2. Утверждение конституционной монархии и ее
эволюция в XVIII и XIX вв.
Реставрация монархии. Основные конституционные акты.
Личная власть представителя индепендентов по своей сути
и форме не могла обеспечить долговременные интересы
буржуазно-дворянской верхушки, значительно укрепившей
свои позиции в ходе революции. Поскольку главным про-
тивником буржуазии и джентри стала теперь не королевс-
кая власть, а движение низов, смерть Кромвеля
ускорила соглашение этих слоев с феодальной аристокра-
тией в целях возвращения к "законной власти". Это нашло
свое выражение в реставрации в 1660 г. монархии Стюар-
тов. По замыслу правящей группировки джентри и буржуа-
зии, эта монархия должна была быть конституционной и
гарантировать незыблемость главных завоеваний револю-
ции. Действительно, в так называемой Бредской деклара-
ции 1660 г. новый король Карл II обещал, что вопросы о
содержании армии, о землях роялистов, о прощении участ-
ников революции и о вероисповедании будут поставлены на
разрешение парламента. Однако новая расстановка полити-
ческих сил в стране способствовала усилению феодальной
реакции. Участники революции преследовались, организа-
ции пресвитериан и индепендентов были ликвидированы. В
то же время восстанавливались англиканская церковь,
Тайный совет и другие дореволюционные органы государс-
тва (за исключением наиболее ненавистных Звездной пала-
ты и Высокой комиссии), а также старый порядок их фор-
мирования.
Стремление Карла II и его преемника Якова II восста-
новить абсолютизм, а также симпатии монархов к католи-
цизму вызвали широкое недовольство в стране. Реставра-
ция лишь ускорила распад традиционных форм, восстанов-
ление которых было заведомо обречено на неудачу.
Парламент, как и раньше, стал ареной политического
противоборства сторонников короля и оппозиции. В это
время в парламенте складываются две политические груп-
пировки. Представители придворной аристократии и часть
джентри, ориентирующаяся на Стюартов, а также духовенс-
тво составили партию "тори". Оппозиция - купцы, финан-
совая буржуазия и верхушка джентри, обогатившаяся в хо-
де революции, которых поддерживала промышленная буржуа-
зия, - образовала партию "вигов". Обе группировки были
еще не оформлены в организационном отношении; и виги, и
тори в последующем прошли через целый ряд партийных
размежевании и переходов части их членов из одной груп-
пировки в другую. Тем не менее их политические взаимо-
отношения наложили значительный отпечаток на дальнейшее
развитие страны.
Определенным успехом оппозиции в борьбе с проявлени-
ями королевского произвола стало принятие Акта о лучшем
обеспечении свободы подданного и о предупрежде-
нии заточений за морями (Habeas Corpus Amendment Act)
1679 г. Закон был призван ограничить возможности тайной
расправы короля со сторонниками оппозиции, но приобрел
более общее значение. Он упростил и упорядочил процеду-
ру получения судебного приказа о предварительной дос-
тавке арестованного лица в суд для решения вопроса о
пребывании под стражей. Любой подданный, задержанный за
"уголовное или считаемое уголовным" деяние (исключая
государственную измену и тяжкое уголовное преступле-
ние), имел право лично или через представителей обра-
титься в суд с письменной просьбой выдать приказ "habe-
as corpus", адресованный должностному лицу (шерифу, тю-
ремщику), в ведении которого находился арестованный.
Получив приказ "habeas corpus", шериф или тюремщик были
обязаны в установленный законом срок доставить заклю-
ченного в суд с указанием истинных причин ареста. После
рассмотрения копии предписания об аресте и выяснения
мотивов задержания судье предписывалось освободить
арестованного под денежный залог и поручительство с
обязанностью явиться в суд в ближайшую сессию для расс-
мотрения дела по существу. Исключение составляли слу-
чаи, когда лицо было арестовано в законном порядке за
деяния, при которых по закону оно не могло быть взято
на поруки. Кроме того, если лицо было арестовано за го-
сударственную измену или тяжкое уголовное преступление,
"habeas corpus" не выдавался. В этом случае действовала
особая процедура подачи петиции о разборе дела и осво-
бождении на поруки.
Лицо, освобожденное по приказу "habeas corpus",
нельзя было вновь заключить в тюрьму и арестовать до
суда за то же преступление. Запрещалось также перево-
дить задержанного из одной тюрьмы в другую и содержать
без суда и следствия в тюрьмах заморских владений Анг-
лии.
Закон предусматривал ответственность должностных
лиц, судей за неисполнение его предписаний: высокие
штрафы в пользу заключенного и освобождение от должнос-
ти.
Акт 1679 г. наряду с Великой хартией приобрел значе-
ние одного из основных конституционных документов Анг-
лии, содержащих ряд принципов справедливого и демокра-
тического правосудия: презумпции невиновности, соблюде-
ния законности при задержании, быстрого и оперативного
суда, совершаемого с "надлежащей судебной процедурой" и
по месту совершения проступка. В то же время можно от-
метить и историческую ограниченность этого закона.
Во-первых, ущемлялись права лиц, обвиненных в тяжких
уголовных преступлениях или соучастии в них. Во-вторых,
для освобождения на поруки до суда требовался денежный
залог, сумма которого могла быть очень значительной.
В-третьих, действие закона могло быть приостановлено
парламентом, что впоследствии неоднократно происходило
на практике.
Политика Стюартов, которая грозила обратным пере-
распределением церковных земель, захваченных буржуазией
и джентри, привела к кратковременному объединению вигов
и тори. Произошел дворцовый переворот 1688 г. с целью
замены Якова II более "удобным" монархом. Этот перево-
рот получил название "Славная революция". Она, по су-
ществу, завершила оформление компромисса между факти-
чески господствующей в важных сферах жизни общества
буржуазией и официально правящей земельной аристократи-
ей. Политическая власть в центре и на местах оставалась
в основном в руках знатных землевладельцев в обмен на
гарантии соблюдения интересов финансовой верхушки бур-
жуазии. Указанный компромисс заложил основы прочного
консенсуса между ведущими политическими силами по осно-
вополагающим вопросам социально-политического развития
страны, который стал важнейшей чертой английской поли-
тической культуры в XIX и XX вв. Отныне разногласия
между этими силами не должны были носить "принципиаль-
ного" характера, способного нарушить такое соглашение и
политическую стабильность в английском обществе.
Важнейшим политическим результатом такого компромис-
са стало утверждение в Англии конституционной монархии,
получившей закрепление в двух актах парламента:
Билле о правах 1689 г. и Акте об устроении 1701 г.
Билль о правах определил положение парламента в сис-
теме государственных органов. Утверждая верховенство
парламента в области законодательной власти и финансо-
вой политики, Билль провозгласил незаконным: 1) приос-
тановление действия законов или их исполнения без сог-
ласия парламента; 2) взимание налогов и сборов в пользу
короны без согласия парламента. Кроме того, содержать
постоянную армию в мирное время дозволялось только с
его санкции. Билль устанавливал свободу слова и прений
в парламенте, свободу выборов в парламент, право обра-
щения подданных с петицией к королю. Он содержал специ-
альное
указание, что парламент должен созываться достаточно
часто. Впоследствии это положение было уточнено, и срок
полномочий парламента был определен сначала в 3 года, а
затем - 7 лет.
Акт об устроении, именуемый также Законом о престо-
лонаследии, устанавливал порядок престолонаследия и со-
держал дальнейшие уточнения прерогатив законодательной
и исполнительной власти. Лица, вступившие на английский
трон, обязаны были присоединиться к англиканской церк-
ви. Дальнейшее ограничение королевской прерогативы вы-
разилось в том, что судьи, назначаемые короной, могли
оставаться на своих постах, "пока ведут себя хорошо", и
отстранялись от должности только по представлению обеих
палат парламента. Чтобы уменьшить влияние короны на де-
ятельность палаты, запрещалось совмещение членства в
палате общин с занятием должности королевского министра
(это положение было вскоре отменено). Акт предусмотрел
правило, согласно которому все акты исполнительной
власти, помимо подписи короля, нуждались в подписи со-
ответствующих королевских министров (контрасигнатура),
по совету и с согласия которых они приняты. Важным ус-
тановлением было лишение короля права помилования своих
министров, осужденных парламентом в порядке импичмента.
Таким образом, на рубеже XVII-XVIII вв. в Англии по-
лучили оформление важнейшие институты буржуазного госу-
дарственного права: верховенство парламента в области
законодательной власти, признание за парламентом исклю-
чительного права вотировать бюджет и определять военный
контингент, а также принцип несменяемости судей. Вместе
с тем законодательство XVII-XVIII вв. не решило оконча-
тельно вопрос о взаимоотношениях властей. Дуализм влас-
ти продолжал сохраняться: не случайно государственный
строй Англии XVII-XVIII вв. обычно определяется как ду-
алистическая монархия. Королевская прерогатива не была
по-прежнему законодательно определена. Король сохранял
право абсолютного вето в отношении законопроектов, про-
шедших через парламент, безраздельное право на формиро-
вание своего правительства и осуществление с его по-
мощью своей политики. Представление о триедином парла-
менте (король и две палаты) оставалось теоретически не-
изменным. Никакой ответственности перед парламентом ко-
роль не нес, как не несли политической ответственности
ни Правительство Его Величества,ни так называемый каби-
нет, который выделился из Тайного совета в составе кол-
легии из 5-7 наиболее важных министров-советников коро-
ля.
Усиление промышленной буржуазии в результате промыш-
ленного переворота середины XVIII - начала XIX в. обус-
ловило ее стремление доминировать в политическом союзе
с джентри и финансовой аристократией, следствием чего
была дальнейшая модернизация политической системы анг-
лийского общества. Такая модернизация, однако, осущест-
влялась медленно и постепенно, путем новых компромис-
сов, и сопровождалась эволюцией конституционной монар-
хии от дуалистической к парламентарной, формированием
системы парламентаризма.
Развитие конституционной монархии. Становление "от-
ветственного правительства". Главными направлениями
эволюции британской монархии в течение XVIII в., зало-
жившими основы британской модели парламентаризма, были
дальнейшее ограничение королевской власти и утверждение
новых принципов взаимоотношений исполнительной и зако-
нодательной власти - становление "ответственного прави-
тельства". Важнейшей особенностью этих изменений стало
то, что они не были, как правило, оформлены какими-либо
новыми конституционными актами, а сложились в процессе
политической практики как результат соперничества двух
партий за право формировать "правительство его вели-
чества". Английская конституция приобрела благодаря
этому уникальную форму и не менее уникальное содержа-
ние, ибо помимо таких источников, как акты парламента и
судебные прецеденты, не менее, а порой и более важное
значение приобрели выходящие за рамки права и не подле-
жащие судебной защите конституционные обычаи (соглаше-
ния), именуемые иначе "конвенциональными нормами".
Монарх продолжал оставаться главой государства, но
постепенно превращался фактически лишь в номинального
главу исполнительной власти. Первые прецеденты, спо-
собствующие этому, возникли уже в первые десятилетия
XVIII в., особенно при королях Ганноверской династии (с
1714 г.). Право короля отвергать законы, принятые пар-
ламентом (абсолютное вето), перестало применяться с
1707 г. Король Георг I (1714-1727), не знавший английс-
кого языка, перестал
являться на заседания кабинета, что повлекло за собой
важные политические последствия. Прежде всего такое
"отчуждение" короля от кабинета способствовало сосредо-
точению функций по руководству кабинетом в руках его
премьер-министра. Кабинет стал действовать от имени
"Его Величества", но практически самостоятельно. Поло-
жение монарха в дальнейшем было определено максимой,
гласившей, что "король царствует, но не управляет".
Правда, влияние монарха на политику кабинета нередко
бывало очень значительным, а фактически утраченные ко-
ролем прерогативы юридически до сих пор остаются в его
распоряжении, и отдельные короли пытались их использо-
вать не только в XVIII, но и в XIX в. И все же это ста-
ло исключением, а не практикой, "резервом" на случай
чрезвычайной ситуации.
Параллельно с концентрацией названных прерогатив мо-
нарха в руках кабинета решался вопрос об ответственнос-
ти исполнительной власти перед парламентом. Теперь эта
ответственность могла быть перенесена с короля на его
министров. Первым шагом к возникновению новой системы
взаимоотношений кабинета и парламента были акты 1705-
1707 гг. о должностях, которые, отменив соответствующие
положения Акта 1701 г., открыли министрам возможность
избираться в нижнюю палату парламента и тем самым
представлять в ней кабинет. В 1708-1715 гг. стал ут-
верждаться принцип формирования кабинета на однопартий-
ной (тори или виги), а не на смешанной основе. Все бо-
лее типичной становилась ситуация, когда кабинет не мог
долгое время находиться у власти, не имея поддержки
(доверия) большинства в палате общин, и победившая на
выборах партия, имеющая такое большинство, формировала
кабинет, а другая образовывала в парламенте организо-
ванную оппозицию и так называемый "теневой кабинет". В
конце XVIII в. начинают устанавливаться еще два важных
правила. В случае утраты кабинетом доверия парламента
он либо уходил в отставку в полном составе (солидарная
ответственность), либо мог распустить палату общин и
назначить новые выборы.
Первый случай коллективной отставки кабинета имел
место в 1782 г. из-за проигрыша Британией войны с аме-
риканскими колониями, а первый роспуск нижней палаты
кабинетом - в 1784 г. Так возникла система взаимных
сдержек палаты общин и кабинета, в условиях которой ка-
бинет
должен был оценивать политическую ситуацию как в парла-
менте, так и в стране в целом и в случае правительст-
венного кризиса принимать одно из двух решений.
Таким образом, в течение XVIII в. в принципе сформи-
ровались такие черты будущей системы британского парла-
ментаризма, как "партийное правление" и регулярная сме-
на кабинета в зависимости от одобрения его политики в
палате общин. Однако многие из этих черт еще не приоб-
рели законченного выражения, а роль королевской власти
и аристократической палаты лордов оставалась весьма
значительной. Дальнейшее развитие парламентаризма было
невозможно, пока сама система формирования нижней пала-
ты парламента имела феодальный характер и обеспечивала
джентри командные посты в руководстве обществом. Унас-
ледованная от эпохи феодализма и восстановленная в пе-
риод реставрации монархии система представительства в
парламенте позволяла многочисленным "гнилым местечкам"
с незначительным числом жителей посылать в палату общин
депутатов, фактически назначавшихся местным лендлордом.
В то же время крупные города, выросшие в период промыш-
ленного переворота, вообще не имели своего представи-
тельства. Активным избирательным правом со времен сос-
ловно-представительной монархии обладали в графствах
только фригольдеры с 40 шиллингами годового дохода. Что
же касается права быть избранным, то здесь имуществен-
ный ценз был неимоверно высоким. По Акту 1710 г. пас-
сивным избирательным правом наделялись лица, которые
имели от земельной (недвижимой) собственности доход в
размере 600 ф. ст. в год в графствах и 300 ф. ст. в го-
родах. Изменить такую избирательную систему были приз-
ваны избирательные реформы XIX в.
Избирательные реформы и дальнейшая эволюция формы
государства. Согласно Акту о реформе 1832 г., принятому
по инициативе вигов, более 50 "гнилых местечек" с насе-
лением менее 2 тыс. жителей были лишены представитель-
ства в парламенте. Тридцати небольшим городам с населе-
нием менее 4 тыс. жителей разрешалось посылать одного
депутата вместо двух, а некоторым городам - двух депу-
татов вместо четырех. В итоге высвободились 143 депу-
татских места, распределенные между новыми городскими и
сельскими округами. Были введены новые цензы для изби-
рателей. В графствах активным избирательным правом на-
деля-
лись все категории владельцев земли с годовым доходом
не менее 10 ф. ст., а арендаторы - с годовой рентой не
менее 50 ф. ст. В городах такое право получили все муж-
чины, владеющие на праве собственности или аренды нед-
вижимым имуществом с годовым доходом в 10 ф. ст. Други-
ми условиями участия в выборах были уплата налога для
бедных и проживание не менее 6 месяцев в данном избира-
тельном округе.
Реформа 1832 г. имела далеко идущие последствия, так
как покончила со средневековой системой формирования
высшего представительного органа - палаты общин. Важ-
нейшим политическим итогом реформы стало также получе-
ние вигами стабильного большинства в парламенте. В
компромисс с аристократией была вовлечена новая фракция
- магнаты промышленной буржуазии, и с этого времени ис-
тория английского законодательства представляет собой
серию уступок промышленной буржуазии. Вместе с тем ре-
форма 1832 г. послужила лишь первым шагом в осуществле-
нии ее программы. Хотя избирательный корпус увеличился
почти вдвое, правом голоса после реформы пользовалось
менее 5% всего населения. Борьба за более демократичес-
кую реформу избирательной системы стала одной из важ-
нейших черт политического развития Великобритании в
30-60-х гг. XIX в.
Реформа 1867 г. наряду с очередным перераспределени-
ем депутатских мест предусмотрела дальнейшее расширение
избирательного корпуса, необходимое в новых условиях
двухпартийного соперничества. Избирательное право в го-
родах было распространено не только на собственников,
но и на нанимателей (арендаторов) квартир, если стои-
мость найма составляла не менее 10 ф. ст. в год. Это
увеличило количество избирателей в городах более чем в
два раза.
В период избирательных реформ 30-60-х гг. XIX в.
произошла организационная перестройка двух главных пар-
тий. Виги окончательно стали партией промышленной бур-
жуазии, отстаивавшей принципы либерализма. Тори выража-
ли интересы преимущественно землевладельческой аристок-
ратии и финансовой верхушки. Партии стали теперь назы-
ваться "либеральная" и "консервативная". В связи с вве-
дением порядка регистрации избирателей возникли партий-
ные организации вне парламента "для содействия регист-
рации". Была централизована предвыборная деятельность
партий, упорядочена процедура выдвижения кандидатов,
усилена партийная дисциплина голосования в парламенте.
В 1867-1868 гг. был основан Национальный союз консерва-
торов, а в 1877 г. возникла Национальная федерация ли-
бералов. Поскольку организация выборов окончательно пе-
решла от правительства к партиям, принцип партийного
правления получил свое окончательное оформление, так
как выборы вели к смене кабинета.
Развитие парламентарной монархии сопровождалось пе-
рестройкой аппарата управления в центре и на местах.
Прежние коронные должности были преобразованы в минис-
терские, хотя и сохранили старые названия. Так, премь-
ер-министр официально именовался первым лордом казна-
чейства и руководил кабинетом и министерством финансов.
Лорд-канцлер возглавлял судебную систему и председа-
тельствовал в палате лордов. В конце XVIII в. в Вели-
кобритании оформились три главных министерства: внут-
ренних дел, иностранных дел и военное.
Реформы местного управления и суда. До 1835 г. в го-
родах Англии сохранялась старая система местного управ-
ления, оформившаяся в средние века. В интересах промыш-
ленной буржуазии сразу же после первой избирательной
реформы была проведена и реформа городского самоуправ-
ления. По закону 1835 г. управление городом переходило
к выборным городским советам. В выборах могли участво-
вать все налогоплательщики - домохозяева и наниматели
квартир обоего пола. Городской совет избирал на один
год мэра города. Муниципальная реформа, однако, не зат-
ронула вопросы управления графствами, что означало оче-
редной компромисс с земельной аристократией, которая
сохранила управление в сельской местности в своих ру-
ках.
В XVIII-XIX вв. наряду с эволюцией формы правления и
политического режима произошли изменения в государс-
твенном устройстве страны. После оформления так называ-
емых уний с Шотландией (1707) и Ирландией (1801) анг-
лийский парламент распространил свою власть на всю тер-
риторию Британских островов. Указанные регионы получили
определенное количество мест для своих депутатов в бри-
танском парламенте. Кроме того, Шотландия сохранила
собственную правовую и судебную системы, а также прес-
витерианскую церковь. С 1801 г. новое государственное
образование получило название Соединенное Королевство
Великобритании и Ирландии.
Реформа местного управления, проведенная в Англии в
1835 г., изменила управление только в городах, не зат-
ронув графств. Эту задачу выполнила реформа 1888 г.,
заложив основы той системы местного управления, которая
сохранялась в Англии в течение последующего столетия.
Были созданы однотипные представительные органы - сове-
ты - для городов и графств. При этом вся прежняя систе-
ма графств была пересмотрена, а наиболее крупные города
выделялись в самостоятельные графства. Советам графств
были переданы административные полномочия мировых су-
дей. Управление на уровне приходов реформа не изменила,
но в 1894 г. был издан закон, который лишал церков-
но-приходские советы права рассматривать нецерковные
дела. Для их решения в приходах создавались приходские
собрания, которые могли избирать в крупных населенных
пунктах приходские советы. Созданная система органов
самоуправления отличалась значительной самостоятель-
ностью и отсутствием "административной опеки" со сторо-
ны центральной власти, что стало характерной чертой
английской модели местного управления, отличающей ее от
континентальной (французской).
В конце XIX в. была проведена важная реформа судеб-
ной системы. Серией актов 1873-1876 гг. и 1880 г. о
Верховном суде и апелляционной юрисдикции было упразд-
нено сложившееся в феодальную эпоху разделение высших
судов Англии на суды "общего права" и суды "справедли-
вости". Новая структура высших судов предусматривала
использование процессуальных норм и той, и другой из
английских "ветвей" прецедентного права. Созданный
вместо прежних центральных судов Верховный суд состоял
из двух подразделений: Высокого суда, который в свою
очередь подразделялся на отделения (канцелярское, коро-
левской скамьи и др.), и Апелляционного суда по граж-
данским делам. Одновременно продолжали существовать су-
ды ассизов, формируемые из судей Высокого суда, а также
низшие суды - четвертных сессий, мировые суды и суды
графств, учрежденные в середине XIX в. для рассмотрения
только гражданских дел. Особое место занимал Централь-
ный уголовный суд в Лондоне ("Олд Бейли"), который был
судом ассизов для Большого Лондона. В составе этого су-
да числились лорд-канцлер и мэр Лондонского Сити.
Модернизация политической системы Великобритании в XIX
в. завершилась, таким образом, установлением доминирую-
щего положения парламента во взаимоотношениях с прави-
тельством и превращения парламента в орган, определяю-
щий текущую политику государства (вторая треть XIX -
конец XIX в.). Система ответственного правительства
стала основой "вестминстерской модели", послужившей об-
разцом для государственного строя многих стран мира.