|
Чтобы сдвинуть регион с мертвой точки, достаточно нескольких проектов государственно-частного партнерства.
Примета года: как только заходит речь о мало-мальски крупном проекте, так немедленно появляется аббревиатура ГЧП. Будто волшебная палочка: включим модель государственно-частного партнерства – и тут же все проблемы решатся. На деле в этот момент они только начнутся: бюрократия, законодательные ловушки, длинные конкурсные процедуры и т.п. Очень много причин у того обстоятельства, что на всю страну – только несколько десятков стартовавших проектов ГЧП. А причина, по которой вполне разумные люди продолжают поминать фразу из трех слов по каждому поводу, – всего одна. В условиях острого дефицита длинных денег модель ГЧП не имеет альтернативы при реализации проектов развития. Регионы, не желающие еще несколько лет смотреть, как рушится транспортная, инженерная и социальная инфраструктура, прибегнут к этой модели в ближайшее время. Об этом говорили участники прошедшей в Вологде конференции «Государственно-частное партнерство».
Верной дорогой идете
Вологодская область делает большие ставки на ГЧП. Позицию региона обозначил первый заместитель губернатора области Леонид Иогман: «Есть долгосрочные цели, приоритетные для регионов, и есть длинные дорогостоящие проекты, необходимые для достижения этих целей. Ни государство, ни бизнес не в состоянии финансировать их самостоятельно». Конечно, Вологду нельзя сравнить с Санкт-Петербургом, который реализует по модели ГЧП целую серию масштабных проектов («Пулково», Орловский тоннель, Западный скоростной диаметр, завод по переработке твердых бытовых отходов в Янино). Но область сделала важные шаги – сформировала региональный центр ГЧП и сейчас выносит на слушания Законодательного собрания региональный закон о государственно-частном партнерстве. Как сказал заместитель директора центра ГЧП Внешэкономбанка Валерий Латыпов, «это два базовых шага. Они позволяют найти в регионе перспективные проекты, создать условия для их реализации и получить финансирование в банке». ВЭБ -один из главных инвесторов ГЧП, он финансирует масштабные проекты с бюджетом от 2 млрд рублей.
Еще до окончания формальных процедур Вологодская область реализовала проект по модели ГЧП – индустриальный парк «Шексна». Регион вложил 782,13 млн рублей в инфраструктуру парка, а компания «Северсталь» – 120 млн евро в строительство трубопрофильного завода, открытого на территории «Шексны» в начале июня. «Северсталь» дала сигнал и другим инвесторам: в индустриальном парке идет подготовка земельных участков к строительству еще трех заводов, а всего в «Шексне» планируется создать около 5 тыс. рабочих мест. Находясь на пересечении ключевых транспортных магистралей, связывающих Северо-Запад с Москвой, регионами центра России и Поволжья, индустриальный парк, как следует из кулуарных разговоров на конференции, уже стал предметом зависти чиновников других регионов СЗФО. Площадка с готовой инфраструктурой, предоставляющая резидентам налоговые льготы, дает сильный козырь в борьбе за инвесторов. Как полагает губернатор Вологодской области Вячеслав Позгалев, есть шансы успешно соревноваться даже с Ленинградской областью, имеющей сильные компетенции в привлечении инвесторов: географическое положение «Шексны» лучше.
Пример «Шексны» иллюстрирует, в каких направлениях может развиваться государственно-частное партнерство. Проекты ГЧП реализуются в сферах ответственности государства, к которым относятся, в частности, формирование инфраструктуры (инженерной, транспортной и коммунальной), социальная сфера (здравоохранение, образование) и туризм. Как отметил заместитель начальника управления центра ГЧП Внешэкономбанка Александр Воротников, «в рамках ГЧП нельзя построить завод, но можно сформировать инфраструктуру для строительства заводов». При этом он уточнил, что хотя «Шексна» и включает важные элементы государственно-частного партнерства, ее нельзя считать в полном смысле проектом ГЧП.
О букве и смысле ГЧП
По словам Александра Воротникова, ГЧП подразумевает контракт между государством и бизнесом, закрепляющий раздел рисков. «Например, в случае «Шексны» нет институализации в форме проекта ГЧП, значит, невозможно гарантировать разделение рисков. Л ведь в этом – основная идея государственно-частного партнерства», – подчеркнул он.
О другой ключевой идее ГЧП говорит заместитель генерального директора Холдинга МКД Виктор Кузнецов: «Задача ГЧП – существенно повысить качество проектов в сфере ответственности государства, минимизировать потери за счет привлечения к управлению такими проектами успешных частных компаний». Возьмем для примера реформы ЖКХ и энергетики. По словам Кузнецова, при реализации проектов ГЧП должен получиться следующий эффект: «Компании-концессионеры привносят в эти сферы новые технологии, внимательно считают деньги, реализуют проекты с гарантированным качеством, и тогда нам не нужно строить ТЭЦ мощностью 250 МВт – вполне возможно, будет достаточно 100 МВт».
Пример такого проекта привел заместигель председателя правления Банка ВТБ Северо-Запад Владислав Трофимов. «В Санкт-Петербурге различаются понятия «водоснабжение» и «водоподача». Пока у нас – водоподача. То есть в трубы закачивается вода и распределяется по всему городу, а по пути возникают огромные потери. Водоснабжение подразумевает, что вода подается на определенные объекты в строго необходимом объеме, – поясняет он. – Переход к такой модели предусмотрен проектом реконструкции систем водоснабжения Петербурга, в котором участвует наш банк». По оценкам Трофимова, реконструкция дает экономию 30% электроэнергии, к тому же 30% денежных ресурсов экономится за счет снижения аварийности. «Это отличный пример! – поддержал коллегу Валерий Латыпов. – Мы во всем должны перейти от подачи к снабжению – точно на объект, в нужном количестве и без потерь. Что достигается через реализацию проектов ГЧП».
Осторожно, мины
Есть проблема, которая портит эту красивую перспективу: компаний, умеющих управлять сложными большими проектами, в России единицы. «Российский бизнес многому научился. Наши компании могут успешно построить жилой квартал, ТЭЦ, торговый комплекс, – размышляет Виктор Кузнецов. – Но грамотно спланировать и реализовать такой масштабный проект, как реконструкция аэропорта или системы водоснабжения большого города, они не умеют. Нет соответствующего опыта, полученного в десятках аналогичных проектов, а научиться проектному управлению по книгам невозможно». Другая сторона ГЧП – государство – тем более не обладает необходимыми навыками. «Городов, умеющих управлять ЖКХ, я не знаю, – продолжил Кузнецов. – У нас в стране есть культура запуска пилотных проектов, но пет культуры реформ. Мы можем построить перинатальные центры – с десяток на всю Россию, но не можем перестроить здравоохранение. Потому что пилотный проект и реформа предъявляют принципиально разные требования к качеству управления».
Трудности смягчаются при подготовке проекта силами внешних консультантов, которые также могут сопровождать его реализацию вместе с управляющей компанией. Но, как заметил Виктор Кузнецов, «государство денег на это не выделяет, а бизнес не будет отвлекать средства с непонятными перспективами: риск, что проект ГЧП будет подготовлен, но запустить его не удастся, всегда чрезвычайно велик». И резюмировал: «У Европейского банка нет проблем с проектами государственно-частного партнерства, которые можно финансировать, потому что он выделяет большие гранты на их подготовку. У нас грантов нет – вот и проектов практически нет».
Другая ловушка – законодательные лакуны, или, как выразился Виктор Кузнецов, «законодательная пустыня». Федеральный закон о ГЧП отсутствует, Бюджетный кодекс упоминает государственно-частное партнерство один раз. «Место ГЧП в государственном планировании не обозначено, – добавляет Кузнецов, – соответственно, у губернаторов нет на эти цели ни денег, ни людей». Впрочем, никто не мешает регионам компенсировать законодательный дефицит созданием собственных нормативных актов. Так поступили, в частности, в Санкт-Петербурге, но его законы вступают в противоречие с федеральными. По словам адвоката юридической компании «S&K Вертикаль» Михаила Ильина, больше всего противоречий – с Законом о приватизации и Законом о защите конкуренции.
«Например, законы Санкт-Петербурга предусматривают возможность заключения договоров с инвесторами о совместной деятельности в форме простого товарищества, – рассказывает Ильин. – Но в случаях ГЧП заключать такие договоры невозможно, пока не будет изменен Закон РФ о приватизации. Также вызывает вопросы практика предоставления инвестору имущества, в частности земли, без проведения конкурса, целевым назначением, которую применяет Санкт-Петербург в проектах ГЧП. Это противоречит федеральному законодательству коренным образом». Еще один спорный случай – сделки с правом обратного выкупа. Например, концессионер строит дорогу, оформляет право собственности, получает от проекта прибыль, а потом возвращает объект государству. «Суды не раз признавали аналогичные сделки притворными», – утверждает Ильин. Соответственно, разделение рисков, о котором говорил Александр Воротников, оборачивается в ряде случаев резким увеличением рисков и для государства, и для бизнеса.
Требуются модераторы
Поскольку понятие ГЧП в законодательстве не определено и государственно-частным партнерством называют самые разные схемы, подсчитать количество таких проектов в стране не представляется возможным. Можно ориентироваться на число концессий – пока самой распространенной, хотя и не единственной, формы ГЧП. По данным Александра Воротникова, в России реализуется 44 концессионных соглашения, в основном -на уровне муниципальных образований. ВЭБ финансирует три проекта ГЧП на региональном уровне: реконструкция систем теплоснабжения 57 муниципальных образований Свердловской области, модернизация водоснабжения и водоотведения Ростова-на-Дону и Юго-Запада Ростовской области и формирование индустриальных площадок для промышленной сборки автомобилей в Калужской области. Несмотря па масштаб этих проектов, их недостаточно, чтобы можно было назвать ГЧП массовым явлением. Ловушки, перечисленные спикерами конференции, явно мешают.
Однако, по мнению Воротникова, главное препятствие на пути расширения ГЧП – скорее субъективное. «Нужны модераторы – активные чиновники в регионах, которые хотят развивать свою территорию, – убежден он. – Таких людей в областных правительствах, к сожалению, мало. Мы очень любим обсуждать проблемы и не любим действовать. Когда в регионе есть модераторы, объективные трудности в сфере ГЧП преодолеваются – все инструменты для этого уже подготовлены».
Александр Воротников отмстил, что ВЭБ сформировал пакет методических рекомендаций по организации деятельности региональных центров ГЧП. Этот пакет включает проект регионального модельного закона о ГЧП, «который является очень важным инструментом политики банка», подчеркнул он. «Не надо ждать появления федерального закона о государственно-частном партнерстве, корректировки других федеральных законов – берите наш модельный закон и действуйте», – заключил Воротников. Кроме того, ВЭБ совместно с российскими высшими школами реализует программу обучения региональных чиновников. Она направлена в значительной степени на повышение качества проектного управления в стране.
Центры ГЧП созданы в 15 субъектах России, в том числе в Калининградской и Вологодской областях. Протоколы о взаимодействии ВЭБ подписал с Мурманской, Вологодской областями и Ненецким автономным округом. «Уже через год между регионами начнется жесткая конкуренция за финансирование программ государственно-частного партнерства», – уверен консультант аппарата полномочного представителя президента РФ в СЗФО Игорь Кайбанов. «Талмуды стратегий в большинстве случаев ничего не дают. А несколько проектов ГЧП принципиально меняют ситуацию в регионе», – добавил Александр Воротников.
Вологодская область, по словам Вячеслава Позгалева, перешла к проектному управлению. То есть приоритетные задачи региона оформлены в виде проектов, что дает более качественное управление, чем аморфные стратегические направления социально-экономического развития. Приоритетов не может быть много, и ключевые проекты области нетрудно перечислить: «Шексна», индустриальный парк «Сокол» (реализация проекта начата в 2010 году), развитие бренда «Вологодское масло», туристический проект «Великий Устюг» и региональная льняная программа (возрождение льняного поля, полная модернизация фабрик, продвижение готовой продукции на российский и экспортный рынки). Они, бесспорно, меняют ситуацию в регионе и являются, по сути, проектами государственно-частного партнерства. При желании основная их часть может быть оформлена в виде проектов ГЧП.
Требуется четкое обоснование
Управляющий филиалом «Вологодский» ОАО «Банк ВТБ Северо-Запад» Валерий Пудов:
– Для притока инвестиций в экономику, в том числе в рамках государственно-частного партнерства, немаловажное значение имеют те меры, которые принимает правительство региона для создания наиболее привлекательных условий для инвесторов. Вологодская область в этом отношении – один из передовых регионов. Подтверждением этому служит тот факт, что за январь-апрель 2010 года инвестиции в основной капитал предприятий региона увеличились и составили 101,7% по сравнению с показателем за аналогичный период прошлого года. А положительной динамикой могут похвастаться далеко не все регионы Северо-Западного Федерального округа.
Хотелось бы подчеркнуть, что в Вологодской области инвестиционные проекты развиваются не только в секторе крупного бизнеса (например, индустриальный парк «Шексна»), без внимания не остается и средний бизнес. Для реализации инвестпроектов предприятиям, как правило, не хватает собственных средств и требуются дополнительные кредитные вливания.
К примеру, Банк ВТБ Северо-Запад рассматривает возможность финансирования проекта компании «АльянсГрупп» по строительству комбината для храпения и переработки ягод, овощей, фруктов и грибов, изготовления ягодных, фруктовых, овощных соков и пюре. На рассмотрении у банка – проект Череповецкого фанерно-мебельного комбината по увеличению мощностей для производства клееной фанеры, а также создание производства карбонита на комбинате «Череповецкий Азот».
Государственная поддержка инвестиционной деятельности в Вологодской области осуществляется за счет предоставления налоговых льгот компаниям, инвестирующим свои средства в развитие экономики, а также наиболее значимым предприятиям региона. Правительство активно поддерживает предприятия региона, предоставляя им областные и городские гарантии, прямые субсидии. Банк ВТБ Северо-Запад активно сотрудничает с руководством области н этом направлении. Так, банк предоставил кредиты под госгарантии Череповецкому заводу силикатного кирпича, птицефабрикам Вологодского центра птицеводства, строительной компании «Горстройзаказчик».
Банковский сектор обладает достаточной ликвидностью для того, чтобы обеспечить финансирование инвестиционных проектов. Но для банков важно понимать, что деньги берутся под реальный проект, который будет действительно осуществлен и востребован. К сожалению, сегодня многие проекты больше похожи на идеи, недостаточно проработаны и обоснованы.
|
