2.5.8. ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ ОБЯЗАННОСТИ ДАВАТЬ ПОКАЗАНИЯ
Часть 1 ст. 51 Конституции дает расширительное тол- кование общеизвестного принципа, формулировка которого в ч.3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и поли- тических правах гласит: "Каждый имеет право при рассмотрении любого предъяв- ляемого ему уголовного обвинения... не быть принуждае- мым к даче показаний против самого себя или к признанию себя виновным". В сравнении с формулировкой Пакта, конституционная формулировка является более предпочти- тельной, поскольку наделяет соответствующим правом не только обвиняемого, но и его супруга и близких родс- твенников, а также других лиц, круг которых определяет- ся федеральным законом143. В ст. 51 Конституции нет оговорки о применении изло- женных в ней положений только к уголовным делам, однако фактически содержащиеся в ней гарантии имеют жизненно важное значение именно
142 См.: Комментарий к Конституции Российской Феде-
рации / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.223.
143 Конституция Российской Федерации: Научно-практи-
ческий комментарий. С.339
в сфере уголовного права и процесса. На практике
очень часто лица, на которых падает подозрение и при-
частность которых к совершению преступления проверяет-
ся, процессуально не ставятся в положение подозреваемо-
го и допрашиваются в качестве свидетеля, с предупрежде-
нием об обязанности давать правдивые показания. Из
текста ч.1 ст. 51 следует, что даже привлеченный к
участию в деле в качестве свидетеля вправе отказаться
от дачи показаний, мотивируя это тем, что показания мо-
гут быть использованы против него.
Федеральным законом, который определяет круг лиц,
освобожденных от обязанности давать показания, является
Уголовно-процессуальный кодекс. Согласно ст.46 УПК,
обвиняемый вправе, а значит не обязан давать показания.
Отсутствие прямого указания на право обвиняемого (по-
дозреваемого) молчать при допросе - пробел действующего
УПК, который восполняется в проекте Уголовно-процессу-
ального кодекса. Из анализа ст. 51 Конституции также
следует, что всякое признание вины должно быть добро-
вольным, а самооговор, вызванный принуждением, угрозами
и прочими мерами воздействия, не должен приниматься су-
дом в качестве законного доказательства.
УПК также не предусматривает освобождения близких
родственников обвиняемого, потерпевшего и других участ-
ников процесса от обязанности давать против них показа-
ния. Этот пробел уголовно-процессуального закона до его
устранения восполняется прямым применением ч.1 ст.51
Конституции с учетом п.9 ст.34 УПК, который включает в
круг близких родственников родителей, детей, усыновите-
лей, усыновленных, родных братьев и сестер, деда, баб-
ку, внуков, а также супруга.
В то же время ч.1 ст. 51 нельзя понимать как обязан-
ность этих лиц не давать никаких показаний, не делать
никаких заявлений, обличающих как их родственников, так
и их самих. Содержание данной статьи подразумевает пра-
во каждого решать самостоятельно, без всякого давления
извне, давать или не давать такие показания.
Помимо указанных в ч.1 ст.51 Конституции, ст.72 УПК называет следующих лиц, которые не могут быть допрошены в качестве свидетелей: 1) защитник обвиняемого - об обстоятельствах дела, которые стали ему известны в связи с выполнением обя- занности защитника; 2) лицо, которое в силу своих физических или психичес- ких недостатков не способно правильно воспринимать обс- тоятельства, имеющие значение для дела, и давать о них правдивые показания; 3) адвокат, представитель профессионального союза и другой общественной организации - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением ими обязанности представителя (например, представителя по- терпевшего). Как видно, в этот перечень включены, во-первых, ли- ца, не могущие в принципе быть источником достоверной доказательственной информации, и, во-вторых, лица, ко- торым обеспечивается нормальное выполнение их функций, гарантируются доверительные отношения с подзащитным (представляемым) с тем, чтобы его откровенность не мог- ла быть использована ему во вред. Однако свидетель не- заменим как источник доказательственной информации, в связи с чем возможны ситуации, когда гораздо большую пользу своему подзащитному адвокат может принести, дав показания об известных ему обстоятельствах. В связи с этим следует привести статью 72 УПК РСФСР в соответс- твие с ч.2 ст.51 Конституции, по смыслу которой осво- бождение определенного круга лиц от обязанности давать показания сохраняет за ними такое право. Кроме того, сравнительно недавно введены другие ог- раничения в круг лиц, могущих быть свидетелями, которые продиктованы уже соображениями этического порядка и ко- торые давно известны законодательству всех цивилизован- ных стран. В соответствии со ст. 19 Федерального закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы депутат палаты Федерального Собра- ния вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депу- татских обязанностей. Также, согласно Федеральному за- кону от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и рели- гиозных объединениях", тайна исповеди охраняется зако- ном, и священнослужитель не может быть привлечен к от- ветственности за отказ от дачи показаний по обстоятель- ствам, которые стали известны ему из исповеди (ч.7 ст.3). В соответствии со ст.33 УПК РСФСР в отношении лиц, обладающих правом дипломатической неприкосновен- ности, процессуальные действия, предусмотренные Кодек- сом, в том числе и допрос в качестве свидетеля, произ- водятся лишь по их просьбе или с их согласия. Согласие на производство этих действий испрашивается через Ми- нистерство иностранных дел. Согласно и. 6 ст. 30 Основ законодательства Российской Федерации об охране здо- ровья граждан врачи обязаны сохранить в тайне информа- цию о факте обращения за медицинской помощью, о состоя- нии здоровья, диагнозе и иных сведениях, полученных при обследовании и лечении человека. Уполномоченный по пра- вам человека в РФ вправе отказаться от дачи свидетель- ских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с вы- полнением его обязанностей (ч.2 ст.24 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. "Об Упол- номоченном по правам человека в Российской Федерации").
В соответствии со ст. 2 Международного пакта о граж- данских и политических правах и Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупот- ребления властью 1985 г. ст.52 Конституции устанавлива- ет, что (1) права потерпевших от преступлений и злоу- потреблений властью охраняются законом и (2) государс- тво обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и ком- пенсацию причиненного ущерба. Положения ст. 52 содержат специальную норму по отно- шению к общему положению ч.1 ст.46 Конституции, предпо- лагающую обязанность законодателя гарантировать осу- ществление потерпевшими от преступлений права на судеб- ную защиту путем уголовного преследования в рамках пуб- личного обвинения, равно как и доступ к правосудию в рамках частного и частно-публичного обвинения. Термин "злоупотребление властью" в данном случае следует понимать как властные злоупотребления, не пре- дусмотренные Уголовным кодексом (например, принятие за- конодательных, правительственно-административных и су- дебных решений, нарушающих права и свободы и на этом основании подлежащих обжалованию в соответствии с ч. 2 ст.46 Конституции); злоупотребление властью как прес- тупление (ст.285 УК РФ) охватывается понятием преступ- лений, содержащимся в тексте ст.52 Конституции. Положе- ние об охране законом прав потерпевших от злоупотребле- ний властью следует распространять и на лиц, ставших жертвами политических репрессий. Данное положение уста- навливает обязанность законодателя гарантировать потер- певшим от политических репрессий возмещение всех видов причиненного им вреда, независимо от сроков давности, поскольку в случаях политических репрессий надлежа- щая судебная защита прав в установленные законом сроки не всегда возможна. В гражданском законодательстве принцип возмещения ущерба, причиненного правам личности (физического лица) или организации (юридического лица), изложен в нормах, которые образуют институт обязательств, возникающих из причинения вреда (глава 59 части второй ГК РФ). Граж- данское право защищает не только имущество, но и нравс- твенные ценности: в соответствии с Гражданским кодексом и другими законами подлежат защите жизнь, здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободно- го передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства и другие личные неиму- щественные права и другие нематериальные блага, принад- лежащие гражданину от рождения или в силу закона (ст. 150 ГК РФ). Впервые ч.1 ст. 151 ГК РФ предусматривает возможность денежной компенсации морального вреда, ко- торый понимается как причинение физических или нравс- твенных страданий. Однако российское законодательство до сих пор не располагает методиками по исчислению и порядку выплаты морального ущерба. Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 28 апреля 1994 г. дал такое разъяснение: "Размер возмещения морального вреда определяется судом в решении, исходя из степени тяжести травмы, иного повреждения здоровья, других обстоятель- ств, свидетельствующих о перенесенных потерпевшим физи- ческих и нравственных страданий, а также с учетом иму- щественного положения причинителя вреда, степени вины потерпевшего и иных конкретных обстоятельств". Мораль- ный вред возмещается независимо от возмещения имущест- венного вреда и не может быть поставлен в зависимость от его размеров. Положение ст. 52 Конституции о том, что государство обеспечивает потерпевшим компенсацию причиненного ущер- ба, не следует понимать так, что в случаях, когда прес- тупник не установлен или является неимущим, ущерб воз- мещает государство (случаи, в которых государство воз- мещает ущерб, предусмотрены в ст.53 Конституции). В со- ответствии с российским законодательством, материальный ущерб от преступления не может быть возмещен посредс- твом гражданского иска в уголовном процессе, когда не установлено лицо, совершившее преступление, а равно при несостоятельности осужденного и гражданского ответчика. Ранее в этих условиях подлежала применению ст.30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР", в соответствии с которой ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещал- ся государством по решению суда. Понесенные при этом государством расходы должны были впоследствии взыски- ваться с виновного в установленном порядке. Однако За- кон в этой части никогда не применялся. Действие ч.3 ст. 30 Закона о собственности неоднократно приостанав- ливалось Верховным Советом, а впоследствии, в связи с принятием первой части Гражданского кодекса РФ, Феде- ральным законом от 30 ноября 1994 г. Закон о собствен- ности в РСФСР был признан утратившим силу. В соответс- твии со ст. 1069 и 1070 ГК РФ возмещению за счет казны подлежит лишь вред, причиненный гражданину (юридическо- му лицу) в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправле- ния либо должностных лиц этих органов, а также вред, причиненный гражданину в результате незаконного осужде- ния, незаконного привлечения к уголовной ответственнос- ти, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незакон- ного наложения административного взыскания в виде арес- та или исправительных работ.
В ст.53 Конституции закреплен принцип имущественной ответственности государства за вред, причиненный в ре- зультате незаконных действий (или бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц. Основные правила, регулирующие порядок, условия и пределы имущественной ответственности за причиненный вред, определены в главе 59 части второй ГК РФ. Специ- ально выделена ответственность государства за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст.1070 ГК). Особые основания, порядок и условия возмещения вреда в таких случаях устанавливают Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязаннос- тей". Этим же актом было утверждено Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предваритель- ного следствия, прокуратуры и суда. На основе указанных нормативных актов 2 марта 1982 г. в межведомственном порядке была утверждена Инструкция по применению данно- го Положения. Согласно указанным нормативным актам возмещению под- лежит ущерб, причиненный гражданину при производстве по уголовному делу в результате: 1) незаконного осуждения; 2) незаконного привлечения к уголовной ответственности; 3) незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу; 4) незаконного административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Статья 1070 ГК устанавливается также дополнительное ос- нование - незаконное применение в качестве меры пресе- чения подписки о невыезде. Часть 2 ст. 1070 ГК закрепляет и возможность возме- щения вреда, причиненного в результате незаконной дея- тельности органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, не повлекшей столь тяжкие последствия, как применение меры пресечения, наложение администра- тивного взыскания, незаконное привлечение к уголовной ответственности или незаконное осуждение. Ущерб в этих случаях возмещается как физическому, так и юридическому лицу. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается лишь в случае, если вина судьи установлена вступившим в законную силу приговором суда. Действующие нормативные акты содержат ограничения в части возмещения ущерба. В частности, ущерб не подлежит возмещению, если гражданин в процессе предварительного расследования или судебного разбирательства путем само- оговора препятствовал установлению истины, чем способс- твовал наступлению неблагоприятных последствий (ч.3 ст.2 Указа от 18 мая 1981 г.). Инструкция от 2 марта 1982 г. воспроизводит указанное ограничение, сопровож- дая его оговоркой о нераспространении его на "случаи, когда самооговор является следствием применения наси- лия, угроз и иных незаконных мер" (п.3). Эта запись не соответствует ст. 53 Конституции, которая устанавливает право на возмещение государством вреда без каких-либо ограничений. Однако, ст. 1083 ГК РФ подтверждает, что вред, возникший вследствие умысла потерпевшего, возме- щению не подлежит, хотя в случаях причинения вреда жиз- ни и здоровью отказ от возмещения вреда не допускается.
ГЛАВА 3 ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО 3.1. СОСТАВ ФЕДЕРАЦИИ
Установленное действующей Конституцией федеративное
устройство1 существенно отличается от прежнего - как по
составу субъектов (названиям), так и по своему содержа-
нию. В настоящее время в составе Российской Федерации
формально находятся: 21 республика (при этом правитель-
ство Чеченской Республики не признает ее нахождение в
составе России); 6 краев; 49 областей; 2 города феде-
рального значения; 1 автономная область и 10 автономных
округов.
В развитие отдельных положений Конституции необходи-
мо принять целый ряд федеральных законов, относящихся к
федеративному устройству России2. Среди них законы: "О
порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в
ее составе нового субъекта", "Об автономной области,
автономном округе", "Об отношениях автономных округов,
входящих в состав края или области", "Об
1 Из существующих комментариев Конституции, в кото-
рых дается анализ федеративного устройства России, я
назову три последних издания: Комментарий к Конституции
Российской Федерации / Отв. ред. Л.А.Окуньков. Изд.
2-е. М., 1996;
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под
ред. Ю.В.Кудрявцева. М., 1996; Конституция Российской
Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред.
Б.Н.Топорнина. М., 1997. Кроме этого, имеется ряд ра-
бот, посвященных истории федерализма в России, среди
которых можно обратить внимание на следующие: Абдулати-
пов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в исто-
рии России: (В 3-х книгах). М., 1992; Авакьян С.А. О
статусе субъектов Российской Федерации и проблемах
"российского федерализма" // Конституционный вестник.
1994. ь1; Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и меж-
национальная интеграция. М., 1993; Чистяков О.И. Ста-
новление Российской Федерации. М., 1996. Федеративный
договор: Документы. Комментарий. М., 1994; Федеративное
устройство России: История и современность: Сборник об-
зоров и статей. М., 1995;
Современный федерализм: Сравнительный анализ / Под
ред. В.Е.Чиркина М., 1995.
2 См.: Федеративное устройство: Реализация Конститу-
ции РФ (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций).
М., 1995. С.294.
изменении статуса субъекта Российской Федерации", "О
государственных флаге, гербе и гимне Российской Федера-
ции", "О статусе столицы Российской Федерации" и т.д.
В настоящее время принят только один Федеральный за-
кон -"О национально-культурной автономии".
3.1.1. ПРИНЯТИЕ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ
В отсутствие необходимых законов возникает множество вопросов. Первый: предусматривает ли Конституция деле- ние субъектов на определенные уровни (виды) в соответс- твии с датой (временем) их принятия в состав Федерации? Часть 1 ст. 5 и ч.1 ст. 65 Конституции определяют виды субъектов Федерации - государства, национально-го- сударственные и административно-территориальные образо- вания. Также возможно деление субъектов на непосредс- твенно входящие в состав Федерации и входящие в состав (или находящиеся в границах) края и области (сложного, составного субъекта). Наименование нового субъекта вносится в ст. 65 Конс- титуции в соответствующий разряд субъектов, а не особой строкой (ст.5 в ч.1 устанавливает равноправие всех субъектов Федерации, не акцентируя внимание на виде субъекта и дате вхождения в состав России), т.е. Конс- титуция не предусматривает деления субъектов Федерации на состоявших в ее составе на 12 декабря 1993 г. (дата принятия Конституции) и принятых после 12 декабря 1993 г. Что касается вопроса о том, распространяется ли нор- ма Конституции о принятии в ее состав новых субъектов на территории, которые не входят в состав России, то можно отметить следующее. Согласно ч.2 ст. 65 Конституции возможно изменение состава Федерации путем принятия в Российскую Федерацию нового субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Одновременно ч.3 ст. 4 Консти- туции препятствует выходу субъектов из состава Федера- ции, провозглашая, что Россия обеспечивает целостность своей территории. Согласно ч.4 ст. 15 Конституции об- щепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры России являются частью ее право- вой системы. При этом необходимо учитывать норму Декла- рации Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970г., где указывается, что "самоопределение народов не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств... Каждое государс- тво должно воздерживаться от любых действий, направлен- ных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности другого госу- дарства или страны"3. Положения Хельсинского Заключи- тельного Акта совещания по безопасности и сотрудничест- ву в Европе от 1 августа 1975 г. провозглашают принцип нерушимости границ (как участников Соглашения, так и всех государств в Европе). В пункте 5 Итогового Доку- мента Венской встречи 1986 г. сказано: "Никакие дейс- твия, нарушающие принцип единства государства, не будут признаны законными". Россия при осуществлении приема новых членов в состав Федерации (или другого изменения состава Федерации) должна учитывать все эти положения. Порядок принятия в состав Федерации новых субъектов, согласно ч.2 ст. 65, должен быть установлен федеральным конституционным законом. Видимо, отсутствие этого зако- на не исключает возможности вхождения в состав России новой территории на правах субъекта РФ на основе между- народного договора и, далее, на основании федерального конституционного закона о принятии этой территории в Российскую Федерацию (ч.1 ст. 137 Конституции РФ).
В доктрине принято как само собой разумеющееся, что,
помимо принятия нового субъекта, ч.2 ст. 65 предусмат-
ривает и нечто иное -возможность образования в составе
Федерации новых субъектов из уже существующих, что при-
нятие - это вхождение в состав РФ новой территории, а
образование нового субъекта - это слияние или разделе-
ние существующих субъектов. Пока допустим, что это так.
Порядок и принятия в Российскую Федерацию, и образо-
вания в ее составе нового субъекта, согласно ч.2 ст.
65, должен быть установлен одним и тем же (общим) феде-
ральным конституционным законом. Пока этот закон не
принят и существует лишь общее положение ч.1 ст. 137
Конституции об оформлении принятия в Российскую Федера-
цию и образования нового субъекта (конкретным) феде-
ральным конституционным законом. Здесь пока предполо-
жим,
3 Международное право в документах. Т.2. М., 1995.С.11.
что для образования нового субъекта РФ Конституция требует действовать б порядке, установленном общим за- коном (федеральным конституционным), но в каждом от- дельном случае образование нового субъекта (и соответс- твующее изменение ч.1 ст.65) может происходить лишь на основании конкретного закона об образовании данного субъекта РФ. Иначе говоря, Федерация вправе сама прини- мать в свой состав, она же вправе принимать органичес- кий закон об образовании нового субъекта (фактически - о преобразовании одного пли нескольких существующих субъектов РФ). Все это не будет сопровождаться приняти- ем поправок к Конституции РФ в смысле ст. 136, посколь- ку будут происходить лишь изменения ч.1 ст. 65 в смысле ч.1 ст. 137. Получается, что процедура принятия Федера- цией решения об образовании нового субъекта уже извест- на - это порядок принятия федерального конституционного закона (см. 4.4.2.). Поскольку общий закон о порядке принятия и образова- нии новых субъектов РФ не принят, возникают некоторые вопросы по поводу образования новых субъектов, связан- ные с положением ч.З ст. 67: "Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия". Если образование нового субъекта происходит путем слияния двух или более субъектов, то никаких проблем возникнуть не должно, так как слияние субъектов РФ предполагает их согласие по поводу ликвидации границ между ними. Но если образование нового субъекта намеча- ется путем выделения из другого субъекта, то достаточно ли здесь решения Федерации, принятия конкретного феде- рального конституционного закона? Нет ли здесь измене- ния границ в смысле ч.3 ст. 67? Конечно, здесь не имеется в виду такая ситуация, когда субъект РФ, входящий в состав другого субъекта РФ, желает непосредственно входить в состав Федерации. В этом случае должно произойти изменение границ (но, возможно, не в смысле ч.З ст. 67), однако здесь не бу- дет образования нового субъекта в смысле ч. 2 ст. 65. Здесь может возникнуть проблема согласия "сложносостав- ного" субъекта РФ (см. 3.2.2; 3.2.3.). Выделение нового субъекта означает как минимум раз- деление на части "не сложноставного" субъекта РФ (воз- можны и более сложные варианты). С одной стороны, ч.3 ст.67 не имеет в виду установление границы между частя- ми субъекта РФ и говорит об изменении границ между су- ществующими субъектами Федерации. Но, с другой стороны, при отделении должно произойти изменение границ сущест- вующего субъекта РФ (поскольку часть его территории от- деляется) с другими субъектами, а этот процесс уже под- падает под действие ч.3 ст. 67. Следовательно, согласно Конституции, образование нового субъекта Федерации пу- тем отделения части существующего субъекта РФ невозмож- но лишь по решению Федерации и без согласия того субъ- екта, из состава которого намерен выделиться предпола- гаемый новый субъект Федерации. Это соответствует меж- дународно-правовому принципу территориальной целостнос- ти (см. 3.1.1.) - в той мере, в которой он применим к федеративным отношениям. Если все же происходит выделение нового субъекта из состава другого члена Федерации, то в ч.1 ст. 65 Конс- титуции необходимо внести изменения лишь в отношении вновь образованного субъекта. При разделении же субъек- та РФ на части со сменой названий необходимо уже вно- сить изменения в отношении ликвидируемого и двух (или более) вновь образуемых субъектов.
Согласно п."б" ст.71 Конституции федеративное уст- ройство и территория РФ находятся в ведении Федерации, т.е. это вопрос, относящийся к ее исключительной компе- тенции (по общему смыслу, трактовка понятия "исключи- тельная компетенция" означает, что Федерация осущест- вляет по этому вопросу как законодательную, так и ис- полнительную деятельность). Этому не противоречит ст. 136 Конституции, требующая участия субъектов РФ в принятии поправок к Конституции, в частности, к положениям главы 3. По вопросам ст. 71, а следовательно, и по вопросам федеративного устройства Федерация вправе принимать законы (ч.1 ст.76 Конститу- ции), а не поправки к Конституции. Поправки могут быть приняты к положениям главы 3 Конституции, за исключением ч.1 ст. 65, в которую вно- сятся изменения (см. 6.3.). Если изменение не связано с наименованием субъекта РФ, то оно вносится на основании федерального конституционного закона (ч.1 ст. 137). Следовательно, по вопросам состава Российской Федерации осуществляется исключительная компетенция Федерации. Но специфика этих вопросов состоит в том, что они должны решаться при условии предварительного волеизъявления или согласия субъектов Федерации либо претендующих на их роль субъ- ектов. Однако это не означает какую-то совместную ком- петенцию Федерации и ее субъектов, так как решает воп- рос исключительно Федерация. При этом Федерация не мо- жет решать его произвольно. Существует неясность в отношении федеральных консти- туционных законов, которые должны приниматься по вопро- сам состава Российской Федерации. Часть 2 ст.65 говорит о федеральном конституционном законе, устанавливающем порядок принятия и образования нового субъекта РФ; ч.5 ст.66 - о том, что статус субъекта РФ может быть изме- нен по взаимному согласию Федерации и данного субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом; ч.1 ст. 137 - что изменения в ч.1 ст. 65 вносятся на основании федерального конституционного закона о приня- тии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. В доктрине существуют разные толкования этих поло- жений Конституции. Например, по мнению Ю.А.Юдина, следует разграничи- вать редакцию, с одной стороны, формулировок ч.2 ст.65 и ч.5 ст.66, с другой - положений ч.1 ст. 137. В первом случае, полагает Ю.А.Юдин, речь идет об одном общем за- коне, который должен установить порядок принятия в Фе- дерацию, образования в ее составе нового субъекта, из- менения конституционно-правового статуса субъекта; во втором - о непосредственном внесении изменений в ч.1 ст.65 конкретными федеральными конституционными закона- ми (о принятии в Федерацию нового субъекта, об образо- вании в ее составе нового субъекта, об изменении конс- титуционно-правового статуса входящего в ее состав субъекта)4. Сразу же отмечу, что ч.1 ст. 137 говорит о том, что изменения в ст.65 вносятся на основании феде- рального конституционного закона, а не федеральным конституционным законом (см. 6.3.). Другое толкование предлагает, например, В.И.Лафитс- кий: принятие в РФ, а также образование в ее составе нового субъекта осуществляются в каждом отдельном слу- чае федеральным конституционным законом в соответствии с требованиями, которые будут установлены федеральным конституционным законом о порядке принятия и образова- ния нового субъекта. Однако, по мнению В.И.Ла-фитского, Конституция не предусматривает принятие федерального
4 Конституция Российской Федерации: Научно-практи-
ческий комментарий. С.681-682 (автор раздела -
Ю.А.Юдин).
конституционного закона об общем порядке изменения
конституционно-правового статуса субъекта; в каждом от-
дельном случае должен приниматься особый федеральный
конституционный закон, изменяющий статус субъекта, при
условии взаимного согласия Федерации и соответствующего
субъекта5.
Кроме того, существует точка зрения, согласно кото-
рой ч.1 ст. 137 не предусматривает принятие конкретных
федеральных конституционных законов.
Попытка грамматического и системно-логического тол-
кования названных выше статей Конституции приводит к
следующим выводам. В ч.1 ст. 137 говорится о внесении
изменений в ст.65 на основании одного закона, в против-
ном случае говорилось бы "на основании... законов...";
точнее, законы в разных случаях могут быть разные, но в
каждом конкретном случае изменение вносится на основа-
нии только одного закона. Синтаксическое построение
формулировки ч.1 ст. 137 показывает, что это должен
быть закон либо о принятии в РФ и образовании в ее сос-
таве нового субъекта, либо об изменении статуса субъек-
та. Но если бы имелись в виду уже (предположительно)
существующие общие законы "о принятии и образовании" и
"об изменении статуса", тогда, опять же, было бы сказа-
но "на основании законов". Следовательно, ч.1 ст. 137
требует внесения изменений в ст.65 на основании либо
конкретного закона "о принятии и образовании", принима-
емого в каждом соответствующем случае, либо конкретного
закона "об изменении статуса" конкретного субъекта.
Далее, нет никаких оснований полагать, что ч.2 ст.65
и ч.5 ст.66 имеют в виду один и тот же закон. Конечно,
один федеральный конституционный закон можно принять
сразу по двум вопросам, предусмотренным Конституцией,
если это рядоположенные вопросы. Однако вряд ли нужен
общий закон "о порядке" изменения статуса субъекта РФ,
если об этом порядке достаточно сказано в самой Консти-
туции (ч.5 ст.66 и ч.3 ст.67). И поскольку Конституция
не предусматривает принятие федерального конституцион-
ного закона "о порядке" изменения статуса субъекта, то
это значит, что Конституция не допускает никаких допол-
нительных условий изменения статуса, кроме названных в
самой Конституции. Просто по каждому
5 Комментарий к Конституции Российской Федерации /
Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.588 (автор раздела - В.И.Ла-
фитский).
конкретному случаю изменения статуса либо принимается,
либо не принимается федеральный конституционный закон.
Таким образом, казалось бы, подтверждается позиция
В.И.Ла-фитского. Однако что означает формулировка ч. 5
ст. 66 "по взаимному согласию Российской Федерации и
субъекта"? Кто вправе выражать согласие со стороны Фе-
дерации? Почему в ч.5 ст.66 говорится "в соответствии"
с федеральным конституционным законом, а в ч.1 ст. 137
- "на основании"? Эти и другие вопросы говорят в пользу
принятия общего закона об изменении статуса.
И, наконец, главный вопрос: что такое конкретный фе-
деральный конституционный закон "о принятии в Российс-
кую Федерацию и образовании в ее составе нового субъек-
та Российской Федерации"? В формулировке ч.1 ст. 137
присутствует именно союз и, а не или. Если "принятие" и
"образование нового субъекта" суть понятия, описывающие
разные случаи изменения состава РФ, то может быть толь-
ко общий закон одновременно о "принятии" и об "образо-
вании нового субъекта". Если же это закон о конкретном
случае, то это может быть лишь случай образования ново-
го субъекта в результате принятия в Российскую Федера-
цию. То есть последняя интерпретация означает, что
Конституция не допускает отдельно "принятие" и отдельно
"образование нового субъекта"; образование нового субъ-
екта допускается только в случае вхождения в РФ новой
территории, а субъекты, существовавшие на момент вступ-
ления Конституции в силу, не вправе ни объединяться, ни
разделяться.
Если признать этот вывод абсурдным и противоречащим
телеологическому толкованию ч.2 ст.65, разделяющему
"принятие" и "образование нового субъекта", то придется
признать абсурдным и результат данного выше граммати-
ческого толкования ч.1 ст. 137:
если должен приниматься конкретный федеральный конс-
титуционный закон, то Конституция не может называть его
"о принятии в РФ и образовании нового субъекта"; это
абсурд, такого конкретного закона быть не может; конк-
ретным может быть либо закон о принятии в РФ на правах
субъекта Федерации, либо закон об образовании нового
субъекта из ранее существовавших.
Или же придется считать, что ч.1 ст. 137 содержит
грамматически ненадлежащую формулировку, и, далее, при-
бегнуть к телеологическому способу толкования текста
ч.1 ст. 137. Причем возможны два варианта телеологичес-
кого толкования этого текста. Первый: в действительнос-
ти ч.1 ст. 137 требует внесения изменений в ст. 65 на
основании общего закона и не допускает принятия конк-
ретных федеральных конституционных законов; в таком
случае общие федеральные конституционные законы "О при-
нятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе
нового субъекта Российской Федерации" и "Об изменении
конституционно-правового статуса субъекта Российской
Федерации" должны определить, кто их применяет в конк-
ретных случаях и каким актом осуществляется принятие в
РФ или образование в ее составе нового субъекта6.
Однако более предпочтительным представляется второй
вариант:
поскольку состав Российской Федерации закреплен в
Конституции, то вряд ли создатели Конституции хотели
установить, что решение об изменении статьи Конституции
будет приниматься простым федеральным законом или ука-
зом Президента РФ (на основании общего федерального
конституционного закона). Это решение не является поп-
равкой к Конституции, оно основывается на волеизъявле-
нии отдельного (отдельных) субъекта, но все же оно из-
меняет конституционно закрепленный состав РФ, а значит,
должно быть максимально легитимным в рамках осуществле-
ния исключительной компетенции Федерации по вопросам
федеративного устройства. Максимально легитимным в этих
рамках, косвенно выражающим пози-цию квалифицированного
большинства субъектов Федерации является федеральный
конституционный закон. Следовательно, ч.1 ст. 137 со-
держит ненадлежащую формулировку и в действительности
требует, чтобы в каждом конкретном случае принимался бы
федеральный конституционный закон - либо об изменении
статуса, либо о принятии в РФ на правах субъекта Феде-
рации, либо об образовании нового субъекта - и на осно-
вании этого закона вносились бы изменения в ст. 65.
Однако специфика телеологического толкования состоит
в том, что убедительным оно является тогда, когда оно
официальное, а доктринальное представляет лишь познава-
тельный интерес. Поэтому необходимо, чтобы Конституци-
онный Суд России дал толкование ч.1 ст. 137 Конститу-
ции.
6 Например, С.В.Поленина не считает, что ст.137 пре-
дусматривает принятие федеральных конституционных зако-
нов, помимо предусмотренных в ст.65 и ст.66 (Поленина
С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
С.44).
3.2. СТАТУС СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
До подписания Федеративного договора Российская Фе- дерация строилась по национальному принципу. Субъектами Федерации были республики, автономные области и авто- номные округа. После заключения Договора этот принцип был дополнен территориальным. Эти положения вошли в Конституцию России. При этом в Конституции закреплено, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Субъекты Федерации не вправе вы- ходить из состава России (иначе не было бы суверенитета Российской Федерации). Они не являются учредителями Российской Федерации. Россия имеет свои полномочия не- зависимо от них. "Федерация создана не традиционным способом, т.е. волей субъектов, а "сверху". Центр свои- ми актами провозгласил части государства (хоть и по их добровольному согласию) субъектами Российской Федера- ции. Компетенция не передавалась субъектами на уровень Российской Федерации, а наоборот, децентрализовалась самой федерацией"7. В соответствии с ч.1 ст. 67 Конституции территория России включает в себя территории ее субъектов, внут- ренние воды и территориальное море, воздушное прост- ранство над ними. Россия (ч.2 ст.67 Конституции) обла- дает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в исключительной экономической зоне (морское пространство над шельфом) и на континентальном шельфе Российской Фе- дерации. Российская Федерация, следуя конвенциям ООН о море (1958 и 1982 годов), осуществляет определенные су- веренные права на континентальном шельфе (ст.5 Феде- рального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации"). Следовательно, ни одна составная часть территории Федерации не может (это будет противоречить нормам международного права, ст.67 и п."н" ст.71 Конс- титуции, а также Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации") провозгласить свои "пра- ва" на эту часть морского пространства (как это, напри- мер, сделала Якутия в ст.5 Конституции Республики еще в 1992 г.). Таким образом, попытка субъектов Федерации объявить себя суверенными государствами не прибавляет им реаль- ного суверенитета (см. 1.4.3.).
7 Авакьян С.А. Законодательство в центре и на мес- тах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. 1996. №20. С.16.
Статус субъекта федерации - это его правовое положе- ние, определяемое государственно-правовым состоянием субъекта, компетенцией и отношениями с федеральными ор- ганами власти. Согласно ч.1 и ч.2 ст.66 Конституции статус субъекта Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями или уставами самих субъектов. Статья 5 Конституции описывает видовой сос- тав субъектов, подчеркивая при этом равноправие всех видов субъектов во взаимоотношениях с федеральными ор- ганами государственной власти (ч.4 ст.5). Причем можно выделить три категории субъектов Федерации, отличающих- ся особенностями статуса: - республики, которые в ч.2 ст. 5 характеризуются как государства; они образованы по национальному прин- ципу, их основные законы называются конституциями, им дано право устанавливать свои государственные языки (ст. 68); - автономные округа и автономная область тоже суть субъекты, созданные по национальному принципу, но им отказано во внешней атрибутике республик; однако особый статус имеют не все эти национальные образования, а лишь автономные округа, входящие в состав краев или об- ластей; Еврейская автономная область и Чукотский авто- номный округ, не входящий в состав другого субъекта Фе- дерации, обладают практически тем же статусом, что и нижеследующие субъекты; - края, области, города федерального значения - тер- риториальные образования, которые, видимо, считаются созданными то ли русским этносом, то ли многонациональ- ным российским народом; они не называются государствами, принимают уставы, что, видимо, считается не столь престижным как принятие конституции, а в качестве государственного языка в них используется только русский. Размер территории, численность населения, уровень экономического развития, роль в формировании доходной и расходной части бюджета не влияют на статус8. Если задаться вопросом, в чью компетенцию входит ре- шение вопросов статуса субъектов Федерации, мы получим следующее. Согласно п."б" ст.71 Конституции в ведении Российс- кой Федерации находятся вопросы федеративного устройс- тва. Но ст.66 пре-
8 О территориальных аспектах см.: Гаджиева К.С. О
перспективах российской государственности. (Территори-
ально-политический и национально-территориальный аспек-
ты). М., 1993. С.82.
дусматривает, что статус субъектов Федерации определя- ется не только федеральной Конституцией, но и соответс- твенно конституцией или уставом конкретного субъекта. Кроме того, статус автономного образования может допол- нительно определяться федеральным законом о соответс- твующем автономном округе или автономной области, если такой закон будет принят по представлению законодатель- ных и исполнительных органов субъекта (ч.3 ст.66). На- конец, если автономный округ входит в состав края или области, то отношения между ними могут регулироваться (общим) федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и края (об- ласти), в состав которого округ входит (ч.4 ст.66). Статус субъектов регулируется и Федеративным догово- ром 1992 г. (см. 7.3.) и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий9, заключенными на осно- вании ч.3 ст. 11 Конституции. В силу этой же нормы Конституции договорные особенности статуса не могут противоречить конституционному статусу субъекта Рос- сийской Федерации.
Конституционный Суд РФ Постановлением от 14 июля 1997 г. дал толкование положения ч.4 ст. 66 Конституции о вхождении автономного округа в состав края, области. Определяя характер отношений между ними и правовые пос- ледствия такого "вхождения", Конституционный Суд уста- новил, что ч.4 ст.66 Конституции распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором округ, являясь равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть дру- гого субъекта Федерации - края или области. Данное сос- тояние определяет особенности этих субъектов, а их вза- имоотношения отличаются от их отношений с другими субъ- ектами Федерации. При этом в постановлении Конституци- онного Суда подчеркивается, что они обязаны обеспечить сохранение
9 См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.
территориальной целостности и единства в интересах населения края, области. Согласно названному Постановлению Конституционного Суда, вхождение автономного округа в состав края, об- ласти не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Федерации. Автономный округ не утрачивает никаких элементов своего статуса и вправе по своему ус- мотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ. При этом вхождение округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными час- тями которых являются и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия кото- рых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным зако- ном, уставами соответствующих субъектов Федерации и до- говором между их органами государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе по договору либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, об- ласти или автономного округа, а отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдик- ции органов государственной власти края, области на ав- тономный округ10. Особенно важно подчеркнуть, что, согласно данному Постановлению, для изменения статуса (ч.3 ст.66 Консти- туции) автономного округа, входящего в состав края или области, не требуется согласия или предварительного разрешения края, области. Это положение вполне объясни- мо с точки зрения гарантированного в ч.4 ст. 5 Консти- туции равноправия всех субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государс- твенной власти: если другим субъектам для изменения их статуса в соответствии с федеральным конституционным законом достаточно согласия Федерации, то этого согла- сия должно быть достаточно и для изменения статуса ав- тономного округа. Однако здесь возникает проблема изме- нения территории (ч.3 ст.67 Конституции) края (облас- ти), в состав которого входит автономный округ, ибо нельзя представить себе изменение статуса автономного округа, не сопровождающееся его выходом из состава края (области). На этот вопрос Постановление, специально посвященное толкованию ч.4 ст.66 Конституции, прямого ответа не дает (см. 3.2.3.).
10 Собрание Законодательства РФ. 1997. №29. Ст.3581.
Часть 3 ст. 66 содержит диапозитивную норму о принятии федерального закона об автономной области, автономном округе (о других субъектах Федерации федеральные законы не принимаются). Поскольку норма диспозитивная, здесь нет фактического нарушения равноправия в смысле ч. 4 ст. 5; соответствующий закон может быть принят, если это требуется автономному образованию. Но все же оче- видно формальное нарушение: только в отношении автоном- ных образований федеральные органы власти вправе прини- мать законы. Но возникает вопрос: может ли федеральный закон в смысле ч.3 ст.66 регулировать отношения, указанные в ч.4 ст.66 (см. 3.2.3.)? В доктрине считается, что ч.3 и ч.4 ст.66 предусматривают разные законы11, и если авто- номный округ входит в состав края (области), то закон об этом округе может регулировать только его отношения с Федерацией, но не его отношения с краем (областью), так как о последних специально говорится в ч.4 ст.66. Но если это так, то совершенно неясен смысл законов, предусмотренных в ч.3 ст.66. Если возможность их приня- тия предусмотрена по причине того, что автономные обра- зования традиционно считаются не самостоятельными (а такая точка зрения существует12), то это прямо противо- речит ч.4 ст.5. Чем же может отличаться такой закон от договора между органами власти автономного образования и Федерации? Ведь такой закон, с одной стороны, не мо- жет приниматься по инициативе Федерации, с другой - по представлению органов власти автономного образования закон лишь может быть принят (или не принят). Такой за- кон не может противоречить положениям Конституции РФ о статусе автономного образования, не может изменить его статус; значит, в основном он может регулировать лишь разграничение компетенции по вопросам ст.72. Но с этой же целью заключаются договоры, предусмотренные ч.3 ст. 11. Следовательно, такие законы объективно не нужны.
11 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера- ции / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.278-279; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. С.396-397. 12 "Тем самым сохраняется традиция, заложенная пре- дыдущими конституциями России, которые предусматривали необходимость принятия законов (положений) о каждой из этих автономий по представлению соответствующего органа государственной власти автономной области, автономного округа" (Конституция Российской Федерации: Научно-прак- тический комментарий. С.396).
Совершенно иначе выглядит предназначение этих зако- нов, если считать, что ч.4 ст.66 имеет в виду и законы об автономных округах, принимаемые по инициативе зако- нодательных и исполнительных органов этих округов (это не отрицает целесообразность общего федерального закона об отношениях, указанных в ч.4 ст.66). Если край (об- ласть), в состав которого входит автономный округ, пре- пятствует реализации конституционного статуса округа (а положение ч.4 ст.66 о возможности заключения договоров между краем (областью) и округом диспозитивно), то этот округ вправе добиваться конкретизации его статуса в конкретном федеральном законе (об этом округе). В таком случае толкование ч.З и ч.4 ст.66 будет сле- дующим. Во-первых, Еврейской автономной области и Чу- котскому автономному округу, который не входит в состав другого субъекта Федерации, никакие законы о них не нужны; разграничения компетенции в смысле ч.З ст. 11 они могут добиваться путем заключения договоров с феде- ральными органами государственной власти. Во-вторых, остальные автономные округа, поскольку они входят в состав краев и областей, поставлены в та- кие условия, когда на одну территорию (территорию окру- га) распространяется власть сразу двух субъектов РФ. Возникает необходимость разграничить их компетенцию по ст. 73 Конституции и распределить полномочия, передан- ные субъектам Федерации по ст. 72 Конституции, т.е. вопросы совместного ведения. При отсутствии федерально- го закона и договора отношения двух субъектов регулиру- ются Конституцией РФ и соответствующими уставами, что не позволяет в должной мере согласовать их позиции, устранить все противоречия в их отношениях. И если ав- тономному округу не удается заключить с краем (об- ластью) договор, соответствующий интересам округа, его законодательный орган вправе, на основании ч.1 и ч.2 ст.104 Конституции РФ, внести в Государственную Думу законопроект (поддержанный исполнительным органом дан- ного округа) о данном автономном округе; или же, види- мо, в Государственную Думу может быть внесено представ- ление "законодательных и исполнительных органов" (эта формулировка ч.З ст.66 предполагает, что законодатель- ных органов в автономном округе несколько!?) автономно- го округа, и тогда, наверное, Государственная Дума должна будет разработать законопроект о данном округе. Как бы то ни было, округ вправе добиваться принятия фе- дерального закона, гарантирующего, что вопросы ст.72, отнесенные этим законом к компетенции данного округа, равно как и вопросы его исключительной компетенции, не могут ре- шаться краем (областью) без согласия округа. Итак, ч.3 и ч.4 ст.66 не исключают принятия общего федерального закона об отношениях автономных округов, входящих в состав края или области; причем законопроект может вноситься любым субъектом, из перечисленных в ч.1 ст.104. Далее, поскольку сначала в ч.З ст. 66 говорится о возможности принятия закона об автономном округе, а затем в ч.4 ст. 66 - о регулировании законом и догово- ром, то можно сделать вывод, что отношения двух субъек- тов Федерации, существующих на одной территории, могут регулироваться либо общим федеральным законом об отно- шениях автономных округов с краями и областями и приня- тым в соответствии с ним договором, либо федеральным законом о конкретном автономном округе (в этом случае договор уже не обязателен, но желателен). Естественно, возможно заключение не противоречащих Конституции РФ договоров между органами власти округа и края (области) и без принятия названных законов.