Запрещение пропаганды социального, расового, нацио-
нального, религиозного или языкового превосходства кор-
респондирует положению ч.5 ст. 13 Конституции, которое
также указывает на запрет, т.е. признание общественно
вредным, ненужным, недопустимым к применению, пользова-
нию создание и деятельность общественных объединений,
преследующих подобные цели. Причем понятие "запрещает-
ся" более широкое, чем понятие "не допускается", кото-
рое является его частью.
Статья 282 УК РФ предусматривает уголовную ответс-
твенность за возбуждение национальной, расовой или ре-
лигиозной вражды, если эти действия совершены публично
или с использованием средств массовой информации. Воз-
буждение же социальной вражды (а социальная вражда в ч.
2 ст.29 Конституции ставится на первое место как самая
опасная), вопреки Конституции, Уголовным кодексом не
наказывается.
Практика Европейского суда по правам человека исхо-
дит из правомерности установления любых законодательных
ограничений свободы выражения мнений на государственной
службе: если у гражданина есть право свободно выражать
свое мнение в качестве частного лица, то это еще не
значит, что у него есть право занять государственную
должность, чтобы выражать это мнение на государственной
службе64. Такая позиция обусловлена тем, что Европейс-
кая конвенция о защите прав человека и основных свобод
и, соответственно, Европейский суд не признают право на
равный доступ к государственной службе (см. 2.3.6.).
Это не означает, что ст. 10 Европейской конвенции вооб-
ще не применима к государственной службе. Просто специ-
фика государственной службы во многих странах предпола-
гает такие ограничения свободы выражения мнений, что
говорить о свободе выражения мнений государственными
служащими бессмысленно. Показательно, например, следую-
щее утверждение судей Европейского суда: "Это не исклю-
чает возможности, что статья 10 применима даже к госу-
дарственной службе, на которой всякая по внутригосу-
дарственному праву свобода выражения мнений является de
jure или de facto несуществующей"
64 Как сказал судья О.У.Холмс, в то время (1892 г.)
- член Верховного суда штата Массачусетс: "Податель пе-
тиции может иметь конституционное право говорить о по-
литике, но не имеет конституционного права быть поли-
цейским" (McAuliffe v. New Bedford, 155 Mass. 216, 220
(1892).
(Решение по делу Kosiek v. Germany от 28 августа
1986 г. (№105), 9 E.H.R.R. 328)65.
2.3.2.3. Пределы свободы информации и
государственная тайна
Часть 4 ст.29 Конституции гарантирует право каждого
на информацию - самостоятельное конституционное право,
позволяющее каждому человеку свободно искать, получать,
передавать, производить и распространять информацию лю-
бым законным способом.
Под информацией законодатель понимает сведения о ли-
цах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах,
независимо от формы их представления (ст.2 Федерального
закона "Об информации, информатизации и защите информа-
ции" от 20 февраля 1995 г.). "Передача" информации в
смысле ч.4 ст.29 означает коммуникацию с конкретными
лицами (адресатами), а "распространение" информации
производится для всеобщего сведения или для неопреде-
ленного круга лиц. "Производить" информацию в смысле ч.
4 ст. 29 означает фиксировать на носителях информации
сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях
и процессах и т.д. Частным случаем свободы производить
информацию является свобода творчества и преподавания
(ч.1 ст.44 Конституции). Любая информация, произведен-
ная в результате творчества или передаваемая в процессе
преподавания, является предметом интеллектуальной собс-
твенности в смысле ч.1 ст. 44.
В отличие от мнения (свобода выражения мнений), ин-
формация не содержит оценочных суждений лица, произво-
дящего ее, передающего или распространяющего (информа-
ция, произведенная в процессе творчества или преподава-
ния, воплощена в продуктах творческой или преподава-
тельской деятельности и поэтому отражает ценностную по-
зицию автора). Поэтому в отношении распространения ин-
формации не действуют специальные ограничения, сформу-
лированные в ч.2 ст.29 Конституции. Вместе с тем, если
распространение информации определенного содержания,
независимо от ее достоверности, преследует цель возбуж-
дения социальной, расовой, национальной или религиозной
ненависти и вражды, то такое распространение информации
можно рассматривать как пропаганду или агитацию в смыс-
ле ч.2 ст.29. Это следует из ч.2 ст. 10 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод, до-
пускаю-
65 Цит. пo: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.250.
щей ограничение свободы информации в интересах об-
щественного спокойствия, в целях предотвращения беспо-
рядков и преступности;
эти мотивы ограничения свободы информации следует
рассматривать как вытекающие из общей оговорки ч.3 ст.
17 Конституции.
Разумеется, свобода информации может быть ограничена
федеральным законом по основаниям ч.3 ст. 55 Конститу-
ции, а также в целях предотвращения разглашения инфор-
мации, полученной конфиденциально (ч.2 ст.10 Европейс-
кой конвенции; ч.З ст.17 Конституции). Установленная
законом система ограничений прав гражданина на информа-
цию обусловлена пределами, зафиксированными в Деклара-
ции прав и свобод человека и гражданина Российской Фе-
дерации. "Ограничения этого права, - сказано в ней, -
могут устанавливаться законом только в целях охраны
личной, семейной, профессиональной, коммерческой и го-
сударственной тайны, а также нравственности".
В силу положений ст.23 и ч.1 ст.24 Конституции сво-
бода информации ограничена неприкосновенностью частной
жизни и тайной коммуникаций и получает конституционную
защиту только в тех случаях, когда поиску и получению
информации препятствует государство. Все пользователи
информацией обладают равными правами на доступ к госу-
дарственным информационным ресурсам и не обязаны обос-
новывать перед владельцем этих ресурсов необходимость
получения запрашиваемой информации. Государственные ин-
формационные ресурсы являются открытыми и общедоступны-
ми, за исключением документированной информации, отне-
сенной законом к категории ограниченного доступа.
Эта информация по условиям ее правового режима под-
разделяется на информацию, отнесенную к государственной
тайне, и конфиденциальную. Законом запрещено относить к
информации с ограниченным доступом:
а) законодательные и другие нормативные акты, уста-
навливающие правовой статус органов государственной
власти, органов местного самоуправления, организаций,
общественных объединений, а также права, свободы и обя-
занности граждан, порядок их реализации;
б) документы, содержащие информацию о чрезвычайных
ситуациях, экологическую, метеорологическую, санитар-
но-эпидемиологическую, демографическую и другую инфор-
мацию, необходимую для обеспечения безопасного функцио-
нирования населенных пунктов,
производственных объектов, безопасности граждан и насе-
ления в целом66;
в) документы, содержащие информацию о деятельности
органов государственной власти и органов местного само-
управления, об использовании бюджетных средств и других
государственных и местных ресурсов, о состоянии эконо-
мики и потребностях населения, за исключением сведений,
отнесенных к государственной тайне;
г) документы, накапливаемые в открытых фондах библи-
отек и архивов, информационных системах органов госу-
дарственной власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений, организаций, представляющие
общественный интерес или необходимые для реализации
прав, свобод и обязанностей граждан.
Данные положения ст. 10 Федерального закона "Об ин-
формации, информатизации и защите информации" полностью
соответствуют положениям п.4 ст.29, п.3 ст.41, ст.42,
п.2 ст.24 Конституции, касающимся реализации права на
информацию.
Государственная тайна - это защищаемые государством
сведения в области его военной, внешнеполитической,
экономической, разведывательной, контрразведывательной
и оперативно-розыскной деятельности, распространение
которых может нанести ущерб безопасности Российской Фе-
дерации (ст.2 Закона РФ "О государственной тайне" от 21
июля 1993 г.). Допуск должностных лиц и граждан Рос-
сийской Федерации к государственной тайне осуществляет-
ся в добровольном порядке и предусматривает принятие на
себя обязательств перед государством по нераспростране-
нию доверенных им сведений, составляющих государствен-
ную тайну, а также согласие на частичные, временные ог-
раничения их прав, в том числе и на проверочные мероп-
риятия в отношении их, проводимые полномочными органа-
ми. Разглашение сведений, составляющих государствен-
66 Так, в соответствии со ст.6 Федерального закона
РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных си-
туации природного и техногенного характера" от 21 де-
кабря 1994 г. федеральные органы государственной влас-
ти, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, органы местного самоуправления и администра-
ция организаций обязаны оперативно и достоверно инфор-
мировать население через средства массовой информации и
по иным каналам о состоянии защиты населения и террито-
рий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обес-
печению их безопасности, о прогнозируемых и возникших
чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты на-
селения от них. Если должностными лицами сокрыта, нес-
воевременно представлена либо представлена заведомо
ложная информация в области защиты населения и террито-
рий от чрезвычайных ситуаций, то они могут быть привле-
чены к ответственности.
ную тайну, лицом, которому она была доверена или
стала известна по службе или по работе, влечет за собой
уголовную, административную, гражданско-правовую или
дисциплинарную ответственность.
Конституция однозначно устанавливает: "Перечень све-
дений, составляющих государственную тайну, определяется
федеральным законом" (ч. 4 ст. 29 Конституции). Это
конституционное положение не допускает дискреционные
полномочия исполнительной власти по определению перечня
сведений, составляющих государственную тайну.
Однако согласно ст.9 Закона РФ "О государственной
тайне", принятому до вступления в силу Конституции,
право решать, какие сведения являются государственной
тайной, частично передано исполнительно власти: межве-
домственная комиссия по защите государственной тайны,
состав которой по представлению Правительства утвержда-
ет Президент РФ, формирует перечень сведений, отнесен-
ных к государственной тайне. Указанный перечень утверж-
дается Президентом РФ, подлежит открытому опубликованию
и пересматривается по мере необходимости.
Таким образом, существующий порядок ограничения сво-
боды информации по мотивам государственной тайны явля-
ется неконституционным.
Другой вид документированной информации с ограничен-
ным доступом - это конфиденциальная информация^ Ее пе-
речень устанавливается законодательством Российской Фе-
дерации. Не вызывает сомнения, что персональные данные
относятся к категории конфиденциальной информации.
Федеральный закон "Об информации, информатизации и
защите информации" в точном соответствии с конституци-
онными нормами закрепляет, что не допускается сбор,
хранение, использование и распространение информации о
частной жизни, а равно информации, нарушающей личную
тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных раз-
говоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физи-
ческого лица без его согласия, кроме как на основании
судебного решения. Ограничения прав граждан Российской
Федерации на основании использования информации об их
социальном происхождении, о расовой, национальной, язы-
ковой, религиозной и партийной принадлежности запрещены
и караются в соответствии с законодательством .
Деятельность правоохранительных органов связана с
документами, представляющими государственную тайну и
конфиденциальную информацию. В процессе своей оператив-
ной работы этим орга-
нам запрещается разглашать сведения, которые затрагива-
ют неприкосновенность частной жизни, личную и семейную
тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали из-
вестными в процессе проведения оперативно-розыскных ме-
роприятий, без согласия граждан, за исключением случа-
ев, предусмотренных федеральными законами (ст.5 Закона
"Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа
1995 г.). Вместе с тем, исходя из специфики оператив-
но-розыскной деятельности, сведения об используемых или
использованных при проведении негласных оперативно-ро-
зыскных мероприятий силах, средствах, источниках, мето-
дах, планах и результатах оперативно-розыскной деятель-
ности, о лицах внедренных в организованные преступные
группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осу-
ществляющих оперативно-розыскную деятельность, и о ли-
цах, оказывающих им содействие на конфиденциальной ос-
нове, а также об организации и о тактике проведения
оперативно-розыскных мероприятий составляют государс-
твенную тайну и подлежат рассекречиванию только на ос-
новании постановления руководителя органа, осуществляю-
щего оперативно-розыскную деятельность (ст. 12 Закона).
2.3.2.4. Свобода массовой информации и цензура
Конституция закрепила свободу массовой информации в
ч. 5 ст. 29, использовав краткую, но емкую формулу:
"Гарантируется свобода массовой информации. Цензура
запрещается".
Вступление России в Совет Европы обусловило исполь-
зование в российской правовой системе ряда нормативных
документов Европейского Сообщества. Еще Указ Президента
РФ "О гарантиях информационной стабильности и требова-
ниях к телерадиовещанию" от 20 марта 1993 г. рекомендо-
вал всем государственным телерадиокомпаниям руководс-
твоваться Резолюцией 428 (1970) Консультативной Ассамб-
леи Совета Европы "Относительно Декларации о средствах
массовой информации и правах человека", Рекомендацией
Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) 748 (1975)
"О роли национального вещания и управлении им", Резолю-
цией 820 (1984) ПАСЕ "Об отношениях парламентов госу-
дарств со средствами массовой информации". В целом рос-
сийское законодательство в области средств массовой ин-
формации соответствует международным нормам. Однако за-
частую реального воздействия на статус и стиль работы
СМИ эти документы пока не имеют.
Закон РФ "О средствах массовой информации" от 27 де-
кабря 1991 г. с изменениями от 13 января, 6 июня, 19
июля и 27 декабря
1995 г. закрепляет гарантии свободы массовой инфор-
мации. Особое внимание обращается на цензуру - требова-
ние от средств массовой информации со стороны должност-
ных лиц, государственных органов, организаций, учрежде-
ний или общественных объединений предварительно согла-
совывать сообщения и материалы, а также наложение зап-
рета на распространение сообщений и материалов или их
отдельных частей. Цензура в любой форме запрещается, а
при обнаружении органов или организаций, учреждений или
должностей, в задачи или функции которых входит осу-
ществление цензуры в любой форме средств массовой ин-
формации, их финансирование немедленно прекращается и
они немедленно ликвидируются в установленном законом
порядке.
Согласно ч.1 ст. 10 Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод допускается государс-
твенное лицензирование радиовещательных, телевизионных
или кинематографических предприятий. Однако это не оз-
начает допущение государственной монополии на средства
массовой информации. Так, Европейский суд по правам че-
ловека "определил, что статья 10 была нарушена, когда
Австрия законодательно установила государственную моно-
полию на вещание. Главный вопрос для Суда состоял в
том, необходима ли такая монополия для достижения ка-
кой-либо из допустимых целей схемы лицензирования. Суд
сделал вывод, что она не является необходимой для обес-
печения объективной беспристрастности, сбалансирован-
ности и разнообразия вещания"67.
По существу, свобода массовой информации является
свободой частных средств массовой информации в их воз-
действии на общественное мнение и, в конечном счете, на
государственную власть. Существование государственных
СМИ допустимо лишь постольку, поскольку в условиях су-
ществования множества аналогичных частных СМИ государс-
твенные не смогут оказать существенное влияние на фор-
мирование общественного мнения. Такова, например, пози-
ция по этому вопросу Федерального конституционного суда
ФРГ68.
Хотя свобода СМИ - это и свобода от государства, из
содержания ч.5 ст.29 не вытекает запрет на государс-
твенные дотации СМИ. Конечно, государственное дотирова-
ние СМИ всегда в какой-то мере будет означать косвенное
влияние на политику и идеологию, выражаемую СМИ. Однако
с точки зрения правового равенства возмож-
67 Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С.245.
68 См.: Государственное право Германии. Т.2. С.296.
ны равные для всех категорий СМИ, указанных в законе,
государственные дотации, если они необходимы в демокра-
тическом обществе ради обеспечения плюрализма СМИ и
права на информацию. "Государственные дотации прессе
допустимы лишь в том случае, если они предоставляются
на основе установленных законом общих и нейтральных по
отношению к содержанию критериев и не ведут ни к уста-
новлению зависимости от государства, ни к нарушению
механизма хозяйственного выравнивания"69.
Такое решение вопроса о государственных дотациях
имеет мало общего с российской антиконституционной
практикой в сфере массовой информации, когда независи-
мые от государства СМИ существуют, главным образом, в
Москве, Санкт-Петербурге и еще некоторых крупных горо-
дах, а в провинции большинство СМИ существуют за счет
дотаций региональных и местных органов государственной
власти, часто выступающих одновременно учредителями
этих СМИ70. По существу, в провинции существует регио-
нально-государственная монополия на СМИ, что имеет объ-
ективные предпосылки (отсутствие в гражданском обществе
достаточных независимых источников финансирования, за-
интересованных в независимых от государства СМИ), но
несовместимо со свободой массовой информации.
Из п.5 ст.29 вытекает право СМИ требовать от госу-
дарства обеспечения формально равного доступа на рынок
массовой информации, но не вытекает право СМИ требовать
от государства принимать меры для сохранения этого СМИ
на рынке. Однако в современных российских условиях без
государственных дотаций рынок массовой информации, плю-
рализм и конкуренция СМИ будут не-
69 Государственное право Германии. Т.2. С.296.
70 Государственный учредитель, как и любой учреди-
тель СМИ (если он только учредитель, а не владелец или
фактический источник финансирования СМИ), не вправе
вмешиваться в деятельность средства массовой информа-
ции, за исключением случаев, предусмотренных Законом,
уставом редакции и договором между учредителями и ре-
дакцией. Редакция осуществляет свою деятельность на ос-
нове профессиональной самостоятельности и является юри-
дическим лицом со всеми вытекающими из этого гражданс-
ко-правовыми последствиями. Редакция имеет право запра-
шивать информацию о деятельности государственных орга-
нов и организаций, общественных объединений, их долж-
ностных лиц, которую они обязаны предоставить. Отказ в
предоставлении запрашиваемой информации возможен, толь-
ко если она содержит сведения, составляющие государс-
твенную, коммерческую или иную специально охраняемую
законом тайну. Закон "О средствах массовой информации"
не содержит обязанность частных предприятий и организа-
ций предоставлять информацию по запросам редакций мас-
совых изданий.
возможны. В то же время, российская традиция финан-
сирования СМИ тоже не дает ни рынка, ни плюрализма СМИ.
Естественно, плюрализм СМИ не означает плюрализм
внутри отдельных СМИ, тем более, государственных. Сво-
бода СМИ защищает журналистов и редакторов от государс-
твенно-властного вмешательства в их деятельность, но не
от вмешательства (установок) со стороны издателей, уп-
равляющих структур, владельцев и т.д. И если плюрализм
частных СМИ предполагает и плюрализм мнений, выражаемых
разными СМИ, то в государственных СМИ может и не быть
свободы выражения мнений, тем более, - плюрализма мне-
ний разных государственных СМИ.
2.3.3. ПРАВО НА ОБЪЕДИНЕНИЕ
2.3.3.1. Свобода ассоциации и ее
конституционные ограничения
Важнейшее политическое право на объединение (на сво-
боду ассоциации с другими) касается политической и иной
деятельности в сфере общественной жизни, являясь осно-
вополагающим условием существования демократического
общества. Статья 11 Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод гласит:
"1. Каждый человек имеет право на свободу мирных
собраний и свободу ассоциации с другими, включая право
создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих
интересов.
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким огра-
ничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и
необходимы в демократическом обществе в интересах наци-
ональной безопасности и общественного спокойствия, в
целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты
здоровья и нравственности или защиты прав и свобод дру-
гих лиц. Настоящая статья не препятствует введению за-
конных ограничений на осуществление этих прав людьми,
входящими в состав вооруженных сил, полиции и государс-
твенного управления"71.
Специфика конституционного закрепления свободы ассо-
циации в Российской Федерации заключается в том, что,
во-первых, в ст. 13 Конституции (см. 1.3.6.), положения
которой относятся к основам конституционного строя РФ,
гарантируется равенство обществен-
71 Цит. по: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.552.
ных объединений перед законом и формулируются фундамен-
тальные конституционные запреты на создание и деятель-
ность общественных объединений. Во-вторых, уже в ст. 30
Конституции гарантируется право каждого на объединение,
включая право создавать профессиональные союзы для за-
щиты своих интересов, свобода деятельности общественных
объединений и свобода от принуждения к вступлению в ка-
кое-либо объединение или пребыванию в нем.
Право на объединение получило дальнейшее развитие и
конкретизацию в федеральных законах "Об общественных
объединениях" от 19 мая 1995 г., "О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 янва-
ря 1996 г., в которых учтены соответствующие междуна-
родные стандарты72. Именно право на объединение лежит в
основе свободного образования партий, многопартийности,
или политического плюрализма. Это право относится к лю-
бому человеку, законно находящемуся на территории РФ.
Иностранные граждане и лица без гражданства имеют рав-
ные права с гражданами Российской Федерации в сфере ре-
ализации данного права, за исключением случаев, уста-
новленных федеральным законом или международными дого-
ворами Российской Федерации.
Конституционное право граждан на объединение включа-
ет в себя следующие правомочия:
1) право создавать на добровольной основе обществен-
ные объединения для защиты общих интересов и достижения
общих целей;
2) право вступать в существующие общественные объ-
единения;
3) право воздерживаться от вступления в них;
4) право беспрепятственно выходить из общественных
объединений.
Часть 5 ст. 13 Конституции устанавливает запрет (он
воспроизводится в ст. 16 Федерального закона "Об об-
щественных объединениях") на создание и деятельность
таких общественных объединений, цели и действия которых
направлены на насильственное изменение основ конститу-
ционного строя и нарушение целостности Российской Феде-
рации, подрыв безопасности государства, создание воору-
женных формирований, разжигание социальной, расовой,
национальной и религиозной розни.
72 Существуют достаточно подробные комментарии этих
законов.
См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общест-
венные объединения в Российской Федерации: конституци-
онно-правовые основы. М., 1996; Комментарий к Федераль-
ному закону об общественных объединениях. Практическое
пособие. М., 1996.
Причем включение в учредительные и программные доку-
менты общественных объединений положений о защите идей
социальной справедливости не может рассматриваться как
разжигание социальной розни (ч.2 ст. 16 Закона "Об об-
щественных объединениях")73. Если защита идей социаль-
ной справедливости выливается в действия общественного
объединения, предусмотренные в ч. 5 ст. 13 Конституции,
например, то же разжигание социальной розни, то объеди-
нение следует считать неконституционным. Официальное
признание и регистрация объединения являются признанием
того, что объединение создано в рамках конституционной
свободы ассоциации и цели его не противоречат Конститу-
ции; но свобода ассоциации еще не защищает действия
объединения. "Главная цель свободы ассоциации - обеспе-
чить, чтобы деятельность, защищаемая, если ею занимает-
ся отдельное лицо, защищалась также, если она осущест-
вляется коллективно"74.
Закон "Об общественных объединениях" предусматривает
следующие организационно-правовые формы общественных
объединений: общественные организации (к ним относятся
политические партии и профессиональные союзы), общест-
венные движения, общественные фонды, общественные уч-
реждения и органы общественной самодеятельности. Закон
закрепляет возможность для конкретных видов обществен-
ных объединений иметь дополнительные права, которые бу-
дут установлены законами об общественных объединениях
73 Понятие социальной справедливости является крайне
неопределенным. Точнее, в собственном смысле "социаль-
ная справедливость" - это не какая-то особенная спра-
ведливость, это просто справедливость, т.е. формальное
равенство, или применение одинакового масштаба к разным
лицам, или абстрактнейшее выражение права. Никакой дру-
гой, особой, социальной справедливости не бывает. Но
то, что обычно называют социальной или подлинной спра-
ведливостью, - это всегда нечто произвольное, что
представляется справедливым только с определенной пар-
тикулярной, групповой точки зрения, а именно: с точки
зрения тех, кто в справедливых отношениях оказывается в
невыгодном положении. "Конечно, - пишет, например,
С.А.Авакьян, - требуется толкование самого понятия
"идеи социальной справедливости". Например, борьба за
преодоление пропасти между богатством и бедностью, на-
верно, не будет считаться чем-то противозаконным, если
речь пойдет о защите обездоленных. Но если пойдет речь
об экспроприации богатства, о его изъятии у собственни-
ков и разделе между бедными, одни увидят в этом пропо-
ведование социальной справедливости, другие - призыв к
новому революционному перевороту в обществе, а значит к
новому противостоянию людей" (АвакьянС.А. Указ. соч.
С.109).
74 Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С.259.
Самыми большими по численности общественными объедине-
ниями в России являются профсоюзы. Членами профсоюза
могут быть как граждане РФ, так и иностранные граждане,
достигшие 14 лет и осуществляющие трудовую деятель-
ность, причем они могут совершенно свободно создавать
профсоюзы, вступать в них, заниматься профсоюзной дея-
тельностью и выходить из профсоюзов. Об этом говорится
в Федеральном законе "О профессиональных союзах, их
правах и гарантиях деятельности".
Закрепленное в ч.2 ст.30 Конституции положение -
"Никто не может быть принужден к вступлению в какое-ли-
бо объединение или пребыванию в нем" - как показывает
мировая практика, относится прежде всего к профсоюзам и
другим профессиональным объединениям. Естественно, сво-
бода ассоциации с другими предполагает и свободу от ас-
социации. Однако в некоторых сферах совместной профес-
сиональной деятельности, регулируемых государством,
последнее иногда требует обязательного вступления в
профессиональные объединения, поскольку государство в
некоторой мере контролирует эти объединения.
Так, Европейским судом по правам человека установле-
ны прецеденты, согласно которым, например, требование,
чтобы все британские железнодорожники обязательно были
членами профсоюза, или требование о членстве в частной
ассоциации водителей такси как условии получения и сох-
ранения лицензии водителем такси противоречат п.2 ст.
11 Европейской конвенции о защите прав человека и ос-
новных свобод, ибо не являются необходимыми в демокра-
тическом обществе. В то же время, Европейский суд не
установил факт нарушения ст. 11 Европейской конвенции в
случае требования государством обязательного членства
врачей в специальной ассоциации врачей, поскольку эта
ассоциация выполняла важные функции государственного
регулирования и, таким образом, не являлась ассоциацией
в смысле ст. 11, была ассоциацией публичного, а не
частного права75.
В России существует аналогичная ситуация примени-
тельно к членству в коллегиях адвокатов - профессио-
нальных объединениях, находящихся под контролем Минис-
терства юстиции РФ76 (см.
75 См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.
С.260-261.
76 "Положение об адвокатуре РСФСР (1980 г.) ставит
ее в зависимость от исполнительной власти. Согласно По-
ложению, Минюст осуществляет общее руководство адвока-
турой, контролирует исполнение коллегиями адвокатов за-
конодательства об адвокатуре и вправе приостанавливать
действие решений общего собрания и президиума
коллегии адвокатов; издает обязательные для
адвокатуры инструкции; рассматривает жалобы на действия
адвокатов и т.д. Все эти полномочия Минюста изжили се-
бя" (Конституция Российской Федерации: Научно-практи-
ческий комментарий. С.326).
2.5.3.1.). Юристы, желающие оказывать адвокатские
услуги, но не входящие в контролируемые коллегии, офи-
циально не признаются адвокатами и обязаны получить ли-
цензию как лица, занимающиеся частной предприниматель-
ской деятельностью, что ставит их в невыгодное положе-
ние в сравнении с теми, кто входит в состав коллегий.
Формально коллегии адвокатов можно представить в ка-
честве ассоциаций, учрежденных согласно публичному пра-
ву, а поэтому можно считать допустимой особую государс-
твенную "заботу" о вхождении юристов, занимающихся ока-
занием адвокатских услуг, в коллегии. Вместе с тем, ад-
вокатура отделена от государства, и коллегии адвокатов
должны восприниматься правительством как добровольные
ассоциации юристов, т.е. общественные объединения, ор-
ганизованные и управляемые в частном порядке. В таком
случае коллегии адвокатов коллективно занимаются теми
видами деятельности, которыми вправе заниматься отдель-
ные индивиды, и государство не может делать различие
между юристами, занимающимися адвокатской деятельностью
индивидуально и входящими в состав коллегий, обязано
устанавливать одинаковое обращение с группами и с от-
дельными лицами (ч.2 ст. 19 Конституции гарантирует
равноправие независимо от принадлежности к общественным
объединениям). В принципе, коллегии адвокатов могут
быть только добровольными ассоциациями, а государствен-
ное вмешательство в их деятельность недопустимо.
Российская Конституция, как, впрочем, и конституции
многих стран, не содержит юридического определения по-
литической партии. Часть 3 ст. 13 вводит принципы поли-
тического многообразия, многопартийности77. Закон "Об
общественных объединениях" при-
77 Точка отсчета популярности политических партий в
России, обусловленная новизной и нетрадиционностью это-
го политического института, приходится на 1993 год. Пе-
речень общероссийских общественных объединений, уставы
которых предусматривали участие в органах государствен-
ной власти и были зарегистрированы Министерством юсти-
ции РФ, насчитывал 257 объединений, кроме того, уставы
15 общероссийских профессиональных союзов также предус-
матривали их участие в выборах. В 1995 г. число таких
объединений составило 277, среди которых были объедине-
ния, названия которых довольно непривычны для слуха
российского обывателя. Это - Ассоциация формирования
здоровья подрастающего поколения, Всероссийская партия
безопасности человека, Российская палата личности, Фонд
безопасного развития цивилизации.
меним к ним как разновидности общественных организаций
в силу отсутствия на сегодняшний день закона о полити-
ческих партиях. Однако ряд специфических вопросов, ка-
сающихся правового статуса политических партий, их соз-
дания и деятельности, остаются открытыми. Организация
партии предполагает, что ее сторонники (или часть из
них) являются формальными членами этой партии. Полити-
ческие партии создаются для борьбы за власть на закон-
ных основаниях. На создание и деятельность политических
партий накладываются те же ограничения, что и на любое
другое общественное объединение в Российской Федерации.
То есть запрещается создание и деятельность партий, ус-
тав и практика которых содержат положения, призывающие
к насильственному свержению конституционного строя,
подрыву территориальной целостности или безопасности
государства, проповедуют расизм, национальную, социаль-
ную или религиозную рознь.
Вмешательство органов государственной власти в дея-
тельность общественных объединений не допускается (ч.1
ст. 17 Закона "Об общественных объединениях"). Все об-
щественные объединения, независимо от их организацион-
но-правовых форм, равны перед законом.
2.3.3.2. Конституционность законных ограничений
права на объединение
Первым способом ограничения права на объединение мо-
жет быть установленный законом порядок государственной
регистрации самостоятельно создаваемых ассоциаций.
Однако в России формально все общественные объедине-
ния, включая политические партии и профсоюзы, создаются
в явочном (заявительном, уведомительном) порядке; имен-
но в этом заключается свобода ассоциации с другими. Об-
щественное объединение не обязано регистрироваться в
органах юстиции, но тогда оно не может приобрести права
юридического лица. Фактически это означает, что если
ограничиваться явочным порядком создания общественного
объединения, то цели, ради которых создается обществен-
ное объединение, скорее всего, не будут достигнуты.
Например, из практики Европейского суда по правам чело-
века вытекает, что свобода создавать профсоюзы еще не
означает право любого профсоюза на обязательное его
признание правительством и обязанность правительства
вести с ним переговоры78. Следует согласиться с выводом
профессора С.А.Авакьяна, что "...российский Закон пред-
лагает как бы явочный порядок при принятии решения о
создании общественного объединения и регистрационный -
при его желании приобрести полный объем юридических
прав"79.
Государственная регистрация общественных объединений
производится органами юстиции субъектов РФ, а на обще-
национальном уровне - Министерством юстиции РФ. Для го-
сударственной регистрации общественное объединение
должно предоставить перечень документов: заявление, ус-
тав общественного объединения, сведения об его учреди-
телях и некоторые другие. Если перечень документов
представлен неполно, они ненадлежаще оформлены или в
них содержится недостоверная информация, то в государс-
твенной регистрации такому общественному объединению
будет отказано. Не будут зарегистрированы общественные
организации, цели и деятельность которых противоречат
Конституции России, ущемляют права других граждан. Кро-
ме того, существуют ограничения для учредителей общест-
венных объединений: если это граждане, то не моложе 18
лет (для молодежных объединений - 14 лет, а для детских
- 10, но среди них обязательно должен быть совершенно-
летний учредитель); если это юридические лица, то орга-
ны государственной власти и органы местного самоуправ-
ления, которым запрещается выступать учредителями любых
общественных организаций.
Также отказ в регистрации последует, если ранее уже
было зарегистрировано общественное объединение с тем же
названием на территории, в пределах которой данное объ-
единение осуществляет свою деятельность, а также если
название общественного объедине-
78 См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.
С.257.
79 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 108.
"В этом плане, - пишет С.А.Авакьян, - нельзя пройти
мимо положения, включенного в Федеральный закон о проф-
союзах от 8 декабря 1995 г.: "Правоспособность профсою-
за, первичной профсоюзной организации как юридического
лица возникает с момента их государственной (уведоми-
тельной) регистрации в Министерстве юстиции Российской
Федерации или его территориальном органе в субъекте
Российской Федерации по месту нахождения соответствую-
щего профсоюзного органа" (ст.8 ч.1 абз.1). Выделенное
нами слово "уведомительной" как бы навевает мысль о
том, что профсоюзам лишь достаточно сообщить органу юс-
тиции о своем возникновении и на этом основании следует
их автоматическая регистрация в качестве юридических
лиц. На самом деле органы юстиции и по отношению к
профсоюзам обязаны следовать общим правилам, т.е. убе-
диться в законности создания этого вида организаций,
соблюдении порядка образования, правильности уставных
документов и т.д." (Там же).
ния оскорбляет нравственность, национальные и религиоз-
ные чувства граждан.
Нельзя отказать в регистрации по мотивам нецелесооб-
разности создания такого общественного объединения. От-
каз оформляется в письменном виде и может послужить ос-
нованием для обращения в суд для его обжалования. Так,
в настоящее время в Саратовской области создано 19
женских общественных организаций, и все они зарегистри-
рованы в установленном порядке.
Деятельность общественных объединений может быть
приостановлена за нарушение Конституции РФ, федерально-
го законодательства и конституций (уставов) субъектов
РФ. Приостановление деятельности общественных объедине-
ний осуществляется судами на срок до шести месяцев пос-
ле того, как они не устранили в срок те нарушения, на
которые им указывалось органами прокуратуры. Если в те-
чение полугода общественное объединение, чья деятель-
ность приостановлена, устраняет нарушение, то оно во-
зобновляет свою деятельность, а если нет, то ликвидиру-
ется.
Ликвидация общественного объединения производится
только по решению суда в строго определенных законом
случаях:
- нарушения ст. 16 Федерального закона об обществен-
ных объединениях;
- виновного нарушения своими действиями прав и сво-
бод граждан;
- неоднократных или грубых нарушений закона или иных
правовых актов либо при систематическом осуществлении
общественным объединением деятельности, противоречащей
его уставным целям.
Ликвидация общественного объединения означает запрет
на его деятельность и исключение его из единого госу-
дарственного реестра юридических лиц.
Ограничения на создание отдельных видов общественных
объединений могут устанавливаться только федеральным
законом (ч.3 ст. 16 Закона "Об общественных объединени-
ях"). Это означает, что федеральный законодатель, исхо-
дя из положений ч. 2 ст. 11 Европейской конвенции и ч.З
ст.55 Конституции, вправе устанавливать ограничения
свободы ассоциации, необходимые в демократическом об-
ществе ради защиты других конституционно значимых це-
лей.
Российское законодательство запрещает создание поли-
тических структур партий и общественных движений (об-
щественные движения отличаются от партий тем, что они
не имеют формально установленного членства для своих
сторонников и их участниками, помимо
отдельных граждан, могут быть и организации) по про-
изводственному принципу. Этот запрет был установлен в
рамках декоммунизации общества, но и сам по себе он
соответствует требованию национальной безопасности и
общественного спокойствия (ч.2 ст. 11 Европейской кон-
венции).
Законы Российской Федерации устанавливают ограниче-
ния права на объединение для судей, работников правоох-
ранительных органов и военнослужащих, что полностью со-
ответствует последнему положению ч.2 ст. 11 Европейской
конвенции о законных ограничениях для лиц, входящих в
состав вооруженных сил, полиции и государственного уп-
равления.
Так, ст.9 Закона РФ "О статусе военнослужащих" от 22
января 1993 г. разрешает военнослужащим состоять в об-
щественных объединениях, не преследующих политических
целей, и участвовать в их деятельности, не находясь при
исполнении обязанностей военной службы.
Статья 4 Федерального закона "О прокуратуре Российс-
кой Федерации" от 17 января 1992 г. в редакции закона
от 17 ноября 1995 г. говорит о том, что прокурорские
работники не могут являться членами общественных объ-
единений, преследующих политические цели, и принимать
участие в их деятельности. Прокуроры и следователи в
своей служебной деятельности не связаны решениями об-
щественных объединений.
Не допускается создание и деятельность политических
партий и организаций в органах внутренних дел согласно
ст. 20 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г.
Судьи также не могут принадлежать к политическим парти-
ям и движениям, о чем сказано в ст.3 Закона РФ "О ста-
тусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г.
Самые жесткие требования, ограничивающие политичес-
кие права, предъявляются к судьям Конституционного Су-
да: они не могут принадлежать политическим партиям и
движениям, материально их поддерживать, участвовать в
политических акциях, вести политическую пропаганду или
агитацию, присутствовать на съездах или конференциях
политических партий и движений, заниматься иной полити-
ческой деятельностью. Они не могут также входить в ру-
ководящий состав каких-либо общественных объединений,
даже если они не преследуют политических целей (ст. 11
Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г.).
Думается, что такие суровые ограничения призваны огра-
дить судей, прокурорских работников и сотрудников пра-
воохранительных органов от какого-либо политического
влияния на принимаемые ими решения, чтобы гарантировать
их беспристрастность.
Федеральный закон "Об основах государственной службы
Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. устанавливает
принцип де-идеологизации государственной службы. Данный
принцип, вытекающий из положений статей 13, 32 Консти-
туции РФ, означает недопустимость образования в госу-
дарственных органах структур политических партий и дви-
жений, религиозных объединений, общественных организа-
ций, за исключением профсоюзов. Служащие должны исхо-
дить из публичных интересов, а не интересов партий. И
возможная принадлежность им не должна влиять на карь-
еру.