 1 ч. 5 ст. 12 ЛК РФ прямо сказано, что при освоении лесов на основании комплексного подхода осуществляется организация использования лесов. Так, создание объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры в рамках освоения лесов фактически является одним из видов использования лесов, предусмотренных ст. 46 ЛК РФ («Использование лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов»). Следует отметить, что грамматическое (смысловое) значение слова «освоение» означает использование.
Говоря о соотношении понятий «освоение лесов» и «использование лесов», следует подчеркнуть, что понятие «освоение лесов» шире понятия «использование лесов», поскольку освоение лесов подразумевает их использование, создание и развитие лесной промышленности, проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, мероприятий по охране и использованию объектов животного мира и водных объектов.
Освоение лесов основывается на подразделении лесов по целевому назначению, которое закреплено ст. 10 ЛК РФ. Согласно этой статье леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Данная классификация лесов основана «по принципу их целевого использования» [Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова (автор главы - Г.В. Чубуков). М., 2007. С. 210.]. Она согласуется с принципом сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ).
Резервные леса не подлежат использованию в целях заготовки древесины и живицы. Согласно ч. 1 ст. 109 ЛК РФ к резервным относятся леса, в которых в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины. Использование резервных лесов допускается только после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам.
Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (ч. 3 ст. 12 ЛК РФ). В эксплуатационных лесах допускается осуществление всех видов использования, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ (ч. 2 ст. 108 ЛК РФ).
Защитные леса также подлежат освоению. Однако ситуация с освоением защитных лесов неоднозначна. Как указано в Концепции развития лесного хозяйства, важно уточнить режимы использования эксплуатационных и особенно защитных лесов. Законодатель разрешает освоение защитных лесов в определенных целях. В соответствии с ч. 4 ст. 12 ЛК РФ освоение лесов осуществляется в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с их одновременным использованием. Но при этом законодатель устанавливает в этой же статье следующее требование: их использование должно быть совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (ч. 4 ст. 12 ЛК РФ). В специальной литературе справедливо подчеркивается, что освоение защитных лесов осуществляется прежде всего с ориентацией на сохранение их экологических функций [Юдин ЕЛ. Указ. соч. С. 43.].
Хозяйственное использование защитных лесов не запрещается. Так, даже в ценных лесах – одной из категорий защитных лесов имеются орехово-промысловые зоны и лесные плодовые насаждения (пп. «д», «е» п. 4 ч. 2 ст. 102 ЛК РФ). Таким образом, именно леса, отнесенные к категории эксплуатационных, подлежат освоению в первоочередном порядке и в полной мере.
Освоение лесов состоит из следующего комплекса мероприятий (ч. 5 ст. 12 ЛК РФ):
1) организация использования лесов;
2) создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры;
3) проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;
4) проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов.
Далее в статьях ЛК РФ раскрывается это многоаспектное понятие освоения лесов.
Лесопользователи, которым участки леса предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, осуществляют лесопользование на основе проекта освоения лесов, который составляют самостоятельно.
Составление проекта освоения лесов необходимо в том числе для проведения мероприятий по уходу за лесами. Уход за лесами согласно ч. 1 ст. 64 ЛК РФ представляет собой осуществление мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций (вырубка части деревьев, кустарников, агролесомелиоративные и иные мероприятия). Уход за лесами осуществляется лицами, использующими леса, на основании проекта освоения лесов. Правила ухода за лесами утверждены приказом Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 г. № 1851.
Статья 89 ЛК РФ устанавливает обязательность проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов. Порядок ее проведения установлен приказом Министерства природных ресурсов РФ от 14 мая 2007 г. № 125 «Об утверждении Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов» [БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 26.]. Целью данного вида экспертизы является оценка соответствия проекта освоения лесов лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), лесному плану субъекта Федерации и законодательству Российской Федерации.
Лица, которым были предоставлены лесные участки в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, подают в органы государственной власти письменное заявление с приложением проекта освоения лесов. Экспертиза проекта освоения лесов органом государственной власти проводится в срок до 30 дней с даты поступления материалов. В зависимости от содержания проекта освоения лесов срок проведения экспертизы может быть продлен, но не более чем на 10 дней.
Заключение после проведения экспертизы может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение экспертизы дается при соответствии предусмотренных проектом освоения лесов мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, целям и видам освоения лесов лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), лесному плану субъекта Федерации, законодательству Российской Федерации. В случае несоответствия представленных материалов установленным требованиям выдается составляется отрицательное заключение экспертизы с указанием необходимости соответствующей доработки.
После утверждения заключения проекта освоения лесов органы государственной власти в течение 7 дней направляют его лесопользователю.
Освоение лесов включает в себя также создание лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры. Статья 13 ЛК РФ разрешает создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.) в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Но помимо создания лесной инфраструктуры ст. 21 ЛК РФ предусматривает большие возможности для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с ее созданием. В отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г. при необходимости строительства данных объектов не требуется осуществлять перевод лесных земель в нелесные в пределах земель лесного фонда, поскольку в новом ЛК РФ нет такого деления земель лесного фонда. Это значительно облегчает строительство на землях лесного фонда, что ведет соответственно к вырубке лесов. Так, ч. 5 ст. 21 ЛК РФ предусмотрено, что для видов строительства, указанных в п. 1-4 ч. 1 ст. 21 ЛК РФ (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.
Часть 1 ст. 21 ЛК РФ разрешает строительство и эксплуатацию объектов на землях лесного фонда, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для:
1) осуществления работ по геологическому изучению недр;
2) разработки месторождений полезных ископаемых;
3) использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
4) использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
5) переработки древесины и иных лесных ресурсов;
6) осуществления рекреационной деятельности;
7) осуществления религиозной деятельности.
При этом вариантов застройки лесов на землях иных категориях, отличных от земель лесного фонда, значительно больше, поскольку строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях иных категорий, на которых расположены леса, допускаются в случаях, определенных другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих земель (ч. 2 ст. 21 ЛК РФ). Целевое же назначение земель отличается значительным разнообразием: ЗК РФ предусматривает 7 различных категорий земель. Например, землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (ч. 1 ст. 83 ЗК РФ).