Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов федерации, районные и городские прокуратуры, а также специализированные прокуратуры - военные, транспортные, природоохранные, по надзору за законностью в местах лишения свободы. Для обеспечения независимости прокуратуры Генеральный прокурор Российской Федерации назначается советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Генеральный прокурор, в свою очередь, назначает прокуроров всех звеньев.
Осуществление судебно-правовой реформы привело к созданию правоохранительных структур в Министерстве юстиции Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. уголовно-исполнительная система МВД передана в ведение Министерства юстиции, которое в лице Главного управления исполнения наказаний и его территориальных подразделений ведает теперь всеми учреждениями уголовно-исполнительной системы, содержанием, охраной, конвоированием и этапированием лиц, заключенных под стражу. Кроме того, в Министерстве юстиции образована Служба судебных приставов, на которую возложены задачи по обеспечению установленного порядка деятельности судов, а также по исполнению судебных и иных актов, Судебные приставы должны охранять судей и помещения судов, предупреждать и пресекать правонарушения в суде. Приставы- исполнители принимают меры по исполнению судебных решений, арестовывают и изымают имущество, объявляют розыск должников и т. д. По определенным основаниям и в порядке, предусмотренном законом, судебные приставы могут применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ
1. В каком году и каким образом была принята Конституция Российской Федерации? Какова ее структура?
2. Какие виды конституции вы знаете?
3. Каковы основные этапы развития Конституции Российской Федерации?
4. Что такое основы конституционного строя?
5. На каких принципах стоится наше государство?
6. Какие виды прав и свобод человека и гражданина вы знаете?
7. Что такое гражданство и каковы его принципы?
8. Что такое государственное устройство?
9. Назовите виды субъектов Российской Федерации?
10. Кто является главой государства в Российской Федерации ?
11. Какова структура парламента России?
12. Каков порядок принятия законов в России?
13. Каковы функции Конституционного Суда Российской Федерации?
14. Какие виды правоохранительных органов вызнаете?
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов по специальности "Юриспруденция". 3-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА- ИН-ФРА М.-2002. - 800 с.
2. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ - 2003 г. - 585 с.
3. Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. - М.: Изд. НОРМА-ИНФРА-М, 2001. - 688 с.
4. Конституция Российской Федерации: Науч.-практический коммент. / Под ред. Ю. М. Пруссакова. - Ростов н/Д: МарТ, 2001. - 336 с.
5. Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: курс лекций - М.: ГУ ВШЭ, 2002 -512с.
Глава 8
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
§ 1. Административное право: предмет, метод, источники
Административное право - самостоятельная отрасль российского права. Она объективно связана с таким социальным явлением, которое еще в Древнем Риме обозначалось термином "administration (приставка "ad" означает "при", "к чему-либо", слово "minister" - высший, руководящий). Таким образом, администрация в переводе с латинского есть служба, подчинение, деятельность под руководством.
Действительно, любая социальная система (в том числе общество, государство) нуждается в управлении, т.е. в деятельности определенных субъектов по руководству элементами этой системы, Управляющие оказывают упорядочивающее воздействие на людей, обеспечивая согласованность их действий, оберегая общество от нежелательного поведения управляемых. Управление обязательно базируется на подчинении одного лица другому, на определенной иерархии, возникающей между людьми. Социальное управление разнообразно. Выделяют общественное (в рамках политических партий, общественных объединений), религиозное (между церковью и верующими), семейное (внутри отдельной семьи), государственное и иное управление.
Некоторые сферы общественной жизни государство считает достаточно значимыми, небезразличными для себя. Для того чтобы обеспечить правильное, с точки зрения государства, поведение людей в этих сферах, оно применяет определенные методы управления. Такая деятельность государства называется государственным управлением. В принципе государственным управлением в той или иной мере занимаются все государственные органы. Например, председатель районного суда, организуя работу судей, осуществляет административную деятельность, а не правосудие. Однако применительно к административному праву необходимо говорить о государственном управлении в более узком значении. Государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Таким образом, предмет административного права - это общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровняхРФ.
Общественные отношения, входящие в предмет административного права, характеризуются следующими особенностями.
Во-первых, это отношения, управленческие по своей природе.
Они всегда носят целенаправленный, организационный, упорядочивающий, властный характер.
Во-вторых, в данных отношениях всегда присутствует властный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями (федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, их должностные лица и т. п.). Однако наличие властного субъекта в общественном отношении не всегда достаточно для того, чтобы квалифицировать данные отношения как административно-правовые. Необходимо, чтобы в эти отношения властный субъект вступал в связи и по поводу осуществления своей управленческой компетенции. Так, не будут административными, например, отношения между министерством и торговой фирмой по приобретению компьютерной техники. В данных отношениях министерство выступает как юридическое лицо, равноправный партнер с торговой фирмой, а не как властный субъект; министерство не реализует в этих отношениях свою управленческую компетенцию.
В-третьих, главное в указанных отношениях - наличие публично-правового, государственного интереса, т. е. административно-правовые отношения не могут возникать между гражданами, негодарственными организациями, объединениями и внутри них. Эти в отношения условно можно разделить на две большие группы: 1) внутриаппаратные отношения - связаны с формированием и действием различных органов исполнительной власти, подчиненных им учреждений, строевых подразделений, с организацией службы в них, распределением компетенции органов и служащих, с формами и методами внутриаппаратной работы и т.п. 2) внеаппаратные отношения - взаимоотношения органов государственного управления (должностных лиц) с гражданами, с предприятиями, учреждениями, организациями и т. п.
Административное право для регулирования общественных отношений, составляющих его предмет, использует определенную совокупность правовых средств, способов или методов. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику административного права, позволяют отграничить его от других отраслей российской правовой системы.
В литературе принято выделять три основных правовых средства регулирования общественных отношений. Предписания - это возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты - возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Каждая отрасль права использует в регулировании общественных отношений, составляющих ее предмет, преимущественно тот или иной из указанных выше методов.
Предмет отрасли права диктует и особенности метода этой отрасли.
Так, поскольку административное право регулирует управленческие отношения, то для него в большей степени характерны предписания. Это выражается в том, что одной стороне регулируемых общественных отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. При этом последняя обязана подчиниться этим предписаниям.
Административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения, т. е, административные отношения возникают, как правило, в одностороннем порядке (либо по инициативе властного субъекта, либо иного лица). Причем желание или согласие другой стороны на вступление в эти отношения не является обязательным условием для их возникновения, изменения или прекращения. Административные отношения могут возникнуть и вопреки желанию или согласию другой стороны. Так, гражданин, совершивший административное правонарушение, обязан, независимо от своего желания, понести соответствующее наказание. Точно также как должностное лицо, получившее жалобу от гражданина, обязано ее принять, рассмотреть и вынести соответствующее решение в установленном законом порядке.
Метод запретов также может применяться в регулировании предмета административного права, например, применительно к административному принуждению и административной ответственности.
Между тем в административном праве не исключается использование в необходимых случаях и дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства. Например, органы исполнительной власти двух субъектов РФ договариваются о совместном решении экологических проблем.
Подводя итог сказанному, еще раз подчеркнем, что административно-правовые отношения - это властеотношения, которые регулируются, как правило, с помощью метода предписаний, реже - запретов и дозволений.
Кроме предмета и метода, каждая отрасль права имеет и свои источники. Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. Источники административного права характеризуются следующими особенностями.
Во-первых, характерно разнообразие и множество источников административно-правовых норм. Это обусловлено предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, требующих правовой регламентации. Также, согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, к источникам относятся не только федеральные нормативные правовые акты, но и нормативные правовые акты субъектов РФ. Кроме того, административно-правовые нормы вправе устанавливать не только законодательные органы, но и органы исполнительной власти в соответствующих подзаконных нормативно-правовых актах, что также детерминирует разнообразие и множественность источников административного права.
Во-вторых, среди источников административного права нельзя выделить основной, ведущий нормативный акт, как, например, в гражданском, трудовом, семейном праве и других отраслях. Нет единого административного кодекса, и его невозможно создать, поскольку нельзя в один акт поместить такое огромное число разнообразных норм, которое требует правовое регулирование и деятельность органов государственного управления.
В-третьих, система источников административного права отличается мобильностью, изменчивостью. Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный фактор, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Поэтому в настоящее время остро стоит проблема кодификации административно-правовых источников.
Систему источников административного права можно представить следующим образом.
I. Российские акты.
1. Акты органов представительной власти: Конституция РФ; конституции и уставы субъектов РФ; кодексы и законы федерального уровня и уровня субъектов РФ; решения представительных органов РФ и субъектов РФ.
2. Акты органов исполнительной власти: нормативные указы Президента РФ; нормативные постановления Правительства РФ; приказы, постановления, инструкции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; локальные нормативные акты.
II. Акты органов бывшего СССР.
После распада СССР на территории России продолжают действовать акты, принятые органами бывшего СССР. Их юридическая сила сохраняется при наличии двух условий в совокупности: 1) если по каким-то управленческим вопросам еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ; 2) если союзные акты не противоречат российскому законодательству.
III. Международные акты.
Административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях также следует рассматривать в качестве источников административного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
§ 2. Понятие и признаки административного правонарушения
Административное правонарушение - противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 I ст. 2.1 КоАП РФ).
Данное определение включает в себя основные признаки административного правонарушения. К ним относятся: противоправность, виновность и наказуемость деяния.
Исходным моментом в характеристике указанных признаков является понятие деяния. Административное правонарушение - это всегда акт волевого поведения, которое может выражаться в форме действия (активное поведение, нарушение запрета) и юридически значимого бездействия (невыполнение обязанности, лежащей на лице).
Административное правонарушение - антисоциальное, общественно опасное деяние. Это означает, что оно причиняет вред интересам граждан, общества и государства.
Противоправность деяния означает, что оно нарушает нормы административного и иных отраслей права (финансового, земельного, экологического и др.), охраняемых мерами административной ответственности. "Лицо, привлекаемое к административной ответственности, - провозглашено в ст. 1.6 КоАП РФ, - не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом". Административная ответственность может наступить, если лицо совершило нарушение, предусмотренное соответствующей статьей КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях.
Административное правонарушение - это всегда виновное деяние, т. е. деяние волевое, сознательное. Оно может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. Новый КоАП закрепил данный признак на уровне принципа административной ответственности. Так, согласно ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ, лицо (физическое или (юридическое) подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Таким образом, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением.
Наказуемость деяния - еще один обязательный признак административного правонарушения. Он означает возможность применения к лицу, совершившему противоправное деяние, мер административной ответственности (административных наказаний), которые могут быть установлены КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях.
Любое административное правонарушение имеет определенный юридический состав, под которым понимают установленную правом совокупность элементов, при наличии которых деяние считается административным правонарушением. Состав административного правонарушения образуют четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона правонарушения.
Объект административного правонарушения - это общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности, на которые направлено данное деяние. Так, объектом административных правонарушений могут быть права граждан (избирательные, трудовые и др.); здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; общественная нравственность; отношения в области охраны собственности, окружающей природной среды и природопользования, в промышленности, строительстве и энергетике, а также в сельском хозяйстве и ветеринарии, на транспорте, в области дорожного движения, связи и информации, таможенного дела, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, в области воинского учета, защиты государственной границы РФ, общественного порядка и общественной безопасности, а также порядка управления. Например, объектом мелкого хищения, предусмотренного ст. 7.27 КоАП РФ, будут отношения собственности; повреждения телефона-автомата (ст. 13.24 КоАП РФ) - отношения в области связи; мелкого хулиганства (ст. 20.1 КоАП РФ) - общественный порядок и т. д.
Объективная сторона административного правонарушения - это совокупность предусмотренных законом признаков, характеризующих внешнее проявление противоправного деяния. Важнейший среди них тот, который определяет само деяние, разновидностями которого могут быть действие (например, умышленное уничтожение или порча паспорта - ст. 19.16 КоАП РФ), либо бездействие (например, безбилетный проезд - ст. 11.18 КоАП РФ). Так, объективная сторона мелкого хулиганства выражается в совершении активных действий: нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие действия, демонстративно нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан. К признакам объективной стороны относятся также вред, причиненный данным деянием (например, нарушение Правил дорожного движения, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего - ст. 12.24 КоАП РФ), и причинная связь между деянием и наступившими вредными последствиями. Кроме того, наличие объективной стороны административного правонарушения законодатель во многих случаях ставит в зависимость от места (например, нецензурная брань в общественных местах - ст. 20.1 КоАП РФ), времени (например, предвыборная агитация в период запрещения ее проведения - ст. 5.10 КоАП РФ), способа (например, мелкое хищение чужого имущества путем кражи - ст. 7.27 КоАП РФ), средства совершения правонарушения: транспортные средства, взрывчатые вещества, огнестрельное оружие, спиртные напитки и т. п.
Субъектом административного правонарушения является лицо, в деянии которого имеется описанное в законе правонарушение. Ими признаются юридическое лицо (организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде - ст. 48 Гражданского кодекса РФ) и физическое лицо (вменяемое и достигшее 16-летнего возраста - ст. ст. 2.8 и 2.3 КоАП РФ). Однако законодатель во многих составах правонарушений предусматривает наличие специального субъекта, обладающего дополнительными (кроме возраста и вменяемости) признаками. Это может быть должностное лицо (ст. 2.4 КоАП РФ), родители (например, неисполнение родителями обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних детей - ст. 5.35 КоАП РФ), судоводитель (например, нарушение судоводителем правил плавания и стоянки судов - ст. 11.7 КоАП РФ), водитель транспортного средства (например, превышение установленной скорости движения - ст. 12.9 КоАП РФ) и т. п.
Субъективная сторона административного правонарушения - это совокупность установленных законом признаков, характеризующих внутреннее отношение лица к совершаемому деянию. В основе субъективной стороны правонарушения лежит понятие вины. Вина физического лица - это его психическое отношение к совершаемому противоправному деянию и его последствиям. Она может выражаться в форме умысла (ч. ст. 2.2 КоАП РФ) и неосторожности (ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ).
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Иногда законодатель в субъективную сторону правонарушения включает и дополнительные признаки: мотив и цель совершения правонарушения (например, демонстрирование фашистской атрибутики или символики в целях пропаганды такой атрибутики или символики - ст. 20.3 КоАП РФ).
Таким образом, только при наличии полного состава деяние может считаться административным правонарушением. Отсутствие хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения исключает привлечение лица к административной ответственности.
§ 3. Административная ответственность
Административная ответственность - особый вид юридической ответственности, которому присущи все признаки последней. В то же время в законодательстве общие признаки юридической ответственности специфически преломляются применительно к административному праву, а также закрепляются признаки, характерные именно для административной ответственности.
Итак, можно выделить следующие особенности административной ответственности.
1. Нормативной основой административной ответственности является КоАП РФ, принятый 30 декабря 2001 г. и вступивший в юридическую силу 1 июля 2002 г. КоАП РФ - кодифицированный нормативный акт, устанавливающий административную ответственность физических и юридических лиц и регламентирующий цррядок привлечения к административной ответственности этих субъектов. Административная ответственность может также устанавливаться принимаемыми в соответствии с КоАП РФ законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Так, 3 июля 2002 г. был принят Закон Ярославской области "Об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления в Ярославской области", которым устанавливается административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на местных референдумах, решений органов местного самоуправления и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, а также за безбилетный проезд пассажиров в муниципальном общественном транспорте и маршрутных такси.
2. Фактическим основанием административной ответственности является совершение лицом административного правонарушения со всеми элементами его состава.
3. Субъектами административной ответственности, в отличие от уголовной, могут быть как физические, так и юридические лица.
4. Мерами административной ответственности являются административные наказания, предусмотренные КоАП РФ (предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация - ст. 3.2 КоАП РФ).
5. Административные наказания назначаются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц: судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних; органами внутренних дел; налоговыми органами; военными комиссарами; таможенными органами; федеральной инспекцией труда; органами рыбоохраны; органами ветеринарного надзора; органами государственной санитарно-эпидемиологической службы; органами автомобильного, морского, внутреннего водного транспорта и др. (гл. 23 КоАП РФ).
6. Существует особый порядок привлечения к административной ответственности, который регламентирован соответствующими нормами КоАП РФ (гл. 22 - 32 КоАП РФ). Он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту.
7. Последствием привлечения к административной ответственности является то, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Привлечение лица к административной ответственности не влечет судимости или увольнения с работы.
Таким образом, можно дать следующее определение административной ответственности. Административная ответственность - особый вид юридической ответственности, который выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.
§ 4. Виды административных наказаний
Административное наказание (ранее в КоАП РСФСР - административное взыскание) - это установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения. Оно применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). При этом административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Административные наказания выражаются в моральном (например, предупреждение) или материальном (например, административный штраф) воздействии на правонарушителя, а также во временном ограничении его прав (например, административный арест).
Особенностью административных наказаний является то, что они назначаются уполномоченными органами и должностными лицами строго в пределах их компетенции путем издания индивидуальных актов управления (постановления по делу об администра- тивном правонарушении). Административное наказание назначается в рамках санкции соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ.
Перечень административных, наказаний исчерпывающим образом дается в ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ. Однако это не простое перечисление наказаний, а стройная система административных наказаний, расположенных от менее сурового к более суровому наказанию.
Существуют следующие виды административных наказаний.
1. Предупреждение (ст. 3.4 КоАП РФ) - самое мягкое наказание, которое состоит в официальном порицании физического или юридического лица. Как мера административного наказания предупреждение выносится только в письменной форме.
2. Административный штраф (ст. 3.5 КоАП РФ) - наиболее распространенное наказание, которое является денежным взысканием, выражающимся, как правило, в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), установленному федеральным законом. Для граждан максимальный размер административного штрафа составляет 25 МРОТ, для должностных лиц - 50 МРОТ, для юридических лиц - 1000 МРОТ.
3. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6 КоАП РФ) состоит в их принудительном изъятии и последующей реализации с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Данная мера административного наказания предполагает возмездное изъятие не любого имущества, принадлежащего лицу на праве собственности, а только орудия совершения или предмета административного правонарушения (охотничьего оружия, боеприпасов, радиоэлектронных средств и т.п.). Возмездное изъятие назначается только судьей.
4. Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП РФ) - это принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей. В отличие от похожей меры уголовного наказания, конфискация по административному праву касается только орудия совершения или предмета административного правонарушения. Данный вид административного наказания назначается судьей.
5. Лишение специального права (ст. 3.8 КоАП РФ). Здесь речь идет о лишении физического лица ранее предоставленного ему специального права (например, права управления транспортным средством, права охоты и т.п.), а не о лишении его конституционных прав и свобод. Данная мера носит длящийся характер, назначается судьей за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом на срок от одного месяца до двух лет.
6. Административный арест (ст. 3.9 КоАП РФ) - одна из самых суровых мер административного наказания, состоящая в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества на срок до 15 суток, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 30 суток. Данное административное наказание назначается судьей лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство - ст. 20.1 КоАП РФ, за появление в общественных местах в состоянии опьянения - ст. 20.21 КоАП РФ и др.). Административный арест не применяется к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей до 14 лет, несовершеннолетним, инвалидам I и II групп.
7. Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП РФ) - это принудительное и контролируемое перемещение указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ. Данная мера не применяется к гражданам РФ.
8. Дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ) - новый вид административного наказания, появившийся в КоАП РФ. Она заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. Дисквалификация назначается судьей на срок от 6 месяцев до 3 лет.
Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях
Производство по делам об административных правонарушениях - это деятельность уполномоченных субъектов по применению административных наказаний, осуществленная в административно-процессуальной форме. Данное производство наиболее полно урегулировано нормами административного процессуального права (гл.22 - 32КоАПРФ).
Всех участников производства можно разделить на три большие группы:
1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу административного дела (судьи, должностные лица органов внутренних дел, таможенных органов и т. д. - гл. 23 КоАП РФ).
2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле - они не обладают властными полномочиями, но заинтересованы в исходе административного дела (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического и юридического лица; защитник и представитель - ст. ст. 25.1 - 25.5 КоАП РФ).
3. Субъекты, содействующие производству по делу об административном правонарушении - они помогают в осуществлении производства по делу (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик - ст. ст. 25.6 - 25.10 КоАП РФ).
Производство по делам об административных правонарушениях состоит из четырех стадий:
1. Возбуждение дела об административном правонарушении (гл. 28 КоАП РФ) - начальная стадия производства. Она представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств правонарушения, их фиксацию и квалификацию, а также определение подведомственности рассмотрения дела. Значение стадии состоит в создании предпосылок для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к виновным предусмотренных законом мер воздействия. На данной стадии составляется протокол об административном правонарушении (ст. ст. 28.2 - 28.3 КоАП РФ), который является процессуальным документом, служащим основанием для возбуждения производства по делу, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответствующего правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
2. Рассмотрение дела об административном правонарушении (гл. 29 КоАП РФ) - главная, центральная стадия производства. На этой стадии дело разрешается по существу, принимается акт, в котором компетентный орган официально признает лицо виновным или невиновным в совершении административного правонарушения и определяет меру воздействия. Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в течение 15 дней со дня получения соответствующим органом или должностным лицом протокола об административном правонарушении и других материалов дела. По результатам рассмотрения дела выносится постановление либо о назначении административного наказания, либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
3. Пересмотр постановления по делу (гл. 30 КоАП РФ) - является факультативной (необязательной) стадией производства, которая включает в себя право обжалования и опротестования вынесенного по делу постановления. Жалобу вправе подавать лицо, в отношении которого ведется производство по делу; потерпевший; законные представители физического или юридического лица; защитник и представитель. Опротестование постановления по делу об административном правонарушении осуществляется прокурором. Срок для подачи жалобы или протеста составляет 10 суток со дня вручения или получения лицом копии постановления. Жалоба должна быть рассмотрена также в течение 10 дней.
4. Исполнение постановления по делу (гл. 31, 32 КоАП РФ) - это заключительная стадия производства по делам об административных правонарушениях. Ее суть состоит в практической реализации назначенного административного наказания. Постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, их объединениями, юридическими лицами. Постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение одного года со дня его вступления в законную силу.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ
1. Каковы особенности предмета и метода административного права?
2. Почему существует множество источников административного права? Назовите основные виды источников административного права.
3. Что такое административное правонарушение, каковы его основные признаки?
4. Какие элементы входят в состав административного правонарушения?
5. Что такое административная ответственность, чем она отличается от других видов юридической ответственности?
6. Какие Вы знаете административные наказания, в чем их особенности?
7. Какие существуют стадии производства по делам об административных правонарушениях, каковы их значение и особенности?
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Административное право: Учебник / Под. ред. Л. Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. - 697 с.
2. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для ВУЗов. М., НОРМА. 2000. - 640 с.
3. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общей ред. проф. Э. Н. Ренова. - М.: Издательство НОРМА. М., 2002. - 1040 с.
4. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях/ Под. ред. Ю. М. Козлова. - М.: Юристъ, 2002. - 1229 с.
Глава 9
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
§ 1. Общая характеристика муниципального права: предмет и источники
В советский период местные органы власти (местные Советы и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую централизованную систему государственной власти. Подобная система управления на местах обнаружила свою неэффективность. Поэтому в настоящее время на смену советской модели организации местной власти пришла новая модель - модель местного самоуправления, которая должна обеспечивать демократическую децентрализацию управления. Эта модель учитывает зарубежный опыт в области организации управления на местах, а также отечественный дореволюционный опыт земского и городского самоуправления.
Термин "самоуправление" означает буквально "самостоятельное управление". Мировой опыт убедительно свидетельствует, что управление на местах может быть эффективным лишь в том случае, когда в нем присутствуют элементы независимости, самостоятельности и оно осуществляется при активном участии местного населения, заинтересованного в результатах управления.
Основные идеи современной отечественной концепции местного самоуправления нашли отражение в Конституции РФ 1993 г., а также в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Предмет отрасли муниципального права составляют общественные отношения в сфере местного самоуправления.
Чтобы составить более полное представление о том, что же такое местное самоуправление, необходимо ответить на три основных вопроса: 1) Кем осуществляется местное самоуправление? 2) Что следует понимать под вопросами местного значения? 3) На каких территориях функционирует местное самоуправление?
Во-первых, органами местного самоуправления в пределах полномочий, предусмотренных российским законодательством. Кроме того, населением муниципальных образований, которое, решая вопросы местного значения, принимает участие в муниципальных выборах, местных референдумах, собраниях (сходах) граждан и т. п.
Во-вторых, под вопросами местного значения законодатель понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а именно:
1. принятие устава муниципального образования;
2. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3. охрана общественного порядка на территории муниципального образования;
4. содержание муниципального жилищного фонда;
5. развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т. д.;
6. муниципальное дорожное строительство;
7. благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
8. организация транспортного обслуживания населения;
9. создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания и другие вопросы.
В-третьих, органы местного самоуправления и принятые ими правовые акты действуют в границах муниципального образования.
Муниципальное образование - это городское, сельское поселение либо их объединение. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. В Ярославской области, например, создано 19 муниципальных образований.
С учетом сказанного местное самоуправление можно определить как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Особенности предмета муниципально-правового регулирования, который охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и другие, - обуславливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.
Муниципальное право сформировалось на базе основных отраслей системы права России, объединив в себе нормы, касающиеся осуществления власти на местах. Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и иные отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.
Источники отрасли муниципального права - это правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Система источников муниципального права включает три уровня: федеральный, региональный (субъектов Российской Федерации) и муниципальный (местный), что отличает его от других отраслей права.
Первостепенное значение имеют правовые акты федерального уровня. Ведущая роль здесь принадлежит Конституции РФ, положения которой закрепляют общую конституционную модель местного самоуправления и гарантии его развития.
Важнейшим, базовым источником муниципального права является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., содержащий комплекс норм о местном самоуправлении.
Особо в числе источников муниципального права следует отметить Европейскую Хартию местного самоуправления, действующую в рамках Совета Европы и ратифицированную Россией в 1998 году. Хартия устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.
Нормы муниципального права содержатся и в других федеральных законах ("О финансовых основах местного самоуправления" 1997 г., "Об основах муниципальной службы в РФ" 1998 г.), указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных подзаконных актах.
На региональном уровне источниками муниципального права являются конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др.
В эту группу также входят подзаконные нормативные акты, изданные компетентными органами государственной власти субъектов российской Федерации (например, постановления губернаторов субъектов РФ).
К источникам муниципального уровня относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Устав является своего рода "местной конституцией". Он обладает высшей юридической силой по отношению к другим актам, принимаемым органами местного самоуправления.
Во-вторых, нормативно-правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципального образования (например, на местном референдуме).
В-третьих, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (решения представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и пр.).
Таким образом, муниципальное право - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.
§ 2. Органы местного самоуправления: понятие и виды
Местное самоуправление осуществляется как гражданами непосредственно (об этом речь пойдет ниже), так и через органы местного самоуправления.
Под органами местного самоуправления в настоящее время понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Из данного определения следует, что в муниципальных образованиях создается своя система органов власти. В действующем законодательстве устанавливаются лишь общие требования, которым должна подчиняться каждая система органов местного самоуправления. Структура этих органов согласно ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования.
Какими же органами представлена муниципальная власть? В системе органов местного самоуправления в обязательном порядке формируются выборные органы. К числу обязательных выборных органов относятся представительные органы местного самоуправления.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена также должность выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Наряду с выборными органами в системе органов муниципальной власти могут создаваться и иные, формируемые невыборным путем (например, путем назначения и т. п.) исполнительные органы. Все органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Их наименования устанавливаются уставами муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
О каких бы органах власти муниципального уровня мы ни вели речь, необходимо учитывать, что они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными органами и их должностными лицами.
Охарактеризуем более подробно каждый из входящих в систему муниципальной власти органов.
Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный непосредственно населением, представляющий его интересы и обладающий правом принимать от имени населения решения, действующие на территории муниципального образования (муниципальный совет, дума, собрание представителей и т. п.). Например, в соответствии со ст. 16 Устава г. Воронежа представительным органом самоуправления в городе является муниципальный Совет г. Воронежа. Согласно ст. 65 Устава г. Ярославля представительным органом городского самоуправления является муниципалитет г. Ярославля.
Представительный орган занимает ведущее место в системе органов муниципальной власти. Обусловлено это тем, что он избирается всем местным сообществом на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и выражает
ролю всего населения муниципального образования. Свои решения от имени населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке.
К исключительному ведению представительных органов местной власти отнесено решение наиболее значимых для муниципального образования вопросов. К их числу относится, прежде всего, принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. Это своего рода "местные законы", которые образуют локальную правовую систему, действующую в соответствующем муниципальном образовании.
Исключительно представительные органы власти утверждаются местный бюджет и отчет о его исполнении, принимают планы и программы развития муниципального образования, устанавливают местные налоги и сборы, определяют порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, осуществляют контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав обязанностей. Уставами муниципальных образований могут устанавливаться и другие их полномочия.
Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом и зависит от размеров муниципального образования, количества жителей, проживающих на его территории, различных национальных, исторических и прочих местных традиций. Обычно в состав представительного органа избирается 15-30 депутатов.
Срок полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет. Чаще всего этот срок составляет 4 года.
Из числа депутатов в составе представительного органа образуются комиссии (комитеты) для предварительного обсуждения и подготовки тех или иных вопросов, входящих в его компетенцию, а также может избираться его председатель.
Основной формой работы представительного органа является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к его ведению. Порядок работы представительного органа власти определяется специальным актом - регламентом.
Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления. Глава муниципального образования - это выборное должностное лицо, которое осуществляет руководство деятельностью местного самоуправления.
Устав муниципального образования, предусматривая должность главы муниципального образования, определяет его наименование, порядок избрания, компетенцию, срок полномочий и т. д.
Главы муниципальных образований в России имеют различное наименование: мэр, глава города (района), в сельских населенных" пунктах - староста. В частности, в уставах городов Иркутска, Тюмени, Ярославля и др. глава муниципального образования назван мэром.
Глава муниципального образования может избираться либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Он представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями и другими субъектами.
Обычно на главу муниципального образования возлагаются обязанности по руководству исполнительным органом местной власти. Кроме того, согласно уставу муниципального образования избранный населением глава может быть наделен правом входить в состав представительного органа местной власти и председательствовать на его заседаниях. В этом случае в руках одного лица фактически сосредотачивается вся полнота власти, совмещаются различные по своей природе функции.
Наиболее удачной представляется схема, при которой в системе органов местного самоуправления разделено осуществление нормотворческих и исполнительных функций. В частности, когда сосуществуют представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее систему исполнительных органов местного самоуправления.
Глава муниципального образования осуществляет свою деятельность на основе принципа единоначалия. В пределах своей компетенции он вправе издавать собственные правовые акты (постановления, распоряжения), обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Срок полномочий главы муниципального образования, как и срок полномочий депутатов представительного органа местной власти, не может быть менее двух и более пяти лет и составляет обычно 4 года. Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.
Глава муниципального образования подотчетен как населению непосредственно, так и представительному органу местного самоуправления.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены выборы иных должностных лиц местного самоуправления. Наименование такого рода должностных лиц, подотчетность, вопросы организации их деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Исполнительный орган местного самоуправления является неотъемлемым элементом системы органов муниципальной власти. Несмотря на то, что в федеральных законах, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, нет упоминания об исполнительных органах власти, их наличие предусмотрено в уставах большинства муниципальных образований.
Исполнительные органы местного самоуправления называются обычно местными администрациями, управами, исполкомами, мэриями. Так, в городах Рязани и Воронеже это городская администрация, в г. Ярославле - мэрия. Они осуществляют исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения местного самоуправления и возглавляются главами муниципальных образований В либо главами местных администраций (если такая должность предусмотрена уставом муниципального образования).
В составе исполнительных органов образуются разнообразные структурные подразделения - департаменты, управления, комитеты, отделы, комиссии и иные, которые отвечают за то или иное направление муниципальной деятельности. В частности, действуют структурные подразделения местной администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, управления муниципальным имуществом, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры и т. д.
Вопросы установления структуры исполнительных органов местного самоуправления, а также определения порядка их формирования, сфер деятельности и взаимодействия между собой относятся, как правило, к компетенции главы муниципального образования (главы местной администрации).
Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности или единоначалия. Если устав муниципального образования закрепляет принцип коллегиальности в деятельности исполнительного органа, основной формой его работы являются заседания исполнительного органа (в них принимают участие руководители структурных подразделений местной администрации). Решения исполнительного органа принимаются путем голосования членами исполнительного органа и подписываются главой исполнительного органа. Если же устав муниципального образования закрепляет принцип единоначалия, глава исполнительного органа вправе сам принимать решения без обсуждения вопросов на заседаниях.
Финансирование деятельности исполнительных органов власти осуществляется за счет средств местного бюджета.
Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, организационно отделены от последней, свою деятельность они осуществляют в рамках закона, а потому их нельзя противопоставлять государству.
§ 3. Формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления
Действующее отечественное законодательство исходит из необходимости активного участия граждан в местном самоуправлении. Поэтому ведущее место в системе местного самоуправления отводится формам непосредственного участия жителей муниципальных образований в осуществлении местной власти.
Для российского местного самоуправления, как и для местного самоуправления во многих других странах, характерно применение разнообразных форм прямого волеизъявления граждан. Остановимся на их характеристике более подробно.
Местный референдум. Под ним понимают голосование населения муниципального образования по наиболее важным вопросам местного значения. Укажем на основные признаки данной формы осуществления местного самоуправления.
Первый признак заключается в том, что местный референдум - одна из форм непосредственной демократии. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования.
Второй признак указывает на локальность территории, на которой проводится местный референдум.
Третий признак состоит в том, что в местном референдуме имеют право участвовать граждане, проживающие на территории муниципального образования и достигшие восемнадцатилетнего возраста.
Четвертый признак ограничивает круг вопросов, которые могут быть рассмотрены на местном референдуме. Это исключительно вопросы местного, локального характера. К их числу относится, например, принятие устава муниципального образования, изменение границ муниципальных образований, определение структуры органов местного самоуправления, утверждение планов и программ развития территорий, отчуждение и приобретение объектов муниципальной собственности и др.
Принятое на местном референдуме решение является обязательным (оно действует на территории соответствующего муниципального образования) и не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Решение, равно как и итоги голосования, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.
Муниципальные выборы - одна из важнейших форм осуществления местного самоуправления. Выборы - наиболее массовая форма прямого народного волеизъявления. Участие граждан, проживающих на территории муниципального образования, в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления является непреложным признаком демократического государства.
Посредством выборов образуются представительные органы местного самоуправления, через которые население осуществляет местное самоуправление, а также могут получать свои полномочия главы муниципальных образований, другие выборные должностные лица органов местного самоуправления.
Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного законами субъектов РФ, - быть избранным в органы местного самоуправления.
Основные гарантии избирательных прав граждан России в настоящее время закреплены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 2002 г. Порядок же проведения Я муниципальных выборов определяется законами субъектов Россииской Федерации.
Собрания (сходы) граждан являются одной из самых массовых форм непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях. Они проводятся на всей территории муниципального В образования для решения наиболее важных вопросов местного значения (таких, как принятие устава муниципального образования, выборы главы муниципального образования, создание инициативной группы с целью проведения местного референдума и т. п.). Собрания (сходы) способствуют развитию инициативы граждан в решении вопросов местного значения, повышению уровня их знаний в деле управления.
Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции регламентируются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Обычно собрания (сходы) созываются по инициативе органов или должностных лиц местного самоуправления, либо населения муниципального образования.
Правом участия в собрании (сходе) граждан обладают жители муниципального образования, достигшие, как правило, 18-летнего возраста.
Собрание (сход) граждан, как правило, правомочно при участии нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Решение собрания (схода) считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принимающих участие в собрании (сходе).
Решение, принятое на собрании (сходе) граждан в пределах его компетенции, имеет обязательный характер для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории данного муниципального образования, а также граждан.
Народная правотворческая инициатива - новый правовой институт, который ранее не был известен отечественному законодательству о местных органах власти. Суть правотворческой инициативы состоит в разработке гражданами проектов правовых актов по вопросам местного значения и внесении их на рассмотрение органов местного самоуправления. Порядок реализации данного права населением должен определяться уставом муниципального образования.
Народная правотворческая инициатива как институт прямой демократии позволяет гражданам активно участвовать в выработке решений по вопросам жизнедеятельности населения муниципального образования, предлагать собственные варианты разрешения тех ми иных проблем местной жизни.
Как осуществляется народная правотворческая инициатива?
Для внесения проекта правового акта в порядке народной правотворческой инициативы необходимо собрать определенное уставом муниципального образования количество подписей граждан в поддержку проекта.
Проект правового акта по какому-либо вопросу местного значения, внесенный населением в органы местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).
Обращения граждан в органы местного самоуправления. Согласно ст. 33 Конституции РФ, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
Под обращениями принято понимать изложенные в устной или письменной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства, в том числе коллективные обращения граждан.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления федеральным законом, законами субъектов РФ установлена юридическая ответственность.
Территориальное общественное самоуправление. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и т.п.) для осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Основными задачами территориального общественного самоуправления являются: осуществление населением собственных инициатив в решении вопросов благоустройства территории, защита прав граждан и оказание им социальных услуг, благотворительная, просветительская, информационная деятельность и др.
Порядок осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законодательством субъектов РФ.
Наряду с рассмотренными выше формами, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в других формах, не противоречащих действующему законодательству.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ
1. Понятие муниципального права как отрасли права, его предмет.
2. Что такое местное самоуправление? Кем оно осуществляется?
3. Каковы особенности метода муниципального права?
4. В чем заключается специфика источников отрасли муниципального права?
5. Какие органы создаются в системе органов местного самоуправления?
6. Каким образом население может участвовать в осуществлении местного самоуправления?
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. -453 с.
2. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 1997. -458 с.
3. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М, 2001. - 550 с.
4. Постовой И. В. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М., 2000. - 128 с.
Глава 10
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
§ 1. Предмет экологического права
Под предметом, как известно, понимается обособленная группа общественных отношений, обладающая определенной спецификой. В предмет правового регулирования могут входить лишь те общественные отношения, которые имеют волевой характер, т. е. их возникновение, изменение и прекращение зависит от воли людей. Например, не относятся к числу волевых действий людей законы природы и эволюции, так как существуют помимо их воли. Человек не может изменить пути миграции животных, но он может учесть их при строительстве дорог, линей связи, каналов. Однако не все поддающиеся правовому регулированию общественные отношения составляют предмет экологического права. Правовое вмешательство в данном случае не самоцель, а средство достижения определенной цели - экологического благополучия в стране.