В результате отмеченных выше изменений в политической
системе Великобритании в XX в. основные принципы конс-
титуционализма XVIII-XIX вв., и прежде всего "верхо-
венство парламента", были постепенно лишены реального
содержания. То же произошло и с другим принципом бри-
танской конституции - парламентской ответственностью
правительства. Поражение правительства в результате во-
тума недоверия в палате общин стало крайне редким явле-
нием. В XX в. это произошло лишь дважды - в 1924 г. и
1979 г. "Партийное правление" кабинета, опора на свя-
занное партийной дисциплиной парламентское большинство
членов собственной партии позволяют сделать его власть
устойчивой, обеспечить одобрение парламентом его реше-
ний.
Говоря об общей тенденции усиления органов исполни-
тельной власти (и прежде всего лично премьер-министра),
было бы неправильным утверждать, что палата общин бри-
танского парламента перестала играть сколько-нибудь за-
метную роль в политической жизни страны. Английский
парламент обладает таким средством воздействия, как фи-
нансовый контроль над правительством, вотирование бюд-
жета. Парламентские дебаты по поводу политики прави-
тельства широко освещаются средствами массовой информа-
ции и оказывают большое влияние на общественное мнение
страны. В палате постоянно используется и такая форма
контроля за деятельностью правительства, как депутатс-
кие запросы министрам. Любой правительственный законоп-
роект проходит три чтения в палате общин, в процессе
которых он тщательно анализируется в комиссиях и коми-
тетах палаты с участием оппозиции. Только путем одобре-
ния в парламенте важнейшие мероприятия правительства
могут быть представлены как выражение "воли нации".
Менее заметную роль в реальном осуществлении госу-
дарственной власти играют старинные британские учрежде-
ния - корона и палата лордов. Однако они остаются необ-
ходимым элементом государственного устройства и их роль
нельзя свести к чисто декоративной.
Корона по-прежнему считается символом стабильности
"старой, доброй Англии" и поддерживается как институт
большинством англичан. При отсутствии писаной конститу-
ции пределы власти короля четко не обозначены и опреде-
ляются установившимися политическими обычаями. Хотя за
британским монархом формально сохраняется пра-
во абсолютного вето, роспуска парламента и назначения
премьер-министра, длительная политическая практика све-
ла эти прерогативы к "праву давать советы, праву одоб-
рять и праву предостерегать". Фактическое влияние коро-
левского дома на государственную жизнь, тем не менее,
остается значительным. Королева, в частности, председа-
тельствует на заседаниях Тайного совета и раз в неделю
выслушивает доклад премьер-министра. Утверждения о том,
что королева располагает наиболее полной информацией о
положении в стране, имеют под собой значительные осно-
вания. Кроме того, королева остается главой Содружест-
ва, насчитывающего около 50 стран, в основном бывших
колоний Великобритании.
Что касается палаты лордов, то, по мнению некоторых
исследователей, средневековые принципы ее формирования
(около 1200 наследственных и жалованных пэров) только
повышают в современных условиях функциональную роль
этого учреждения, поскольку оно менее зависимо от пар-
тийной дисциплины и политической конъюнктуры.
Одной из долговременных тенденций развития Великоб-
ритании в XX в. стал рост государственного аппарата. В
конце первой мировой войны и сразу после ее окончания
было образовано более 5 новых министерств (в том числе
труда, авиации, транспорта и т. д.), а к середине 60-х
гг. общее число министерств и центральных ведомств пре-
высило 100. После того как в конце XIX в. был создан
институт профессиональной гражданской службы, бюрокра-
тический аппарат стал быстро разрастаться. Число чинов-
ников гражданской службы в период между 1914 г. и 1923
г. удвоилось, а в последующие 50 лет увеличилось в за-
висимости от профиля министерств в 10-20 раз.
Деятельность аппарата государственного управления
Великобритании традиционно отличается особой замкну-
тостью ("министерская тайна") и строгой иерархичностью
в сочетании с высоким профессионализмом. Подбор кадров
высшего и среднего звена гражданской службы проводится
специальной комиссией, находящейся в ведении министра
по делам государственной службы и не зависящей от дру-
гих учреждений. Корпус чиновников стабилен и несменяем,
вне зависимости от прихода к власти различных партий.
Чиновники госаппарата не должны занимать выборные посты
в партийных организациях, выдвигать кандидатов в
парламент или соглашаться на избрание в палату общин.
Парламент осуществляет контроль за деятельностью граж-
данской службы прежде всего через предоставление госу-
дарственных ассигнований.
Некоторые новые черты в организации и функционирова-
нии британского аппарата управления после второй миро-
вой войны связаны главным образом с обострением нацио-
нально-расовой проблемы.
Усиление националистических настроений в неанглийс-
ких регионах и успехи в 60-70-х гг. националистических
партий, североирландский кризис и нарастающее воздейс-
твие этих проблем на стабильность политических институ-
тов вызвали к жизни многочисленные проекты децентрали-
зации управления, попытки модификации государственной
машины в национальных регионах Британии.
До второй мировой войны лишь в Северной Ирландии,
которая оставалась в составе Соединенного Королевства
после ирландской революции 1919-1923 гг., аппарат уп-
равления был организован особым образом. По Акту 1920
г. об управлении Ирландией централизованное управление
провинцией из Лондона сочеталось с определенной местной
автономией, существованием местного парламента и каби-
нета. В 50- 60-х гг. система особых звеньев местного
управления национальными регионами, помимо Северной Ир-
ландии, получила свое современное оформление. Эту сис-
тему возглавляют государственные секретари по делам
Шотландии и Уэльса, являющиеся членами кабинета. Они
руководят Шотландским и Валлийским ведомствами с нес-
колькими департаментами, решающими отдельные местные
вопросы (сельское хозяйство, образование и т. п.). По-
пытки правительства лейбористов провести в конце 70-х
гг. законы о введении автономии Шотландии и Уэльса от-
личались противоречивым характером, вызвали раскол об-
щественного мнения и были окончательно отвергнуты пра-
вительством консерваторов. Только с приходом к власти в
1997 г. правительства лейбористов население Шотландии и
Уэльса смогло, наконец, проголосовать за создание собс-
твенных парламентов в этих регионах. Своеобразное поло-
жение занимают и ряд островов в проливе Ла-Манш, где
сохраняется полуфеодальная система управления.
Приспосабливая традиционные управленческие структуры
к потребностям современного развития, британские правя-
щие круги все чаще прибегают к заимствованию форм
и методов государственного управления в других развитых
странах, прежде всего в США и ФРГ. В результате в госу-
дарственном аппарате, как и во всей политической систе-
ме страны, наблюдается все более редкое сочетание арха-
ичных и новейших элементов.
В настоящее время в Великобритании усиливается дви-
жение в пользу реформирования некоторых сторон ее поли-
тической системы. Растет число сторонников принятия пи-
саной конституции, что во многом обусловлено возникно-
вением новых политико-правовых проблем, связанных с ко-
ролевским домом, национальными отношениями, членством в
Европейском Союзе. Кроме того, многие законы, относящи-
еся к правам и свободам граждан, некогда принятые в Ве-
ликобритании впервые в мировой практике, устарели, так
как не соответствуют мировым стандартам, не содержат
необходимых гарантий, а иногда и прямо противоречат су-
ществующим демократическим подходам.
Полицейские и судебные органы. В годы первой мировой
войны в Англии была впервые создана постоянная армия и
введена всеобщая воинская повинность, позднее отменен-
ная.
Хотя полиция по-прежнему состоит из отдельных мест-
ных формирований, находящихся в ведении местных выбор-
ных органов, фактическое руководство полицейскими сила-
ми осуществляет министр внутренних дел. Такое положение
было зафиксировано в Законе о полиции 1964 г., по кото-
рому министр внутренних дел наделялся правом проводить
слияния полицейских формирований, определять размер
субсидий местным выборным органам для содержания мест-
ной полиции.
Особое положение военно-полицейского аппарата харак-
терно для Северной Ирландии, где длительное время про-
исходил вооруженный конфликт между двумя религиозными
общинами. В 1969 г. в провинцию были введены британские
войска, а в 1972 г. установлен режим "прямого управле-
ния" из Лондона.
Параллельно с централизацией управления полицией не-
уклонно возрастали полномочия полицейских служб. Закон
о возбуждении недовольства 1934 г. и Закон о правопо-
рядке 1936 г., формально направленные против фашистско-
го движения, значительно расширили возможности полиции
в плане проведения обысков, применения силы и за-
прещения манифестаций. Большое количество чрезвычайных
законов было принято в 70-80-х гг. после обострения си-
туации в Северной Ирландии. Так, серия актов о предотв-
ращении терроризма (1974, 1975, 1979 гг. и др.), а так-
же Закон о полиции 1986 г. предоставили полиции почти
неограниченное право произвольных арестов "заинтересо-
ванных в терроризме" и "подозрительных" лиц. Законы
1986 г. о полиции и о проведении общественных собраний
дали в руки полиции дополнительные полномочия по вопро-
сам проведения митингов и демонстраций. Она может выд-
вигать предварительные условия проведения манифестаций,
в том числе относительно количества участников, места и
продолжительности собраний под открытым небом. Это ар-
гументируется необходимостью предупреждения серьезных
правонарушений или насилия.
Важнейшие реформы судоустройства были проведены в
70-90-х гг., когда в Англии была принята целая серия
актов, посвященных институту присяжных, судам магистра-
тов, судам графств, Верховному суду, полиции, доказа-
тельствам по уголовным делам, государственным обвините-
лям и т. п.
Еще в период между двумя мировыми войнами предприни-
мались отдельные попытки реформировать систему правосу-
дия (отмена обвинительного "большого жюри" в 1933 г.),
однако долгое время в Великобритании сохранялась старая
полуфеодальная система местных (низших) судов. Прежние
реформы не унифицировали судебную организацию, не лик-
видировали разобщенности в системе правосудия.
Закон о судах 1971 г. ликвидировал суды ассизов и
четвертных сессий, передав их полномочия новому уголов-
ному Суду короны и частично Высокому суду. Система выс-
ших судов Англии (Верховный суд) стала включать Высокий
суд (гражданские дела), Суд короны (уголовные дела и
часть гражданских дел) и Апелляционный суд (гражданское
и уголовное отделение). Их структура и юрисдикция регу-
лируются Законом 1981 г. о Верховном суде.
Исключительное положение занимают по-прежнему палата
лордов и судебный комитет Тайного совета. Палата лордов
в своем судебном составе (лорд-канцлер и 11 лор-
дов-юристов) является высшей апелляционной инстанцией
по гражданским делам, а также по уголовным делам (кроме
Шотландии). Судебный комитет Тайного совета является
апелляционной инстанцией для "заморских" территорий,
церковных судов и некоторых специальных судов по опре-
деленным делам. Помимо этого, все чаще первым в системе
судов именуется Европейский суд, что отражает официаль-
ное признание его наднациональной юрисдикции.
Весь судебный аппарат организационно подчиняется
лорду-канцлеру, который, в частности, организует работу
высших судов на местах. Для этого территория Англии и
Уэльса была разделена на 6 округов, в каждом из которых
должны проходить заседания Суда короны по уголовным де-
лам и Высокого суда по гражданским делам, и создан мно-
гочисленный штат постоянных судей, именуемых "окружны-
ми".
Свои особенности в организации системы правосудия
по-прежнему сохраняет Шотландия.
Низшими судами Англии являются суды графств и ма-
гистратские суды. Суды графств являются местными судами
гражданской юрисдикции, организованными по традиционно-
му "разъездному" принципу (судьи объезжают округа в
графствах). По закону 1984 г. о судах графств их юрис-
дикция была значительно расширена, ограничиваясь лишь
ценой иска. В настоящее время 90% всех гражданских дел
рассматривается в судах графств.
Магистратские суды обслуживаются мировыми судьями,
которые не являются профессиональными юристами и не по-
лучают жалованья, хотя в Лондоне и крупных городах обя-
занности магистратов выполняют оплачиваемые юристы. Ма-
гистратские суды в основном заняты рассмотрением мелких
уголовных дел в суммарном порядке, без участия присяж-
ных.
Специальными судами в Англии и Уэльсе являются суд
коронера (расследование "загадочных" смертей и самоу-
бийств), военные суды, церковные суды, административные
трибуналы (для разрешения трудовых конфликтов, земель-
ные, налоговые и т. п.).
Значительную роль в отправлении правосудия играют
также генеральный атторней и генеральный солиситор. Ге-
неральный атторней и его заместитель генеральный соли-
ситор считаются представителями интересов короны и мо-
гут возбуждать уголовное преследование (давать на него
согласие, прекращать его) по отдельным делам. В ведомс-
тво генерального атторнея входят также директор публич-
ных
преследований, который возглавляет созданную в 1986 г.
службу государственных обвинителей (участие в уголовных
процессах, начатых полицией, возбуждение преследования,
поддержание обвинения) и директор управления по борьбе
с "серьезными мошенничествами", обладающий правом воз-
буждать преследование и вести расследование по таким
делам.
Законом 1990 г. о судах и правовом обслуживании в
Англии был создан новый для страны институт - адвокату-
ра, в которую принимаются юристы, удовлетворяющие опре-
деленным требованиям и получившие соответствующий сер-
тификат. Что же касается традиционного института при-
сяжных, то здесь исследователи единодушно отмечают сни-
жение его роли и упрощение классической жесткой модели.
Законы 1960-1970-х гг. отменили для присяжных имущест-
венный ценз и снизили возрастной до 18 лет, отменен
также принцип единогласия (в меньшинстве могут, однако,
остаться не более 2 присяжных), установлена возможность
участия как в уголовном, так и гражданском процессе ме-
нее 12 человек. Одновременно законодательство 70-80-х
гг. расширило перечень дел, рассмотрение которых воз-
можно в суммарном порядке, без участия присяжных. В
Шотландии никогда не существовало требования единоглас-
ного вердикта присяжных, а с 1980 г. для присяжных ус-
тановлены те же требования и условия, что и в Англии.
Местное управление. В области местного управления
усилился контроль центральных органов за деятельностью
советов в городах и графствах. Постепенно эти органы
лишались наиболее важных полномочий в проведении неза-
висимой от бюрократического надзора местной политики.
Основным рычагом воздействия на деятельность местных
органов стала их финансовая зависимость от дотаций пра-
вительства. Такое положение местных органов управления
было закреплено актами 1929 и 1933 гг. Акт 1929 г. о
местном управлении предоставил правительству полномочия
ограничивать размеры дотаций, если оно считало действия
органа самоуправления "нецелесообразными". Акт 1993 г.
о местном самоуправлении подробно определил порядок
возникновения, структуру, аппарат, а также другие адми-
нистративные и финансовые стороны деятельности местных
органов. Любое действие местного органа, выходящее за
предписанные законом права, признается превышением
полномочий, т. е. недействительным. Контроль за местным
управлением осуществляет Министерство охраны окружающей
среды, а по отдельным вопросам (образование, здравоох-
ранение, финансы и т. п.) - и другие министерства. Ут-
верждению вышестоящих властей подлежат акты муниципали-
тетов, содержащие императивные предписания, акты о
застройке населенных пунктов, о местных налогах.
Глава 10. Франция 1. Третья республика в XX в. и ее падение Партийная и избирательная системы. Государственное развитие Франции в XX в., в отличие от Великобритании, происходило в условиях поляризации и открытого противо- борства правых и левых сил, партий и группировок, что приводило не только к частым изменениям в политическом режиме, но и к глубоким реформам государственного строя, периодической трансформации провозглашаемых конституционных принципов. В условиях многопартийности, острого соперничества партийных блоков особое значение приобретала борьба вокруг избирательных реформ. Закон 1919 г. предусмотрел замену мажоритарной системы системой пропорционального представительства. Однако новая система была значитель- но искажена тем, что в законе было предусмотрено полу- чение партиями дополнительных мест в виде "премий" за победу в избирательном округе. В 1927 г. мажоритарная система была восстановлена. По закону 1927 г. Франция и ряд ее заморских владе- ний делились на сотни избирательных округов, от каждого из которых выбирался в парламент 1 депутат. Выборы про- водились в два тура. В первом туре для избрания необхо- димо было получить абсолютное большинство голосов. Если этого не происходило, то во втором туре кандидату от какой-либо партии было достаточно получить относитель- ное большинство голосов, лишь бы их было больше, чем у каждого из соперников. Новая система выборов обеспечивала преимущество мно- гочисленным правым партиям. Центр тяжести избирательной кампании переносился на второй тур, где эти партии мог- ли выступать единым блоком и выставлять общих кандида- тов. Искажение воли избирателей действием мажоритарной системы дополнялось "перекройкой" избиратель- ных округов, созданием неравных по численности населе- ния округов в промышленных и сельских районах. Изменения в государственном аппарате. После первой мировой войны основы государственного строя Франции, как и прежде, формально определялись конституционными законами 1875 г. Однако постепенное ослабление факти- ческой роли главы государства - президента, низведение его полномочий до "церемониальных", не сопровождалось сколь-нибудь серьезным восстановлением равновесия ис- полнительной и законодательной власти за счет законода- тельного закрепления полномочий правительства. Как из- вестно, пост председателя совета министров и организа- ционная структура правительства получили юридическое оформление только в 1934-1935 гг. Конечно, на практике общемировая тенденция относи- тельного возрастания роли исполнительной власти не обошла стороной и Францию. Так, в межвоенный период к правительству окончательно перешло право издания норма- тивных актов по различным вопросам государственной жиз- ни. При этом оно опиралось на сложившуюся еще в XIX в. доктрину "регламентарной власти". Согласно этой доктри- не, правительство могло издавать нормативные акты без делегирования ему законодательных полномочий парламен- том, на основе собственных прерогатив. Формально правительственные декреты должны были лишь дополнять, уточнять законодательство и носили подзакон- ный характер. На деле правительство неоднократно прини- мало акты, имевшие силу закона, и отменяло прежние за- конодательные акты. Кроме того, парламент периодически предоставлял правым кабинетам чрезвычайные полномочия и исключительное право законодательствовать в форме "дек- ретов-законов" (например, в 1918, 1921, 1934, 1938-1939 гг.). Вместе с тем Третья республика до второй мировой войны не случайно именуется "режимом Собраний" или "аб- солютным парламентаризмом". Контроль парламента, с его обилием фракционных группировок (около 20 в 30-е гг.) над правительством приобрел гипертрофированные формы, приводившие к политической нестабильности, частым пра- вительственным кризисам и отставкам кабинетов. Средняя продолжительность пребывания кабинета у власти не пре- вышала 6 месяцев. Нередко кабинеты уходили в отставку в результате недоверия, выраженного только верхней палатой - сена- том. Явное нарушение равновесия властей и "системы сдержек" в пользу парламента, при неспособности парла- мента эффективно выполнять правительственные функции управления, серьезно подорвали способность политической системы Франции противостоять экономическому и полити- ческому кризису 30-х гг., усилению авторитарных тенден- ций и германской агрессии. Народный фронт. В начале 30-х гг., по мере углубле- ния экономического кризиса и обострения социальных про- тиворечий, во Франции возросла активность крайне правых организаций фашистского толка ("Огненные кресты", "Аксьон франсэз" и др.). В феврале 1934 г. был предпри- нят фашистский путч, который провалился благодаря соли- дарности демократических сил страны, организовавших массовые антифашистские выступления. Воспользовавшись обстановкой, правительства правых сил, сменявшие друг друга у власти, издали ряд чрезвычайных декретов, ущем- лявших демократические свободы. Усиление реакционных тенденций в политической жизни страны привело к объединению антифашистских сил, полу- чившему название Народного фронта. В него вошли партии коммунистов, социалистов и радикалов, подписавшие сог- лашение о единстве действий, а также более сорока раз- личных демократических организаций. В январе 1936 г. была опубликована программа Народного фронта. В полити- ческой области основными требованиями фронта был рос- пуск и разоружение фашистских организаций, отмена реп- рессивного законодательства, создание системы коллек- тивной безопасности в Европе. В экономической сфере планировались меры по повышению жизненного уровня насе- ления, по борьбе с безработицей, реорганизация Фран- цузского банка и введение контроля над крупнейшими бан- ками, национализация военной промышленности. На выборах в 1936 г. Народный фронт одержал победу. Было сформировано правительство из социалистов и ради- калов. До 1937 г. была выполнена часть программы левых сил: повышена заработная плата рабочим, введена 40-ча- совая рабочая неделя, проведена реформа Французского банка, отменены чрезвычайные декреты, частично национа- лизирована военная промышленность. К фашистским органи- зациям был применен закон о роспуске военизированных группировок. Народный фронт сыграл большую роль в предотвращении попыток французских правых установить режим авторитар- ного типа. Однако внутренние разногласия в антифашист- ском блоке привели к расколу этого союза. В результате последовательной смены правительств в 1938 г. у власти утвердилось правое крыло радикалов, которое пошло на ликвидацию основных мероприятий левого блока и оконча- тельный разрыв с Народным фронтом. Падение Третьей республики. Движение Сопротивления. Падение Третьей республики стало закономерным результа- том поражения Франции в войне с гитлеровской Германией летом 1940 г. После капитуляции в 1940 г. большая часть Франции управлялась немецкими оккупационными органами. В южной неоккупационной зоне власть формально находилась в ру- ках прогерманского правительства маршала Петэна. Оно получило название "правительство Виши" - по названию курортного городка, его резиденции. Конституция 1875 г. формально не была отменена, однако фактически республи- ка перестала существовать. Рядом декретов Петэн отменил должность президента республики и возложил на себя функции главы государства, обладающего всей полнотой государственной власти. "Режим Виши" являлся военноав- торитарным режимом, хотя самостоятельная роль этого правительства была весьма относительной. Его функции были еще более ограничены с осени 1942 г., когда немцы ввели в южную зону свои войска. Борьбу против нацистов на территории Франции возгла- вили коммунисты, по инициативе которых многочисленные антифашистские организации объединились в Национальный совет сопротивления. Другой центр движения Сопротивле- ния был создан генералом де Голлем в эмиграции ("Сража- ющаяся Франция"). В 1943-1944 гг. после объединения французского и лондонского центров в Алжире был учреж- ден единый французский Комитет национального освобожде- ния как Временное правительство Французской Республики. Временное правительство во главе с де Голлем, куда были включены и два коммуниста, осуществляло управление страной в первый период после освобождения в 1944-1946 гг. 2. Четвертая республика во Франции "Временный режим" и борьба вокруг конституции. В период "временного режима" во Франции началась глубокая перестройка политической системы, сопровождав- шаяся важными социально-экономическими реформами и пе- регруппировкой основных партийно-политических сил. Вре- менное правительство осуществило часть программы Нацио- нального совета Сопротивления: национализировало ряд крупных банков и отраслей тяжелой промышленности, ре- формировало систему социального обеспечения, восстано- вило демократические свободы. Были официально одобрены провозглашенные в программе мероприятия по чистке госу- дарственного аппарата и наказанию лиц, сотрудничавших с оккупантами, по привлечению сил французского Сопротив- ления к управлению страной. Однако многие положения программы, касающиеся демократизации государственного строя, не были проведены в жизнь из-за усилившегося противоборства различных фракций бывшего Сопротивления. Центральным вопросом внутриполитической жизни стра- ны, вокруг которого разгорелась борьба, стал вопрос о новом государственном строе, новой конституции Франции. Все политические силы объединяло критическое отношение к институтам Третьей республики. В остальном их подход был различным. "Новые консерваторы", и прежде всего сторонники генерала де Голля, склонялись к учреждению республики президентского типа, с сильной исполнитель- ной властью, способной противостоять "режиму партий" - "дестабилизирующему" парламентаризму эпохи Третьей рес- публики. Левые партии, а также ряд партий центристского толка (например, крупная католическая партия МРП), явно опасаясь установления режима "личной власти" генерала де Голля, выступали за сохранение верховенства парла- мента и его контроля над правительством при большей сбалансированности двух ветвей власти. Получив на выборах в Учредительное собрание в октяб- ре 1945 г. наибольшее количество депутатских мандатов, коммунисты, социалисты и МРП образовали трехпартийное Временное правительство и добились выработки проекта конституции на основе своей программы. Однако он был отклонен на референдуме. Второй проект, разработан- ный в 1946 г. новым составом Учредительного собрания, содержал ряд компромиссных положений, позволяющих учесть платформы всех членов коалиции. После утвержде- ния на референдуме второй проект конституции стал ос- новным законом Франции. Конституция 1946 г. Новая Конституция Франции не только отразила соотношение политических сил в стране в первый период после освобождения, но и закрепила на конституционном уровне ряд новых политических принци- пов, характерных для европейских конституций так назы- ваемой второй волны (40-50-е гг.). Реакцией на авторитаризм времен войны была демокра- тизация общественной жизни, предоставление широкого круга прав и свобод, гарантии конституционной законнос- ти. В Конституцию был включен новый блок экономических и социальных прав: равноправие мужчин и женщин, народов зависимых стран, социально-экономические права: право на труд, отдых и материальное обеспечение в случае нет- рудоспособности, право рабочих на объединение в профсо- юзы, на забастовки, коллективное определение условий труда и на участие в управлении предприятиями, право на всеобщее бесплатное светское образование и др. Расширя- лась сфера регулирования политической и особенно внеш- неполитической деятельности государства (положения о мирной внешней политике, об отношениях с колониями и т. п.). Вместе с тем новая Конституция значительно расширяла пределы вмешательства государства в экономическую и со- циальную сферу жизни общества, изменяла характер отно- шений между личностью и государством, возлагая на госу- дарство, помимо широких прав, и новые обязанности. Признанным конституционным принципом стало провозглаше- ние "социального государства", в котором права собс- твенника сочетаются с "общим благом" и ограничиваются общественными интересами. С точки зрения основного принципа организации госу- дарственного строя, в первой послевоенной конституции Франции продолжала господствовать идея абсолютного пар- ламентаризма. По форме правления Франция являлась пар- ламентарной республикой, причем нижняя палата парламен- та - Национальное собрание - провозглашалась един- ственным законодательным органом страны, который не мог никому делегировать свои законодательные полномочия. Кроме того, Национальное собрание имело исключительное право законодательной инициативы в финансовых вопросах, ратификации и денонсации важнейших международных дого- воров, объявления войны. Собрание, избираемое по систе- ме пропорционального представительства на основе всеоб- щего избирательного права, абсолютным большинством го- лосов должно было утверждать состав нового правительст- ва, которое несло перед ним всю полноту ответственнос- ти. Конституция традиционно сохранила двухпалатную структуру парламента. Однако вторая палата - Совет рес- публики - была наделена лишь совещательными функциями, и ее рекомендации не были обязательными для Националь- ного собрания. Совет республики избирался косвенными выборами в департаментах и коммунах, а часть его назна- чалась Национальным собранием. Состав палаты должен был периодически обновляться. Таким образом, полномочия верхней палаты парламента по сравнению с сенатом Треть- ей республики были сведены до минимума. Главой государства являлся президент республики, ко- торый избирался на совместном заседании палат парламен- та сроком на 7 лет. По Конституции 1946 г., в отличие от предшествующей, президент был лишен ряда важных пре- рогатив (роспуск нижней палаты, назначение по своему выбору высших должностных лиц и др.). Любые акты прези- дента, в том числе назначение на высшие должности, тре- бовали контрасигнации председателя кабинета и одного из министров. Исполнительная власть по Конституции вручалась Сове- ту министров во главе с его председателем, главой пра- вительства. Этот орган осуществлял непосредственное го- сударственное управление страной и в этом своем качест- ве имел широкие полномочия. Однако деятельность кабине- та была поставлена под эффективный контроль нижней па- латы. Назначение председателя Совета министров и ми- нистров декретом президента могло производиться только после вынесения вотума доверия со стороны Национального собрания. В случае принятия абсолютным большинством голосов депутатов резолюции порицания, а также в случае провала в палате важного правительственного законопроекта каби- нет должен был уйти в отставку. Правительство могло распустить парламент только после двух правительствен- ных кризисов подряд, последовавших за вотумами недове- рия или порицания. В такой ситуации на период избрания нового состава собрания создавалось коалиционное прави- тельство из всех партийных фракций во главе с председа- телем Национального собрания. Конституция практически сохраняла в неприкосновен- ности старую судебную систему и местное управление, подчиненное строгому контролю со стороны правительства. Для руководства судами создавался Высший совет магист- ратуры, председателем которого являлся президент. Совет ведал вопросами назначения и продвижения судей, испол- нял функции дисциплинарного суда в отношении членов су- дебного ведомства. Реорганизация политического строя Франции в той фор- ме, которая была предусмотрена Конституцией 1946 г., во многом не оправдала возложенных на нее задач и быстро утратила привлекательность в глазах французов. Страна практически вернулась к "режиму Собрания", столь едино- душно критикуемому на примере Третьей республики. За двенадцать лет сменилось сорок пять правительств, было несколько длительных министерских кризисов. Этому спо- собствовали как недостаточная проработка самого меха- низма функционирования норм основного закона, так и пе- риодические отступления от них на практике. Сложные проблемы модернизации экономики и перестрой- ки экономической структуры, обострение социальных про- тиворечий, распад колониальной системы и колониальные войны требовали активного вмешательства государства и стимулировали поиски путей к установлению твердой влас- ти. Политическая система, основанная на классическом парламентаризме, в условиях многопартийного соперни- чества и возросших требований к административно-управ- ленческой деятельности оказалась неспособной адекватно реагировать на сложные социально-экономические проблемы и кризисные явления в обществе. На протяжении 40-х - середины 50-х гг. стало нарас- тать недовольство государственным режимом Четвертой республики. Возникшая в 1947 г. голлистская партия Объе- динение французского народа (РПФ)' выступила с требова- нием отмены Конституции 1946 г. и создания сильной ис- полнительной власти, способной возвыситься над "партий- ной чехардой". В этом же году произошел распад трехсто- ронней коалиции, а в 1948-1951 гг. была восстановлена мажоритарная избирательная система. Широкое распростра- нение получила практика делегированного законодательст- ва. По конституционной реформе 1954 г. премьер-министр был наделен дополнительными полномочиями по роспуску Национального собрания, упрощался порядок получения во- тума доверия правительством (простым большинством голо- сов), отменялись положения Конституции о коалиционном правительстве. Были расширены также права Совета рес- публики, который превратился в полноправного участника законодательного процесса. Одновременно, без прямого пересмотра соответствующих положений, путем конституци- онной практики произошло фактическое усиление роли и влияния президента. Обострение политической обстановки и отход от основ- ных принципов Конституции 1946 г. привели в конечном итоге к падению Четвертой республики и ее замене в 1958 г. Пятой республикой.
3. Пятая республика во Франции В мае 1958 г. в обстановке военного мятежа в Алжире парламент призвал к власти генерала де Голля и наделил его правительство чрезвычайными полномочиями. Прави- тельство спешно подготовило проект новой конституции, который в сентябре 1958 г. был одобрен на референдуме 79,2% голосов его участников и с октября 1958 г. всту- пил в силу. Конституция 1958 г. Авторы Конституции 1958 г., ко- торую считали "скроенной точно по мерке для де Голля", исходили из необходимости коренного пересмотра принци-
' Впоследствии голлизм стал массовым политическим
течением, в котором авторитарные идеи сочетались с ло-
зунгами "великой, независимой Франции", "надпартийных
интересов" и "ассоциации труда и капитала". Голлистская
партия неоднократно реорганизовывалась и меняла назва-
ние. С 1976 г. она именуется Объединение в поддержку
республики (ОПР).
пов, лежавших в основе государственного строя Третьей и
Четвертой республик. Прежде всего предполагалось стаби-
лизировать политическую систему путем "большей сбалан-
сированности" всех видов власти и усиления независимос-
ти исполнительной власти от политических маневров раз-
личных партий. Исполнительная и законодательная власти
должны были быть четко разделены, имея своим источником
только "мандат народа" (т. е. выборы). Однако еще более
эффективным средством укрепления системы властвования
должен был стать институт главы государства. Возвышаясь
над всеми властями и не навязывая себя в качестве пов-
седневного главы правительства и лидера парламентского
большинства, президент должен был выражать высшую волю
государства по проблемам первостепенного значения. Та-
ким образом, одной из важнейших задач этого органа было
гарантировать стабильность исполнительной власти в неб-
лагоприятных политических и экономических условиях.
Эти идеи были четко проведены в тексте нового основ-
ного закона. Свидетельством этому является сама струк-
тура конституции, построенной по схеме президент - пра-
вительство - парламент. Центральным звеном всей полити-
ческой системы стал президент. Ему была отведена роль
"высшего арбитра", призванного обеспечивать нормальное
функционирование государственных органов, а также пре-
емственность государства (ст. 5). Поэтому президент не
нес политической ответственности ни перед каким органом
(за исключением случая государственной измены) и никем
не контролировался. В то же время для выполнения своей
роли он был наделен как широкими постоянными прерогати-
вами, так и полномочиями, имеющими исключительный ха-
рактер.
Прежде всего, президент назначал главу правительст-
ва, а по его предложению - остальных членов кабинета, а
также принимал их отставку. Он председательствовал на
заседаниях правительства, в Совете и Комитете нацио-
нальной обороны, в Высшем совете магистратуры. Ему пре-
доставлялись полномочия главы вооруженных сил, право
назначения на высшие гражданские и военные должности.
Президент был наделен значительными полномочиями не
только в исполнительной, но и в законодательной сфере:
он имел право подписывать и обнародовать законы,
требо-
вать от парламента нового обсуждения закона или отдель-
ных его статей; право оспорить принятый парламентом за-
конопроект и передать его в Конституционный совет (суд)
для заключения о его соответствии конституции; право
передавать некоторые виды законопроектов на референдум,
минуя парламент; право обращаться к парламенту с посла-
ниями, которые не подлежат обсуждению; право принимать
ордонансы, имеющие силу закона. Президент получил также
право роспуска нижней палаты парламента (ст. 12), что
не характерно для чисто президентских республик. Он
представлял Францию в международных отношениях, наде-
лялся значительными прерогативами в области внешней по-
литики.
Помимо указанных полномочий, президент по ст. 16 по-
лучил право принимать чрезвычайные меры по своему ус-
мотрению в условиях, когда "установление Республики,
независимость Нации, целостность ее территории или вы-
полнение ее международных обязательств оказываются под
серьезной или непосредственной угрозой, а нормальное
функционирование органов государственной власти, соз-
данных в соответствии с Конституцией, нарушено".