2.3.4. ПРАВО ГРАЖДАН НА ПРОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Право на проведение публичных мероприятий - одно из важнейших политических прав граждан. Судя по тексту ст. 31 Конституции, в России иностранные граждане и лица без гражданства таким правом не обладают, что не свиде- тельствует о какой-либо дискриминации. Такое ограниче- ние конституционной свободы проведения публичных мероп- риятий только российскими гражданами не противоречит Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой ст. 16 разрешает вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев при осущест- влении права на свободу мирных собраний. Каждое госу- дарство само определяет, каков режим пребывающих на ее территории неграждан государства. Вместе с тем, не следует полагать, что Конституция вообще не признает право иностранцев и лиц без граж- данства в России собираться мирно, без оружия. Но если такое собрание должно носить характер публичного мероп- риятия, то оно может проводиться только в разрешитель- ном порядке. В настоящее время отсутствует федеральный закон о порядке проведения публичных мероприятий в общественных местах. Эти вопросы регулируются Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирова- ния", подписанным еще до принятия Конституции и отсылавшим к положениям российской Декларации прав и свобод человека и гражданина (в прин- ципе, последняя охватывается соответствующими положени- ями Конституции). Данным Указом Президента РФ предписы- валось применять Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" в части, не противоречащей Декларации. Кроме то- го, в части, не противоречащей Конституции, действует Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июля 1988 г. "Об ответственности за нарушение установленного по- рядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций" . Как видно из названий указов, советские указы не де- лают различия между собраниями и манифестациями (митин- гами, шествиями, демонстрациями). Между тем Указ Прези- дента РФ относится только к манифестациям. Проведение всех публичных мероприятий, указанных в ст. 31 Конституции, обусловлено рядом условий: Во-первых, в соответствии со ст. 17 Конституции осу- ществление гражданами права на проведение таких мероп- риятий не должно нарушать права и свободы других лиц (участники не должны посягать на честь, достоинство, свободу и личную неприкосновенность других граждан, не угрожать жизни и здоровью людей, не нарушать обществен- ный порядок, не совершать действий, нарушающих право частной собственности, сохранность природы и окружающей среды, не препятствовать другим гражданам осуществлять это право). Во-вторых, использование права на проведение публич- ных мероприятий должно преследовать мирные цели. Это означает, что не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или ре- лигиозную ненависть и вражду во время проведения этого мероприятия. Кроме того, действия участников митингов, собраний, демонстраций и шествий не должны быть направ- лены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, призывать к созданию вооруженных формирований, не входящих в систему воору- женных сил России. Такие ограничения вытекают из поло- жений статей 13 и 29 Конституции. Статья 7 Закона РФ "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993 г. предусматривает, что "военнослужащие вправе в неслужебное время участвовать в митингах, собраниях, уличных шест- виях, демонстрациях, пикетировании, не преследующих по- литических целей и не запрещенных органами государс- твенной власти и управления и органами местного самоуп- равления". В служебное время военнослужащие принимают участие в собраниях и общественных мероприятиях в по- рядке, предусмотренном общевоинскими уставами Вооружен- ных Сил Российской Федерации. Закон запрещает участие военнослужащих в забастовках. Такие ограничения соот- ветствуют оговорке об осуществлении прав лицами, входя- щими в состав вооруженных сил, содержащейся в ч. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и ос- новных свобод. Мирное проведение публичных мероприятий предполагает также и то, что они не должны угрожать общественному порядку и общественной безопасности, нормальному функ- ционированию предприятий, учреждений и организаций, ме- шать работе пассажирского транспорта. В-третьих, граждане имеют право собираться не только мирно, но и без оружия. Согласно ст.1 Федерального за- кона "Об оружии" от 13 декабря 1996 г., под оружием по- нимаются устройства и предметы, конструктивно предназ- наченные для поражения живой или иной цели, подачи сиг- налов. Указанный Закон также запрещает ношение оружия гражданами при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий (ст.6 Закона).
В настоящее время в России действует порядок реали- зации права на проведение манифестаций (митингов, шест- вий, демонстраций и пикетирования), установленный Ука- зом Президента РФ от 25 мая 1992 г. и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. В соответс- твии с данными актами инициаторы проведения публичного мероприятия подают заявление в местную администрацию с просьбой разрешить им проведение данного мероприятия. В заявлении, помимо указания на цели, сроки и место про- ведения мероприятия, должно быть дано обязательство ор- ганизаторов данного публичного мероприятия о поддержа- нии порядка среди участников манифестации, которое осу- ществляется силами самих организаторов. Такое заявле- ние, поданное не позднее чем за 10 дней до предполагае- мой акции, должно быть рассмотрено органом исполнитель- ной власти, который выносит свое решение за 5 дней до публичного мероприятия. Данное решение может быть поло- жительным, т.е. когда оно полностью удовлетворяет всем требованиям заявителей. Однако орган исполнительной власти вправе предложить организаторам иные время и место проведения, в связи с необходимостью согласовы- вать работу транспорта или по другим веским причинам. Если организаторы не согласны с такими изменениями, то они могут обжаловать данное решение в вышестоящий орган исполнительной власти или суд. И, наконец, орган исполнительной власти, рассмотрев заявление о публичном мероприятии, может запретить про- ведение публичного мероприятия, если цель его проведе- ния противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Такой отказ, как и любое решение органов государствен- ной власти в Российской Федерации - в соответствии с ч.2 ст.46 Конституции, также может быть обжалован в суд. Проведение публичного мероприятия может быть прекра- щено по требованию представителей органов власти: 1) если не было подано заявление о его проведении (стихийный митинг, шествие, блокирующее работу общест- венного транспорта, две демонстрации противников на од- ной и той же территории и др.); 2) если состоялось решение о запрете на его проведе- ние", а организаторы все-таки стали его проводить; 3) если нарушен порядок его проведения (например, лозунги и транспаранты содержат призывы, оскорбительные для населения, нарушено условие проведения мероприятия в определенные сроки и в обусловленном месте); 4) если возникла опасность для жизни и здоровья граждан; 5) если нарушен общественный порядок. Описанный порядок реализации права на проведение ма- нифестаций может вызвать впечатление уведомительного порядка80 -видимо, на том основании, что обращение в орган исполнительной власти называется заявлением (уве- домлением), а положительное решение по заявлению не на- зывается разрешением, и отрицательное решение именуется запрещением. Однако уведомительный порядок не допускает принятия уведомляемым органом государственной власти отрицательного решения по заявлению организаторов пуб- личного
80 "В Российской Федерации действует уведомительный
порядок реализации права на проведение публичных мероп-
риятий" (Конституция Российской Федерации: Научно-прак-
тический комментарий. С,224).
мероприятия. Если уведомляемый орган власти сомневается
в конституционности или законности планируемого публич-
ного мероприятия, то именно он вправе обратиться в суд
с ходатайством о запрещении данного мероприятия. Если
уведомление совершается с целью обеспечения условий,
необходимых для проведения публичного мероприятия (пре-
доставление определенного места в определенное время,
принятие полицейских мер безопасности), что оказывается
невозможным по причинам, не зависящим от уведомляемого
органа власти (например, на то же время в том же месте
уже назначено проведение другой публичной акции), то
последний должен предложить уведомителям перенести мес-
то и время планируемого публичного мероприятия либо от-
казаться от его проведения. Если же этот орган обладает
правом принимать отрицательное решение (причем граждане
не нуждаются в особом дозволении обжаловать это решение
в суд в силу конституционного права на судебное обжало-
вание любого решения или действия органов государствен-
ной власти, органов местного самоуправления и должност-
ных лиц), т.е. если заявление подается с целью получить
необходимое для проведения публичного мероприятия поло-
жительное решение, то такой порядок называется разреши-
тельным.
Однако отсюда еще не следует, что указанный81 разре-
шительный порядок проведения публичных мероприятий не
соответствует
81 Не имеет существенных отличий порядок реализации
права на манифестации, установленный Указом Президента
РФ от 24 мая 1993 г. "Об утверждении Временного положе-
ния о порядке уведомления органов исполнительной власти
г.Москвы о проведении митингов, уличных шествий, де-
монстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных
открытых общественных местах города". В соответствии с
этим Положением, уведомление о проведении публичного
мероприятия подается в срок не ранее 15 и не позднее 10
дней до намеченной даты. О массовой акции с количеством
участников свыше 5 тысяч человек письменно уведомляется
Московская мэрия, до 5 тысяч - префектура администра-
тивного округа, до 1 тысячи - супрефек-тура муниципаль-
ного округа г.Москвы. В уведомлении должны быть указа-
ны: цель, форма, место проведения массовой акции или
маршруты движения, время начала и окончания акции,
предполагаемое количество участников, а также все дан-
ные об организаторах данной акции, которых должно быть
не менее трех человек. Уведомление о проведении массо-
вой акции органам исполнительной власти не принимается
в следующих случаях: 1) акция противоречит принципам
Декларации прав и свобод человека и гражданина, общеп-
ринятым нормам морали и нравственности (разумеется, она
не должна противоречить конституционным ограничениям
идеологического и политического плюрализма и свободы
выражения мнений); 2) в уведомлении отсутствуют обяза-
тельства организаторов обеспечить соблюдение обществен-
ного порядка, а также если они или уполномочившие их
организации неоднократно
не выполняли взятые обязательства по ранее
проводившимся массовым акциям; 3) акция совпадает по
форме, месту, времени, но не направленности и целям с
другой массовой акцией, уведомление о которой в уста-
новленные сроки подано ранее, либо одновременно; 4) ак-
ция создает реальную угрозу нормальному функционирова-
нию предприятии, учреждений и организаций; 5) создается
необходимость прекращения работы пассажирского и желез-
нодорожного транспорта из-за невозможности изменения
маршрута его движения.
По согласованию с уполномоченными органами, орган
исполнительной власти вправе изменить время, место,
маршрут и порядок проведения массовой акции в целях
обеспечения общественного порядка, нормальной работы
транспорта, государственных и общественных органов,
предприятий, учреждений и организаций. Акция будет не-
законной и организаторы не вправе проводить ее, если
уведомление не было подано в срок или не было принято.
Отказ в принятии исполнительным органом власти уведом-
ления о проведении массовой акции может быть обжалован
в вышестоящий орган исполнительной власти или суд.
Оценивая данное Положение, следует подчеркнуть, что,
с точки зрения правовых последствий, неважно, как
оформляется отрицательное решение органа исполнительной
власти - запрещением акции или отказом в принятии уве-
домления. Кроме того, бросается в глаза откровенно ан-
типравовое полномочие не принимать уведомление от лиц,
ранее неоднократно (т.е. более одного раза) не выпол-
нявших обязательства обеспечить соблюдение общественно-
го порядка. По существу, речь идет о полномочии органа
исполнительной власти лишать (навсегда?) гражданина
права быть организатором публичного мероприятия. Подоб-
ное решение, мотивируемое действиями лица в прошлом, не
вправе принимать даже суд.
Конституции и что разрешительный порядок проведения любых публичных мероприятий сам по себе противоречит понятию свободы. Примерно такой же порядок реализации права на манифестации установлен, например, в ФРГ Зако- ном о собраниях и шествиях 1953 г. (с последующими из- менениями). Существуют сомнения в адекватности терминологии, например, в следующем обобщении: "К манифестациям (в обобщающем смысле), кроме простых пикетов, обычно при- меняется уведомительный порядок, причем власти могут запретить манифестации в местах, имеющих важное значе- ние для нормального функционирования городского транс- порта, и предложить проведение их в других местах. Для авторитарных режимов характерен разрешительный порядок проведения манифестаций, а подчас и собраний, причем у властей может быть широкое поле для усмотрения"82. Если уведомительный порядок - это такой, при котором "уве- домляемые" органы власти компетентны принимать отрица- тельное решение, то что такое разрешительный порядок?
82 Конституционное (государственное) право зарубежных
стран. Т.1 / Отв. ред.Б.А.Страшун. М., 1993. С.100.
Свобода собраний и манифестаций означает, что в тех
случаях, когда сам факт проведения публичного мероприя-
тия не предполагает возможность нарушения или ограниче-
ния прав других граждан, а для его организации не тре-
буется содействие административных органов, мероприятие
может проводиться в явочном порядке. Если требуется та-
кое содействие, осуществление которого входит в обязан-
ности соответствующих административных органов, то не-
обходим уведомительный порядок; поскольку в этих случа-
ях соответствующим административным органам заранее из-
вестно содержание планируемой акции, то в спорных ситу-
ациях они могут обращаться в суд с ходатайством о зап-
рещении акции. Наконец, во всех случаях, когда проведе-
ние манифестации (митинга, шествия, демонстрации, осо-
бой формы пикета) предполагает возможность ограничения
или нарушения прав других граждан (обычно возникают
препятствия движению пешеходов и транспорта), требуется
разрешительный порядок, ибо в этих случаях возникает
коллизия прав; и административные органы обязаны не
только соблюдать право граждан на проведение манифеста-
ции, но и защищать права других граждан, которые отри-
цательно относятся к проведению манифестации в данное
время и в данном месте. Разрешение на проведение мани-
фестации должно выдаваться постольку, поскольку условия
и порядок проведения манифестации таковы, что отказ в
разрешении будет ограничивать право граждан, желающих
провести публичную акцию, в большей мере, чем разреше-
ние ограничивает права других граждан. Видимо, порядок
реализации права на проведение публичных мероприятий
должен быть разным и определяться видом мероприятия и
его характером.
Так, собрания - обычно пребывание определенных граж-
дан в определенное время в помещении, доступ в которое
может быть ограничен устроителями собрания - могут про-
водиться и в явочном порядке, если устроители не нужда-
ются в предоставлении им помещения государственными ор-
ганами. Если для проведения собрания требуется предназ-
наченное для собраний публичное здание (помещение) или
полицейская защита, то это предполагает уведомительный
порядок, при котором, как уже говорилось, в спорных си-
туациях уведомляемый государственный орган вправе обра-
титься в суд с ходатайством о запрещении публичной ак-
ции. В нетипичных случаях для собрания может потребо-
ваться государственное здание (помещение), не предназ-
наченное специально для проведения такого рода публич-
ных акций всеми желающими, что предполагает уже разре-
шительный порядок.
Простые пикеты, т.е. немногочисленные манифестации
(группы людей) возле правительственных учреждений, не
препятствующие движению транспорта и пешеходов, могут
устраиваться в явочном порядке. Остальные виды манифес-
таций либо предполагают, что их проведение может быть
связано с ограничением осуществления прав другими граж-
данами, либо требуют для их проведения определенных
действий органов государственной власти, а поэтому для
них требуется уведомительный или разрешительный поря-
док. Например, палаточный городок как особая разновид-
ность пикета, может существовать в течение продолжи-
тельного времени при условии уведомления соответствую-
щих административных органов о месте, времени, участни-
ках и целях проведения этой акции.
Митинги, т.е. собрания под открытым небом, на кото-
рых обычно могут присутствовать все желающие присоеди-
ниться к митингу (если это допускает место проведения
митинга), нередко проводятся в местах, специально отве-
денных для проведения такого рода публичных мероприятий
(например, парк, территория стадиона и т.п.). В таких
случаях проведение митинга практически не ограничивает
права других граждан, которые могут находиться в месте
проведения митинга. Следовательно, здесь достаточно
уведомительного порядка.
Шествие (т.е. организованное массовое движение людей
по пешеходной или проезжей части улицы или дороги), де-
монстрация (т.е. публичное выражение группой людей об-
щественно-политических настроений с использованием пла-
катов, транспарантов и т.п. во время шествия или скоп-
ления участников акции в людном месте), иногда сопро-
вождающаяся митингом, а также митинг, проводимый в люд-
ном месте, не предназначенном специально для проведения
общественно-политических акций, могут проводиться толь-
ко в разрешительном порядке, поскольку их проведение
предполагает возможность ограничения или нарушения прав
других граждан.
Во всех случаях проведение публичного мероприятия,
включая собрания, проводимые в явочном порядке, должно
быть прекращено по требованию полицейских органов в
случаях нарушения организаторами или участниками акции
конституционных и уголовно-правовых запретов, а также
по формальным основаниям (несоблюдение установленного
законом порядка организации данного вида мероприятия,
нарушение порядка проведения мероприятия и т.д.).
Кроме того, закон должен предусматривать право соот-
ветствующих органов исполнительной власти или муниципа-
литетов обращаться в суд с иском о возмещении расходов,
превышающих нормальные для проведения такого рода акций
расходы органов государства или местного самоуправле-
ния, связанные с обеспечением порядка и нормальной жиз-
недеятельности населения во время проведения манифеста-
ции.
Часть 2 ст.32 Конституции гарантирует гражданам ак- тивное и пассивное избирательные права и свободное во- леизъявление на референдуме. В Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" определены способы реализации гражданами РФ их конституционного права из- бирать и быть избранными в органы государственной влас- ти и органы местного самоуправления. По Закону граждане участвуют в выборах добровольно, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако этот традиционный набор демократических принципов избирательного права в полном объеме закреплен в Конституции только примени- тельно к выборам Президента (ч.1 ст.81). А в общем виде Конституция содержит лишь требования свободы и всеобщ- ности выборов (ч.3 ст.3 и ч. 2 и ч.3 ст. 32) и равенс- тва избирательных прав (равноправие - ст. 19). Таким образом, если Государственная Дума будет избираться на непрямых выборах, открытым голосованием, то это не бу- дет противоречить тексту Конституции83. Поэтому, как указывает судья Конституционного Суда РФ А.Л.Кононов, "в деле о выборах депутатов в Чувашской Республике (постановление от 10 июля 1995 г.) Конституционный Суд нашел дополнительные основания своего решения в положе- ниях статьи 25 Международного пакта о гражданских и по- литических правах, предусматривающего, что "каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискри- минации и без необоснованных ограничений право и воз- можность голосовать и быть избранным на
83 См.: Варламова Н.В. Российская Конституция: опыт
трехмерной интерпретации // Становление конституционно-
го государства в посттоталитарной России. Вып.1. М.,
1996. С.43.
подлинных периодических выборах, производимых на ос-
нове всеобщего и равного избирательного права при тай-
ном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявле-
ние избирателей"84.
Всеобщность означает, что любой гражданин Российской
Федерации, достигший 18 лет, независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объ-
единениям, имеет право избирать кандидатов в представи-
тельные органы и органы местного самоуправления. Право
быть избранным может ограничиваться дополнительными ус-
ловиями: возрастным цензом и цензом оседлости. Так, ми-
нимальный возраст кандидата не может превышать 21 года
при выборах в законодательные органы субъектов Российс-
кой Федерации и Государственную Думу Федерального Соб-
рания РФ. При выборах главы исполнительной власти воз-
раст кандидата не может быть менее 21 года для главы
местного самоуправления, 30 лет для главы исполнитель-
ного органа субъекта Российской Федерации, причем они
должны проживать на указанной территории один год. Пре-
зидентом Российской Федерации может быть избран гражда-
нин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно
проживающий в РФ не менее 10 лет.
Равенство означает, что избиратели участвуют в выбо-
рах на равных основаниях: каждый избиратель имеет один
голос и голос одного избирателя равен голосу другого.
Прямое избирательное право означает, что избиратель
голосует на выборах за или против кандидатов непосредс-
твенно.
Голосование на выборах является тайным, т.е. исклю-
чающим возможность какого-либо контроля за волеизъявле-
нием избирателя.
Участие в выборах граждан Российской Федерации явля-
ется добровольным: никто не вправе оказывать на них
воздействие с целью принудить к участию или неучастию в
выборах, а также на их свободное волеизъявление.
Финансирование выборов является комбинированным: за
счет государства и средств избирательного объединения
или кандидата,
84 Кононов А.Л. Указ. соч. С.191.
Также см. абз.2 п.5 мотивировочной части Постановле-
ния Конституционного Суда РФ от 10 июля 1995 г. пно де-
лу о проверке конституционности части второй статьи 42
Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Госу-
дарственного Совета Чувашской Республики" в редакции от
26 августа 1994 г.
а также допустимы добровольные пожертвования физических
и юридических лиц.
Ограничение всеобщности выборов сформулировано в ч.3
ст.32 Конституции. Не имеют права избирать и быть изб-
ранными только граждане, признанные судом недееспособ-
ными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по
приговору суда.
Взрослый человек может быть признан только судом
полностью недееспособным, если вследствие душевной бо-
лезни или слабоумия он не может понимать значения своих
действий или руководить ими. В этом случае над ним ус-
танавливается опека и сделки от его имени совершает
опекун. После выздоровления или значительного улучшения
здоровья гражданин признается дееспособным также по ре-
шению суда и установленная опека над ним отменяется.
Ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими
расстройствами, в том числе и избирательных прав, толь-
ко на основании психиатрического диагноза, фактов на-
хождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом
стационаре либо в психоневрологическом учреждении для
социального обеспечения или специального обучения не
допускается. Должностные лица, виновные в подобных на-
рушениях, несут установленную законом ответственность.
Так записано в ст.5 Закона Российской Федерации "О пси-
хиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее
оказании" от 2 июля 1992 г.
Из ч.З ст. 32 Конституции вытекает, что граждане,
подвергающиеся любым формам уголовного преследования,
но не находящиеся в местах лишения свободы по приговору
суда, вступившего в законную силу, имеют право избирать
и быть избранными. Получается, что лицо, приговоренное
судом первой инстанции к пожизненному лишению свободы в
соответствии с ч. 2 ст. 105 У К РФ - за убийство, нап-
ример, из корыстных побуждений или по найму, а равно
сопряженное с разбоем, вымогательством или бандитизмом,
или в соответствии со ст.277 УК РФ - за посягательство
на жизнь государственного или общественного деятеля
(например, Президента РФ), совершенное в целях прекра-
щения его государственной или иной политической дея-
тельности либо из мести за такую деятельность (терро-
ристический акт), и ожидающее рассмотрения кассационной
жалобы, до вступления в силу приговора может быть изб-
рано, скажем, Президентом РФ.
Часть 2 ст. 19 Конституции гарантирует равенство
прав граждан независимо от места жительства. Это отно-
сится ко всем без исключения правам, в том числе и к
избирательным.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избиратель-
ных прав граждан Российской Федерации" в ст.3 устано-
вил, что гражданин Российской Федерации, проживающей за
ее пределами, обладает всей полнотой избирательных
прав. Таким образом, пребывание гражданина Российской
Федерации за ее пределами в день выборов не препятству-
ет осуществлению избирательного права.
Реализация этого права осуществляется путем включе-
ния в список избирателей по избирательному участку, об-
разованному за пределами территории Российской Федера-
ции, граждан Российской Федерации, проживающих за ее
пределами или находящихся в длительных заграничных ко-
мандировках. Документом, удостоверяющим их личность,
будет являться заграничный паспорт гражданина Российс-
кой Федерации.
Кроме того, Конституционный Суд РФ установил, что
факт отсутствия гражданина, в том числе вынужденного
переселенца, по месту постоянного или преимущественного
проживания не может служить основанием для отказа внес-
ти его в списки избирателей. Согласно Постановлению
Конституционного Суда от 24 ноября 1995 г., это означа-
ет следующее. Гражданин обладает свободой передвижения,
выбора места пребывания и жительства. Вместе с тем За-
кон РФ о праве граждан на свободу передвижения возлага-
ет на гражданина обязанность регистрироваться и по мес-
ту пребывания, и по месту жительства. "Место жительст-
ва" гражданина подразумевает определенное юридическое
состояние, возникающее при регистрационном учете граж-
дан, и означает либо "постоянное проживание", либо
"преимущественное проживание", что не всегда совпадает
с фактическим проживанием гражданина в месте его пребы-
вания. Место временного поселения граждан означает мес-
то их пребывания, а не жительства. В списки же избира-
телей, согласно ч.З ст. 8 Федерального закона об основ-
ных гарантиях избирательных прав, гражданин включается
по месту жительства, т.е. там, где он проживает посто-
янно или преимущественно, а не временно, и гражданин не
обязан пребывать в этом месте фактически на момент сос-
тавления списков избирателей. Таким образом, граждане
реализуют активное избирательное право там, где они ре-
гистрируются формально "по месту жительства", независи-
мо от того, где они проживают фактически. В то же вре-
мя, гражданин ко дню выборов вправе формально зарегист-
рироваться "по месту жительства" в
месте его фактического проживания (пребывания), что
повлечет изменение места его регистрации в качестве из-
бирателя85.
Конституция не определяет, когда выборы должны быть
признаны состоявшимися в зависимости от явки избирате-
лей. Это не предмет права, ибо признание выборов несос-
тоявшимися по причине недостаточной явки избирателей
всегда является нарушением избирательных прав тех граж-
дан, которые приняли участие в выборах. Это вопрос по-
литической целесообразности и легитимности органов на-
родного представительства. Поэтому, например, выборы
Президента РФ считаются состоявшимися, если в голосова-
нии приняло участие не менее половины избирателей, вне-
сенных в списки, а выборы депутатов Государственной Ду-
мы по одномандатному избирательному округу - если в вы-
борах приняло участие менее 25 процентов зарегистриро-
ванных избирателей.
Положение ч. 4 ст. 32 Конституции о равном доступе граждан РФ к государственной службе (здесь воспроизво- дится положение из ст. 21 Всеобщей декларации прав че- ловека и ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах) не несет никакой особой смысловой нагрузки в сравнении с ч.2 ст. 19 Конституции. По су- ществу, ч.4 ст.32 устанавливает лишь само собой разуме- ющееся в современном демократическом государстве поло- жение, согласно которому граждане имеют равный доступ к государственной службе независимо от пола, расы, нацио- нальности, социального происхождения, имущественного положения и т.д. В то же время недостаточное знание русского языка или второго государственного языка, установленного в республике-субъекте Российской Федерации, может ограни- чивать доступ к государственной службе. Далее, занятие определенных государственных должностей или поступление на определенную государственную службу может предпола- гать предпочтение определенной половой принадлежности или определенного места жительства, запрещать принад- лежность к определенного рода общественным объединениям и т.д. Наконец,
85 Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конс-
титуционного Суда РФ от 24 ноября 1995 г. по делу о
проверке конституционности ч.2 ст.10 Закона Республики
Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Пар-
ламент Республики Северная Осетия - Алания".
государственная служба вообще и конкретные ее разно-
видности предполагают, что доступ к государственной
службе обусловливается не такими критериями, как расо-
вая или социальная принадлежность, а образованием, про-
фессиональными навыками и многими другими формальными
критериями, которым соответствует далеко не каждый
гражданин, желающий поступить на государственную служ-
бу. Таким образом, если не иметь в виду тривиальную в
демократическом государстве формулировку равноправия,
то следует подчеркнуть, что граждане не имеют и не мо-
гут иметь равного доступа к государственной службе.
В частности, согласно Положению о проведении конкур-
са на замещение вакантной государственной должности фе-
деральной государственной службы, утвержденному Указом
Президента РФ от 29 апреля 1996 г., право на участие в
конкурсе (формально равный до-ступ к государственной
службе) имеют не все граждане Российской Федерации, а
лишь соответствующие следующим критериям: не моложе 18
лет, владеющие государственным языком, отвечающие уста-
новленным федеральными законами и другими нормативными
правовыми актами Российской Федерации требованиям, не-
обходимым для замещения вакантной государственной долж-
ности. Не допускаются к участию в конкурсе граждане,
признанные судом недееспособными или ограниченно деес-
пособными; лишенные права занимать государственные
должности госслужбы в течение определенного срока реше-
нием суда, вступившим в законную силу, а также при на-
личии медицинского заключения о заболевании, препятс-
твующем исполнению должностных обязанностей. Кроме то-
го, ограничения в конкурсе относятся к гражданам, кото-
рые отказались от прохождения процедуры оформления до-
пуска к сведениям, составляющим государственную или
иную, охраняемую законом тайну, а также граждане, нахо-
дящиеся в близком родстве (родители, супруги, братья,
сестры, сыновья, дочери, братья, сестры, родители, дети
супругов) с госслужащим, если его предстоящая федераль-
ная служба связана с непосредственной подчиненностью
или подконтрольностью одного другому.
Несколько изменив грамматическое построение формули-
ровок Федерального закона "Об основах государственной
службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г., можно
сказать, что государственным служащим не вправе быть
тот, кто намерен:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью,
кроме педагогической, научной или творческой;
2) быть депутатом законодательного органа РФ, законода-
тельных органов субъектов РФ, органов местного самоуп-
равления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лич-
но или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой
организации, если иное не предусмотрено федеральным за-
коном или если в порядке, установленном федеральным за-
коном и законами субъектов РФ, ему не поручено участво-
вать в управлении этой организации;
5) использовать свое служебное положение в интересах
политических партий, общественных, в том числе и рели-
гиозных, объединений для пропаганды отношения к ним (в
государственных органах не могут образовываться струк-
туры политических партий, религиозных, общественных
объединений, за исключением профессиональных союзов); и
т.д.
И еще одно, в принципе неправовое, положение зафик-
сировано в Законе. Гражданин при поступлении на госс-
лужбу, а также госслужащий ежегодно обязан представлять
декларацию о своих доходах и имущественном положении.
Отказ госслужащего дать эти сведения по месту службы
является основанием для увольнения.
Никоим образом не соответствует действительности
следующее утверждение: "При поступлении на государс-
твенную службу, а также при ее прохождении не допуска-
ется установление каких бы то ни было прямых или кос-
венных ограничений или преимуществ в зависимости от...
убеждений, принадлежности к общественным объединениям,
созданным в порядке, предусмотренном российской Консти-
туцией и федеральным законом, а равно других обстоя-
тельств для граждан, профессиональная подготовленность
которых отвечает требованиям по соответствующей долж-
ности"86. Наоборот, в любом, самом демократическом го-
сударстве действуют столь широкие правовые и политичес-
кие ограничения свободы убеждений, выражения мнений и
ассоциации для граждан, желающих поступить на государс-
твенную службу, что говорить о равном доступе к госу-
дарственной службе, независимо от убеждений и принад-
лежности к общественным объединениям, не приходится.
Поэтому современное европейское право в области прав
человека и, в частности, практика Европейского суда по
правам человека рассматривают декларации о равном дос-
тупе к государственной
86 Комментарии к Конституции Российской Федерации /
Отв. ред. Л А Окуньков С.132.
службе как положения, которые, по общему правилу, не
порождают прав, которые можно защитить в суде. Примером
служит позиция судей Европейского суда, выраженная в
деле Kosiek v. Germany (см. 2.3.2.2.): "Всеобщая декла-
рация прав человека от 10 декабря 1948 г. и Международ-
ный пакт о гражданских и политических правах от 16 де-
кабря 1966 г. предусматривают, соответственно, что
"каждый человек имеет право равного доступа к государс-
твенной службе в своей стране" (статья 21 (2)) и что
"каждый гражданин должен иметь... право и возможность
допускаться в своей стране на общих условиях равенства
к государственной службе" (статья 25). Однако ни Евро-
пейская конвенция, ни какой-либо из ее Протоколов не
устанавливают такого права. Более того... государства,
подписавшие Конвенцию, намеренно не включили в нее та-
кого права; об этом недвусмысленно свидетельствует ис-
тория разработки Протоколов ь4 и 7. В частности, перво-
начальные варианты Протокола ь7 содержали положение,
аналогичное п.2 статьи 21 Всеобщей декларации и статье
25 Международного пакта;
впоследствии это положение было исключено. Таким об-
разом, это не случайный пробел в европейских докумен-
тах; как указано в преамбуле к Конвенции, они призваны
обеспечить коллективное осуществление "некоторых" из
прав, сформулированных во Всеобщей декларации"87.
В совместном совпадающем особом мнении по данному
делу несколько судей Европейского суда указали: "Причи-
на, по которой договаривающиеся государства не захоте-
ли, чтобы право доступа к гражданской службе было зак-
реплено в Конвенции или ее Протоколах (а следует под-
черкнуть, что это было не случайное, а намеренное опу-
щение), в том, что крайне трудно вынести на рассмотре-
ние международного суда проблему набора служащих и по-
рядок их отбора и приема на работу, который по самому
своему характеру существенно различается в государс-
твах-членах Совета Европы в зависимости от национальных
традиций и системы регулирования государственной служ-
бы"88.
87 Цит. по: Дженис М., Кзй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.248.
88 Там же. С.250
2.4. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ И
КУЛЬТУРНЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ
В эту категорию включается сложный конгломерат прав, свобод, деклараций и благих пожеланий, не имеющих юри- дического содержания, моральных требований и т.п. Нап- ример, с одной стороны, во второй половине XX века сюда обычно включают естественное и неотчуждаемое право каж- дого быть субъектом собственности, беспрепятственно пользоваться своим имуществом (status negativus), с другой - права на государственную защиту в области тру- довых отношений (status positivus), с третьей - некие "права" на бесплатное получение от общества различных социальных благ (жилище, образование, медицинское обс- луживание и т.д.), необходимых человеку в современном социальном государстве с точки зрения принципов гума- низма и человеческого достоинства. Наконец, сюда вклю- чают "права" на заботу родителей - со стороны детей, детей - со стороны родителей, и даже некое "право на труд". Это связано с условиями возникновения самой катего- рии социально-экономических и культурных прав и, осо- бенно, с происхождением и объяснением большинства при- тязаний, включаемых в число этих прав. Так называемые права человека первого поколения (по- литические и личные права, собственность и свобода беспрепятственно пользоваться своим имуществом) возник- ли в индустриальном обществе как безусловные притязания индивида на свободную самореализацию в обществе и госу- дарстве. Причем поскольку до Второй мировой войны в юриспруденции господствовал позитивизм, то в науке го- сударственного (конституционного) права эти права объ- яснялись не как естественные, а как октроированные. В постиндустриальном обществе, в наиболее развитых стра- нах после Второй мировой войны (хотя трудовое и соци- альное законодательство развивалось и до войны), сложи- лось социальное (социальное правовое) государство (см. 1.3.3.), удовлетворяющее социально-экономические притя- зания большинства членов общества по принципу привиле- гий, гарантирующее минимальную социальную защищенность (за счет других членов общества) тем, кто оказывается в экономически невыгодном положении, осуществляющее перераспределе- ние национального дохода в интересах общества в целом и прежде всего -в пользу социально слабых. Эту реальность социального государства правовая доктрина в континен- тальной Европе отразила в понятиях социально-экономи- ческих и культурных "прав человека", или прав второго поколения. Причем с точки зрения позитивистов, признаю- щих права человека в качестве октроированных прав, нет существенной разницы между всеобщими притязаниями на равную свободу (права первого поколения) и притязаниями социально слабых на привилегии (права второго поколе- ния). Именно в рамках позитивистской классификации прав человека различаются личные, политические и социаль- но-экономические и культурные права. И поскольку собс- твенность - это не только юридическая, но и экономичес- кая категория, она по этой классификация оказывается в ряду социально-экономических "прав", хотя по своей при- роде собственность должна стоять в ряду личных прав (право быть собственником, свобода собственности и т.д.). В 1966 г. был принят Международный пакт об экономи- ческих, социальных и культурных правах. Однако далеко не все развитые страны пожелали присоединиться к этому Пакту, требующему государственного признания привиле- гий, которые, тем не менее, нельзя защитить в суде89. Современная естественноправовая, или либеральная, докт- рина отрицает собственно правовой характер большинства социально-экономических и культурных "прав", объясняет их мнимый характер и возможность их реализации исключи- тельно в ущерб личным и политическим правам90. Евро- пейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (и многочисленные протоколы к Конвенции), ставя- щая цель установить общеевропейские стандарты защиты естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, не признает никаких социально-экономических и культурных "прав", противоречащих формальному равенс- тву, равноправию. Конвенция трактует безусловные права и свободы, включая собственность, а не условные "права" и привилегии. Использование в данном Комментарии позитивистской классификации, выделяющей категорию экономических, со- циальных и культурных прав человека, преследует цель показать ее несостоя-
89 См.: Общая теория прав человека / Отв. ред.
Е.А.Лукашева. М., 1996. С.23.
90О дискуссии по поводу природы социально-экономи-
ческих прав см.: Общая теория прав человека. С.438-442.
тельность и неправовой характер некоторых понятий,
включаемых в эту категорию.
В рамках понятий, произвольно объединяемых рассмат-
риваемой категорией, следует различать:
- социально-экономические и культурные свободы, опи-
сываемые понятием status negativus;
- права на свободную самореализацию индивида сов-
местно с другими в области трудовых отношений, описыва-
емые понятием status activus,
- не имеющие юридического смысла декларации, не по-
рождающие права, которые можно защитить в суде;
- условные социальные права и "права" на предостав-
ление привилегий, которые произвольно устанавливаются в
зависимости от благосостояния общества и политики конк-
ретного правительства.