Статья 74 Конституции РФ несколько конкретизирует принцип свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории России, установленный в ч.1 ст. 8 Конституции. Изъятие из этого принципа применительно к перемещению товаров и услуг (но не финансовых средств!) может устанавливать исключительно федеральный закон (ч.2 ст.74 Конституции), что (косвенно) подтверждает и п."ж" ст. 71. Сводного акта по этому вопросу не сущест- вует. Отдельные положения о порядке введения подобного ограничения содержатся в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" (необходимо принятие федерального закона в соответствии со ст. 88 Конституции). Случаи введения ограничений перечислены в ч.2 ст.74: обеспечение безопасности (России), защиты жизни и здоровья людей, охрана природы, охрана культурных цен- ностей. Возможный перечень товаров и услуг, на переме- щение которых налагается ограничение, может быть раз- личным в зависимости от целей такого ограничения: това- ры, представляющие угрозу для жизни и здоровья людей (продовольственные, непродовольственные; химикаты, удобрения и т.п.); промышленные технологии, опасные для окружающей природной среды; вещества, разрушающие па- мятники культуры в результате производственных процес- сов, переработки и выброса, и т.д. Российское законодательство рассматривает вопрос об ограничении перемещения товаров и услуг в связи с объ- явлением территории субъекта Федерации зоной экологи- ческого бедствия, чрезвычайной экологической ситуации и т.п. (Закон 1991 г. "Об охране окружающей природной среды"). В ст.74 Конституции не говорится о сроках та- кого ограничения. Однако, по смыслу законодательства об охране природной среды такое ограничение снимается в случае, если территория будет восстановлена в экологи- ческом отношении. Из положений ч.1 ст. 8 и ч.1 ст. 74 о единстве эко- номического пространства и свободном перемещении това- ров, услуг и финансовых средств, п."ж" ст.71 о единстве рынка вытекают следующие соображения по поводу возмож- ностей субъектов РФ устанавливать налоги на своей тер- ритории: хотя формирование и исполнение бюджетов субъ- ектов Федерации относится к их исключительной компетен- ции, положение п."и" ч.1 ст.72, относящее установление общих принципов налогообложения к совместному ведению Федерации и ее субъектов, нельзя понимать так, что ус- тановление конкретной системы налогов, вводимых субъек- тами Федерации на своей территории, включает в себя право субъектов устанавливать налоги, не предусмотрен- ные федеральным законом об общих принципах налогообло- жения. В противном случае возможно установление субъек- тами РФ таких налогов, которые будут противоречить тре- бованиям ч.1 ст. 8, относящимся к основам конституционного строя Российской Федерации. Поэтому ч.3 ст.75 определяет, что общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Однако очевидно текстуальное противоречие между по- ложениями ч.З ст.75 и п."и" ч.1 ст.72 Конституции. Если общие принципы налогообложения в РФ устанавливаются только федеральным законом, то в какой мере их установ- ление может быть предметом совместного ведения Федера- ции и ее субъектов? Исходя из того, что эти противоре- чащие друг другу положения следует толковать в контекс- те ч.1 ст. 8, относящейся к основам конституционного строя, можно признать не совсем удачной формулировку п."и" ч.1 ст.72. В действительности Конституция не предполагает, что общие принципы налогообложения снача- ла формулируются в федеральном законе, а затем конкре- тизируются субъектами РФ с учетом, скажем, экономичес- кой специфики регионов. Общие принципы налогообложения следует считать предметом ведения Федерации. Они должны устанавливаться федеральным законодателем таким обра- зом, чтобы субъектам РФ оставалось лишь устанавливать конкретную систему своих налогов, выбирая из перечня налогов, предусмотренных федеральным законом, и опреде- ляя ставку налога в тех параметрах, которые определены федеральным законодателем. Следовательно, к совместному ведению относится налогообложение в субъектах Федера- ции, причем его общие принципы, согласно ч.3 ст.75 Конституции, устанавливаются федеральным законом. Этот вывод подтверждается и Постановлением Конститу- ционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абз.2 п.2 ст. 18 и ст.20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (см. 1.3.4; 1.4.3.). В частности, Конституционный Суд постановил, что законно установленными могут считаться только те региональные налоги, которые были введены законодательными органами субъектов Федерации в соответствии с федеральным зако- ном, определяющим не только перечень налогов и сборов, но и все элементы налоговых обязательств. Установление налогов и сборов осуществляется федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, но, применительно к субъектам РФ, понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл, поскольку право субъектов РФ на установление налогов носит производный характер - субъекты РФ связаны общими принципами, содержащимися в федеральном законе, в частности, исчерпывающим перечнем региональных налогов, закрепленным в Законе "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г.
Часть 2 ст. 77 Конституции говорит о единой системе органов исполнительной власти в пределах ведения Рос- сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам ст.72 Конституции. В уставах субъектов Федера- ции, в развитие положений Конституции РФ, говорится о праве исполнительных органов власти того или иного субъекта Федерации осуществлять деятельность (пра- во-применительную и правоисполнительную) в рамках пол- номочий Федерации по ст.71 и ст.72 Конституции. Речь идет об определенной иерархичности структуры исполнительной власти в масштабе Российской Федерации. Вместе с тем, эта иерархичность не отрицает самостоя- тельную компетенцию всех органов исполнительной власти и не означает полномочия федеральных органов давать ор- ганам исполнительной власти субъектов Федерации обяза- тельные для исполнения указания и распоряжения. В докт- рине справедливо подчеркивается, что "отношения в ис- полнительной вертикали в условиях нового российского федерализма не могут иметь жесткого двойного подчине- ния, характерного для допсрестроечного периода. В сов- ременных условиях взаимодействие в системе исполнитель- ной ветви власти имеет преимущественно координацион- но-рекомендательный характер и направлено на обеспече- ние информационно-справочными материалами, установление деловых контактов"22. Однако пока существует объективная необходимость в большей централизованности системы органов исполнитель- ной власти на всей территории России (по вопросам: уп- равляемости экономикой; выплаты заработной платы бюд- жетным организациям; сбору налогов; защиты прав граждан и т.д.), в более тесной органи- зационно-правовой связи органов, осуществляющих испол- нительно-распоряди-
22 Комментарий к конституции Российской Федерации /
Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.342.
тельную деятельность. Так, акты федерального Правитель-
ства, обязательные к исполнению в Российской Федерации
(ч.2 ст. 115 Конституции), как правило, адресованы и
федеральным, и региональным органам исполнительной
власти. Правительство РФ направляет и проверяет работу
органов исполнительной власти субъектов Федерации. Мно-
гие федеральные министерства и ведомства руководят дея-
тельностью аналогичных министерств, ведомств и других
подобных структур в системе органов исполнительной
власти субъектов РФ.
Как бы то ни было, единство системы органов исполни-
тельной власти в масштабе Российской Федерации не явля-
ется абсолютным. Поскольку речь идет о взаимосвязи ор-
ганов двух уровней в федеративном государстве, такое
единство прежде всего требует разграничения компетенции
между органами исполнительной власти Федерации и ее
субъектов и их самостоятельности в пределах своей ком-
петенции, что вытекает из ч.3 ст.5 Конституции. Следо-
вательно, в единой системе исполнительной власти в це-
лом и в отношениях исполнительной власти, названных в
ч.2 ст.77, действует принцип внутреннего разделения
полномочий в государственном управлении23, выраженный в
Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января
1997 г. по так называемому "удмуртскому делу" (о про-
верке конституционности Закона Удмуртской Республики от
17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике"). Этот принцип не до-
пускает непосредственного вмешательства вышестоящего
органа власти в компетенцию нижестоящего, но позволяет
вышестоящему устанавливать правила, обязательные для
нижестоящих органов исполнительной власти (см. 3.8).
В развитие положения ч.2 ст.77 Конституции ч.1 ст.78
предоставляет федеральным органам исполнительной власти
право создавать свои территориальные органы в субъектах
Федерации и назначать соответствующих должностных лиц.
14 августа 1996 г. Президент РФ издал Указ "О системе
федеральных органов исполнительной власти", которым, в
частности, установлено, что территориальные органы соз-
даются федеральными органами исполнительной власти с
разрешения Правительства РФ. Их создание, реорганизация
и ликвидация, назначение и освобождение от должности их
руководителей осуществляются соответствующим федераль-
ным органом
23 См.: Бланкенагель А. Местное самоуправление про-
тив государственного управления в Российской Федерации
// Конституционное право: восточноевропейское обозре-
ние. 1997. №1 (18). С.130.
исполнительной власти после консультации с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
К взаимоотношениям центральных и территориальных ор-
ганов исполнительной власти также относится принцип
внутреннего разделения полномочий в государственном уп-
равлении, выраженный в Постановлении Конституционного
Суда по "удмуртскому делу". Однако здесь невозможно из-
бежать непосредственного вмешательства в компетенцию
нижестоящих органов - хотя бы уже потому, что освобож-
дение от должности их руководителей во многом зависит
от вышестоящего органа. Вместе с тем в правовом госу-
дарстве условия дачи указаний и распоряжений вышестоя-
щих органов нижестоящим должны быть регламентированы -
если не законом, то актом высшего органа исполнительной
власти. Только в этом случае возможна хотя бы относи-
тельно самостоятельная компетенция подчиненных органов
исполнительной власти.
Независимо от положения ч.2 ст.77 о единстве системы исполнительной власти, ч.2 и ч.З ст.78 предусматривают, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по сог- лашению взаимно делегировать осуществление части своих полномочий. Такая передача полномочий возможна при соблюдении двух условий. Во-первых, требуется соглашение о переда- че полномочий (в ч.З ст. 11 Конституции говорится о до- говорах о разграничении предметов ведения и полномочий) соответствующих органов исполнительной власти. Следо- вательно, имеется в виду передача полномочий не в рам- ках договорного разграничения полномочий, предусмотрен- ного в ч.З ст. 11 Конституции, а, сверх того, на основе разграничения полномочий, уже установленного Конститу- цией, внутри-федеральными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий и законами, ибо соглаше- ния органов исполнительной власти не могут иметь пер- вичный, учредительный характер24. Однако на практике такая передача происходит, в ос- новном, на взаимной основе в рамках договоров о разгра- ничении предметов
24 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.348.
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, зак- лючаемых на основании с ч.3 ст. 11 Конституции (уставы субъектов Федерации также говорят о процедуре передачи полномочий в связи с заключением подобных договоров); т.е. одновременно с разграничением полномочий исполни- тельной власти в сфере совместного ведения происходит и делегирование иных полномочий исполнительной власти. Все это, однако, не лишает органы исполнительной власти возможности в дальнейшем делегировать (в смысле ч.2 и ч.3 ст.78) часть своих полномочий, в том числе - полно- мочий, установленных договорами (на основе договоров) о разграничении предметов ведения и полномочий. Как уже говорилось, эти договоры заключаются от име- ни Федерации Президентом и даже Председателем Прави- тельства (см. 5.3.1.). Но в той части этих договоров, в которой речь идет о разграничении полномочий исполни- тельной власти, процедура их заключения не противоречит Конституции РФ. Ибо федеральные законы, даже принимае- мые по предметам ведения Федерации, могут исполняться правительственно-административными органами не только Федерации, но и ее субъектов, если это не противоречит специфике конституционно закрепленных предметов ведения Федерации. Во-вторых, передача осуществления части полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В доктрине высказана точка зрения, согласно которой, в случае делегирования полномочий "свер- ху-вниз" по соглашению органов исполнительной власти, можно передавать полномочия только по предметам сов- местного ведения Федерации и ее субъектов25; имеется в виду, что лишь в этом случае будет соблюдено требование непротиворечия соглашения Конституции РФ. Если бы речь шла о разграничении полномочий исполни- тельной власти договорами, предусмотренными в ч.З ст. 11 Конституции, то с этим следовало бы согласиться, так как эти договоры предназначены для установления компе- тенции по предметам совместного ведения (см. 3.5.1.). Однако ч.2 ст.78 имеет в виду передачу любых полномочий исполнительной власти, делегирование которых не проти- воречит Конституции РФ и федеральному закону. Так, оче- видно, что полномочия по управлению федеральной госу- дарственной собственностью (п."д" ст.71) не могут пере- даваться "сверху-вниз", поскольку
25 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера- ции / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.347-349.
Конституция однозначно относит управление федераль- ной государственной собственностью к полномочиям феде- ральных органов власти. Но так же очевидно, что, напри- мер, полномочия федеральных органов исполнительной власти по применению уголовно-процессуального законо- дательства, относящегося к предметам ведения Федерации (п."о" ст.71), осуществляются органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, и полномочия федераль- ных органов, в определенной части, могут передаваться ими соответствующим органам субъектов Федерации, если это не противоречит федеральному закону, устанавливаю- щему полномочия соответствующих федеральных органов ис- полнительной власти. Поскольку в Конституции (ст.78) ничего не говорится о временных параметрах передачи полномочий, то следует считать, что Конституция предполагает общеизвестное правило, соблюдение которого необходимо в правовом го- сударстве: делегирование полномочий по соглашению долж- но осуществляться на определенный срок, установленный в этом соглашении. В противном случае орган исполнитель- ной власти, передавший полномочия, может в любой момент отозвать их в одностороннем порядке, что противоречит требованию определенности компетенции государственных органов в правовом государстве. Договоры же о разграничении предметов ведения и пол- номочий рассматривают эту передачу как фактически бесс- рочную, упоминая о возможности ее пересмотра в резуль- тате изменения договора по взаимному согласию сторон (Российская Федерация и субъект Федерации). Поэтому применительно к передаче полномочий в рамках этих дого- воров можно было бы использовать следующие варианты для обозначения срока передачи полномочий и процедуры пере- дачи (нормативного ее обеспечения): - указание на конкретный срок передачи полномочий путем установления в договоре даты (например, "по 31 декабря 1999 г.") или срока (например, "на пять лет"), после чего автоматически осуществление данного полномо- чия вновь переходит к органу, делегировавшему полномо- чия; при этом не требуется издание дополнительного пра- вового акта о факте обратной передачи (возврате) полно- мочия или внесение изменения в текст договора; - передача полномочий "до востребования" их передаю- щими органами государственной власти; здесь возврат полномочий происходит путем издания передавшим их орга- ном исполнительной власти акта, оформляющего возврат определенных полномочий. Бесспорно, что федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу ис- полнительной власти субъекта РФ, должен сохранить за собой право контроля за деятельностью исполнительного органа субъекта по соответствующим вопросам. И если фе- деральный орган сочтет, что делегированные им полномо- чия осуществляются ненадлежащим образом, то у него бу- дут все основания требовать расторжения соглашения - вплоть до обращения в Конституционный Суд с ходатайс- твом о разрешении спора о компетенции, если возникнет спор по поводу досрочного возврата полномочий (анало- гичные требования могут выдвигать и органы исполнитель- ной власти субъектов Федерации в случаях передачи пол- номочий "снизу-вверх"). Однако отсюда вовсе не вытека- ет, что в правовом государстве контрольные полномочия федерального органа исполнительной власти простираются "вплоть до отмены решений, принятых органом субъекта Федерации в рамках переданных полномочий"26. Если орган исполнительной власти субъекта РФ осуществляет полномо- чия на правовой основе (а такую основу дает соглашение с федеральным органом исполнительной власти, не проти- воречащее Конституции РФ и федеральным законам) и если соглашение прямо не предусматривает полномочие феде- рального органа отменять соответствующие решения, то только сам орган исполнительной власти субъекта РФ вправе отменить решение, принятое им в рамках передан- ных ему полномочий. Этот вывод подтверждается и позицией Конституционно- го Суда РФ, выраженной в Постановлении от 24 января 1997 г. по "удмуртскому делу" (см. 1.4.7.). А именно: согласно ст.8 и ст.21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" государственные органы Удмуртии вправе отменять акты нижестоящих органов ис- полнительной власти, сформированных в административ- но-территориальных единицах Республики, если эти акты нарушают права и свободы человека и гражданина, а также в других случаях. Конституционный Суд расценил это по- ложение как неконституционное, нарушающее принцип раз- деления властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти раз- личного уровня (ч.3 ст.5 и ст. 10 Конституции РФ)27.
26 Конституция Российской Федерации: Научно-практи-
ческий комментарий. С.462.
27 По мнению А.Бланкенагеля, комментирующего данную
позицию Конституционного Суда, последний "пытается про-
толкнуть принципы правового государства" в российский
механизм государственного управления, в котором принци-
пы иерархии и подчинения развиты в такой мере,
что кажется само
собой разумеющимся полномочие любого вышестоящего орга-
на - в силу самого факта своего положения - отменить
любое решение нижестоящего органа (Бланкенагель А.
Указ. соч. С.130).
Данная позиция Конституционного Суда сформулирована применительно к системе органов исполнительной власти субъекта Федерации. Тем более она относится к отношени- ям органов исполнительной власти Федерации и ее субъек- тов, даже с учетом того, что в пределах, указанных в ч.2 ст.77, они образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Применительно к отноше- ниям органов исполнительной власти Федерации и субъек- тов Федерации по поводу полномочий, делегированных "сверху-вниз", следует учитывать, что, согласно ч. 2 ст. 78, передается только часть полномочий федеральных органов исполнительной власти. Но если передается пол- номочие принимать решения, то это включает в себя и полномочие изменять или отменять принятое решение. Если считать, что федеральный орган вправе оставить за собой полномочие отменять решения, то это означает, что соот- ветствующий орган исполнительной власти субъекта Феде- рации будет не вправе отменять собственные решения, принятые в рамках переданных ему полномочий.
3.9. ПРЕЗИДЕНТ РФ И ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч.4 ст.78 Конститу- ции). Главная роль в этом процессе отводится Президенту как главе государства и гаранту Конституции. Статья 85 Конституции наделяет Президента определенными полномо- чиями для выполнения этих функций. Так, Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Рос- сийской Федерации и ее субъектов. Особое значение имеет закрепленное в ч.2 ст. 85 право Президента приостанавливать действие актов органов ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обяза- тельствам Российской Федерации или нарушения этими ак- тами прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Имеются в виду прежде всего акты правительств (и аналогичных им орга- нов) субъектов Федерации, а также акты глав администра- ций. По отношению к актам законодательных органов субъ- ектов Федерации Президент таких полномочий не имеет. Что касается актов президентов, которые имеются в неко- торых субъектах Российской Федерации, то осуществление указанного полномочия Президента России зависит от то- го, рассматривается ли президент соответствующего субъ- екта Федерации по его конституции в качестве носителя исполнительной власти. Президент РФ лишь приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Окончательно решает этот вопрос соответствующий суд. Это может быть как Конституционный Суд РФ, так и орган конституционного судопроизводства того субъекта Федера- ции, орган исполнительной власти которого издал оспари- ваемый акт. Президент России уже использовал право, данное ему ч.2 ст.85 Конституции РФ. Так, было приоста- новлено действие постановления главы администрации Не- нецкого автономного округа, указов президентов Ингушс- кой Республики и Республики Саха (Якутия), Указ Главы Республики Коми28. Следует отметить, что по ранее действовавшей Консти- туции, Президент РФ являлся высшим должностным лицом и осуществлял функции главы исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. В связи с этим в 1992 г. был введен институт представителей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге. Указом от 5 февраля 1993 г. №186 Президент утвердил Положение о представителе Президента РФ в крае, облас- ти, автономной области, автономном округе, городах фе- дерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Предста- витель Президента определен как
28 См.: Указ Президента Российской Федерации от 7
августа 1997 г. №834 "Об Указе Главы Республики Коми от
31 июля 1996 г. №215 "О мерах по сокращению задолжен-
ности предприятий Республики Коми по платежам в респуб-
ликанский бюджет Республики Коми, бюджеты городов, ра-
йонов и территориального дорожного фонда Республики Коми".
должностное лицо, представляющее Президента РФ на
соответствующей территории. Среди полномочий представи-
теля Президента России, изложенных в п.2 указанного По-
ложения, важным для нашей темы представляется возложе-
ние на представителя Президента РФ обязанности содейс-
твовать исполнению указов и распоряжений Президента,
постановлений Правительства РФ, предоставление ему пра-
ва контроля за деятельностью органов исполнительной
власти по выполнению указанных актов. Представитель
Президента России наделен также полномочиями по коорди-
нации деятельности территориальных служб федеральных
органов исполнительной власти.
После принятия новой Конституции РФ, закрепившей
иную систему государственной власти, институт предста-
вителей Президента РФ сохранился. Более того, Указом
Президента РФ от 17 января 1995 г. №53 в вышеназванный
Указ были внесены изменения и дополнения, которые расп-
ространили действие института представителей Президента
и на республики в составе Российской Федерации, пос-
кольку Конституция уравняла в правах все субъекты Рос-
сийской Федерации. Кроме того, представитель Президента
РФ стал именоваться полномочным представителем Прези-
дента РФ. Однако этот Указ с изменениями продержался
только до июля 1997 г. 9 июля 1997 г. Президент РФ из-
дал новый Указ "О полномочном представителе Президента
Российской Федерации в регионе Российской Федерации" с
положением о полномочном представителе29. Полномочному
представителю предоставлены дополнительные гарантии его
деятельности. Однако этот институт нуждается в приведе-
нии в соответствие с Конституцией, так как представите-
ли Президента РФ, вопреки положениям ч.3 ст.5 и ст. 10
Конституции, все больше вмешиваются в сферу деятельнос-
ти регионов. Высказываются мнения, что этот институт
необходимо упразднить.
Согласно ст.77 Конституции, образуемые субъектами Федерации системы органов власти должны соответство- вать, во-первых, основам конституционного строя Рос- сийской Федерации, а во-вторых, общим принципам органи- зации представительных и исполнительных орга-
29 Собрание Законодательства РФ. 1997. №28. Ст.3421.
нов государственной власти, определяемым федеральным законом. Среди основ конституционного строя, имеющих отношение к данной проблеме, следует назвать разделение государственной власти на законодательную, исполнитель- ную и судебную, а также правило ст. 11 Конституции о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъ- ектов Федерации осуществляется Конституцией, Федератив- ным и иными договорами о разграничении предметов веде- ния и полномочий. Система органов государственной власти субъекта Фе- дерации формируется им самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и испол- нительных органов государственной власти, установленны- ми федеральным законом. 7 апреля 1995 г. Государствен- ная Дума приняла Федеральный закон "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Совет Федерации непра- вомерно (с пропуском четырнадцатидневного срока) откло- нил данный Закон. После подтверждения Конституционным Судом РФ правильности позиции Государственной Думы (о том, что данный Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в соответствии с ч.4 ст. 105 Консти- туции), Закон был направлен Президенту для подписания и обнародования, но Президент отклонил его. Государствен- ная Дума квалифицированным большинством голосов одобри- ла Закон в ранее принятой редакции и направила его в Совет Федерации, который снова отклонил Закон. В насто- ящее время депутатами Государственной Думы на основе отклоненного Закона и законодательной инициативы Зако- нодательного собрания Краснодарского края разработан новый проект закона "Об общих принципах организации за- конодательных (представительных) и исполнительных орга- нов государственной власти субъектов Российской Федера- ции". Принятый в 1995 г. Государственной Думой Закон содержал, кроме всего прочего, существенный недостаток: в нем не нашел отражения конституционный принцип единс- тва системы исполнительной власти в Российской Федера- ции. Президент, обращая внимание на несоответствие конс- титуций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской федерации Конституции России и федеральным законам, издал Указ "О мерах по обеспече- нию взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъ- ектах Российской Федерации" от 5 октября 1995 г. №1007, которым рекомендовал субъектам Федерации, до издания соответствующего федерального закона, воздержаться от принятия собственных нормативных правовых актов, уста- навливающих принципы организации и систему органов го- сударственной власти в субъектах Федерации. До принятия в 1993 г. Конституции РФ, и особенно в период поэтапной конституционной реформы (1993-1994 гг.), главы администраций в субъектах Российской Феде- рации назначались и освобождались от должности Прези- дентом РФ. В начальный период становления новой рос- сийской государственности такая мера была оправдана и необходима. Но после принятия Конституции, содержащей принципиально новую для России концепцию взаимоотноше- ний федерального Центра и регионов, главы исполнитель- ной власти субъектов Федерации избираются населением в соответствии с законодательством соответствующего субъ- екта Федерации. Однако законодательство субъектов Феде- рации о выборах в органы государственной власти не должно противоречить базовому Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российс- кой Федерации", предоставившему, с одной стороны, из- вестную самостоятельность субъектам Федерации, а с дру- гой стороны, установившему определенные рамки, что вполне оправдано, так как вопрос о гарантиях прав граж- дан отнесен Конституцией (п."в" ст. 71 - регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) к ведению Российской Федерации. В связи с отсутствием федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренного в ч.1 ст.77 Конституции, Президентом РФ был издан Указ "О ме- рах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" от 3 октября 1994 г. ь1969. Указ установил, что полномочия глав исполнительной власти субъектов, независимо от того, назначены они или избраны, определяются Конституцией РФ, федеральными за- конами, указами и распоряжениями Президента, постанов- лениями и распоряжениями Правительства, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Федерации; главы исполнительной власти в равной мере несут от- ветственность за реализацию своих полномочий. Назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерально- го значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности, согласно п.2 названного Указа, производится указами Президента РФ по представ- лению Председателя Правительства. Вопрос о назначении выборов главы администрации до принятия федерального закона также должен решаться Президентом РФ. Этим Указом было утверждено Положение о главе адми- нистрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Феде- рации. Согласно Положению глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Феде- рации, подчиняется Президенту и Правительству РФ по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместно- го ведения. Глава администрации действует самостоятель- но в пределах своей компетенции по вопросам, связанным с осуществлением отдельных полномочий федеральных орга- нов исполнительной власти, делегированных органам ис- полнительной власти соответствующего субъекта Федера- ции; полномочий органов исполнительной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения; полномочий исполнительной власти субъекта Федерации; по предметам, не отнесенным Конституцией России к ведению Российской Федерации или совместному ведению. 30 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ по запросам Государственной Думы, Курганской областной Думы и Зако- нодательного Собрания Камчатской области, соединив дела в одном производстве как взаимосвязанные, рассмотрел дело о проверке конституционности п.2 вышеназванного Указа Президента РФ и п.2.3 Положения, утвержденного этим Указом. Конституционный Суд, ссылаясь на ч.2 ст.77 и ст.80 Конституции РФ и на отсутствие законодательной базы для формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установил, что Президент РФ как гарант Конституции, обеспечивающий согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, вправе издать указ, восполняю- щий пробелы в правовом регулировании при условии, что указ не противоречит Конституции и федеральным законам, а его действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих федеральных законов. Конститу- ционный Суд, считая, что Указ Президента отвечает этим условиям, постановил признать оспариваемые нормы Указа соответствующими Конституции РФ. Но при этом Конститу- ционный Суд дал следующее толкование Указа: - во-первых, "положения Указа о назначении глав ад- министраций не претендуют на роль общих принципов орга- низации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Фе- дерации. Указ носит временный характер и предусматрива- ет в качестве альтернативы возможность выборов глав ад- министраций. Следовательно... Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граж- дан избирать органы государственной власти. Конкретиза- ция же этого принципа осуществляется соответствующими нормами уставов и избирательных законов субъектов Рос- сийской Федерации..." (п.4 мотивировочной части Поста- новления) ; - во-вторых, при наличии надлежащей законодательной базы (устав, избирательные законы) субъекты Федерации вправе назначать и проводить выборы главы исполнитель- ной власти самостоятельно (п.2 Постановления); - в-третьих, положение Указа о решении Президентом РФ вопроса о назначении выборов глав администраций уже не действует, так как 13 декабря 1995 г. вступил в силу Федеральный закон о порядке формирования Федерального Собрания, установивший иной порядок назначения этих вы- боров (п.2 резолютивной части Постановления) . Таким образом, Конституционный Суд постановил, что назначение и освобождение от должности глав администра- ций краев, областей, городов федерального значения, ав- тономной области, автономных округов указами Президента РФ возможно лишь до тех пор, пока соответствующий субъ- ект Федерации не принял свое законодательство о выборах главы администрации. Вместе с тем, Конституционный Суд фактически признал не противоречащим Конституции РФ установленное Прези- дентом РФ для самого себя право применять меры дисцип- линарной ответственности к главам администраций субъек- тов Федерации (видимо, только к тем, которые назначены указами Президента РФ?). Президент же, применяя эти ме- ры, рассматривает глав администраций как нижестоящие органы исполнительной власти в смысле ч.2 ст.77 и не- посредственно вмешивается в их полномочия. Так, в связи с ситуацией, сложившейся в Приморье, Указом Президента "Об ответственности должностных лиц, допустивших обост- рение кризиса в топливно-энергетическом комплексе При- морского края" от 14 августа 1996 г. №1168 губернатор Приморского края (избранный населени- ем, а не назначенный Президентом РФ!) предупрежден о неполном служебном соответствии занимаемой должности; ему было поручено освободить вице-губернатора края от занимаемой должности и принять меры по стабилизации положения в крае. Подобная практика взаимоотношений Президента РФ с главами администраций краев, областей, городов феде- рального значения, автономной области, автономных окру- гов является неконституционной, поскольку, во-первых, избранные населением главы администраций несут полити- ческую ответственность перед избирателями, а не перед Президентом РФ - даже в пределах осуществления полномо- чий, очерченных в ч. 2 ст. 7 7. Во-вторых, споры о компетенции, включая споры о над- лежащем осуществлении компетенции, между органами госу- дарственной власти Федерации и субъектов Федерации должны разрешаться Конституционным Судом РФ (п."б" ч.3 ст. 125 Конституции). Последний же в Постановлении по "удмуртскому делу" признал неконституционной попытку установить вертикаль "демократического централизма" в отношениях между органами государственной власти разно- го уровня. Наконец, в-третьих, Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. №1969, в котором сформулирована позиция Прези- дента РФ в отношении полномочий глав администраций субъектов Федерации, противоречит ч.4 ст.5 Конституции РФ, поскольку устанавливает особые взаимоотношения Пре- зидента РФ только с главами администраций вышеуказанных субъектов Федерации, но не с главами республик в соста- ве Российской Федерации (конечно, вряд ли можно предс- тавить себе предупреждение о "неполном служебном соот- ветствии", адресованное президенту республики в составе РФ). Между тем ч.4 ст. 5 Конституции однозначно опреде- ляет, что именно во взаимоотношениях с федеральными ор- ганами государственной власти все субъекты РФ между со- бой равноправны. Следовательно, Президент не вправе своим указом устанавливать особые взаимоотношения с главами администраций названных субъектов. Последнее обстоятельство не стало предметом рассмотрения в Конс- титуционном Суде РФ, так как Суд связан предметом обра- щений, а соответствие данного Указа положению ч.4 ст.5 Конституции не оспаривалось в запросах, ставших поводом для рассмотрения дела о проверке конституционности дан- ного Указа (см. п.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г.).
ГЛАВА 4
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
4.1. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Президент Российской Федерации является главой госу- дарства (ч.1 ст.80 Конституции), гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80), а его полномочия настолько значительны, что можно говорить о появлении в России определенной "суперпрезидентской формы правления"1. Многочисленные дискуссии идут по вопросу: к какому из своих зарубежных коллег наиболее близок российский глава государства. Здесь, прежде всего, упоминаются американский и французский президенты. Многие считают, что Президент России в равной степени отличается и от того и от другого: "Ельцинская Конституция не в большей степени является французской, чем американской"2, "...говорить о приближении или тяготении нашей Консти- туции к французскому аналогу настолько верно, насколько "близки и схожи" наши российские будни с французским гражданским обществом, традициями, парламентаризмом, уважением личности в этом государстве"3.
1 Кувалдин В.Б. От полупрезидентства - к суперпрези- дентству // Этика успеха. Вып.5/95; Кредо и кодекс власти: российское президентство. Тюмень - Москва. 1995. С.130. 2 Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993. №4 (5)/1994. №1 (6). С.22. 3 Окуньков Л.А. Президент Российской федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С.19.
Для сравнения президентского статуса в России, Франции и США нужно прибегнуть к классификации форм правления, существующей в науке конституционного права. Россию, по Конституции 1993 г., нельзя отнести к классической президентской республике, примером которой являются США. Формальная возможность ответственности Правительства перед Федеральным Собранием, а главное - право Президента распустить нижнюю палату парламента (Государственную Думу), не позволяют определить Россию как президентскую республику. С другой стороны, серьезные и реальные полномочия Президента, прежде всего, в формировании Правительства, прямые президентские выборы четко показывают невозмож- ность классификации Российского государства как парла- ментской республики. В соответствии с классификацией, остается сравнить Россию с так называемой смешанной формой правления. Для последней характерно сочетание реальной власти прези- дента с парламентской ответственностью правительства4. Классическим примером смешанной (или полупрезидентской) республики является V Республика во Франции. Неудиви- тельно, что французская Конституция 1958 г. оказала серьезное влияние на Конституцию России. Однако Российская Федерация не является и смешанной республикой; в отдельных чертах она напоминает смешан- ную республику, но не больше, чем президентскую (см. 1.4.5.). В отношениях с Федеральным Собранием и Прави- тельством глава Российского государства обладает су- щественными и реальными правами, превосходящими полно- мочия и американского, и французского Президента5.
4 Ранее к смешанным формам правления относили только шесть европейских государств (Франция, Финляндия, Ис- ландия, Ирландия, Португалия, Австрия), а также Вей- марскую республику, существовавшую в Германии до 1933 г., но после установления демократии в странах Восточ- ной Европы число этих государств увеличилось в два раза за счет Югославии, Хорватии, Словении, Македонии, Бол- гарии и Польши. 5 Известный французский государствовед М.Дюверже, исследуя в своих произведениях смешанную форму правле- ния, установил, что Президент Франции обладает наиболее широкими полномочиями, которые осуществляются на прак- тике, среди всех руководителей полупрезидентских рес- публик (Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. V.1. P., 1980. P.327-329). Данное зак- лючение принимается многими государствоведами, что поз- воляет некоторым из них сделать вывод о рождении во Франции новой формы правления, получившей название от "республиканской монархии" (Duverger M. Eshec au roi. P., 1978. Р. 98; Арон Р. Демократия и тоталитаризм. M., 1993. С.15) до "ультрапрезидентской республики" (Moulin R. Lе presidentialisme et la classification des regimes politiques: These // Service de reprod. des theses de I' Univ. des sciences sociales de Grenoble, 1978).
Правовое положение российского Президента и его
серьезный приоритет по отношению к другим высшим орга-
нам государственной власти позволяют сделать вывод об
особой и необычной форме правления в России. Вместе с
тем, для демонстрации специфики полномочий Президента
России можно попробовать сравнить российскую форму
правления с V Республикой во Франции.
Насколько специфическое положение Президента России
соотносится с принципом разделения властей? Статья 10
Конституции называет три ветви государственной власти -
законодательную, исполнительную и судебную. В главе 4
Конституции Президент не отнесен ни к одной из ветвей
власти, однако объем его полномочий в сфере исполни-
тельной власти позволяет сделать вывод о том, что Пре-
зидент фактически является ее главой.
Вместе с тем, полномочия Президента в отношениях с
Государственной Думой и в законодательной области прев-
ращают его в государственно-политический институт, на-
рушающий разделение властей на законодательную и испол-
нительную. Причиной данного противоречия между ст. 10
Конституции и некоторыми положениями главы 4 Конститу-
ции считается необходимость проведения всеобъемлющих
реформ, ради эффективности которых один из главных
принципов демократического государства отчасти прино-
сится в жертву политической целесообразности.
Одним из основных факторов, определяющих положение президента в системе разделения властей в президентской или смешанной республике, являются выборы президента гражданами, что можно считать существенным признаком данных форм правления. Правда, в смешанных республиках это всегда прямые выборы, а в классическом примере пре- зидентской республики - США формально выборы президента косвенные; но их результат практически отражает волю избирателей, а не выборщиков. Во всяком случае, важно то, что реальные властные полномочия президента как главы исполнительной власти нуждаются в самой широкой легитимации. В парламентских же республиках президент является номинальным главой государства, а поэтому из- бирается парламентом (Чехия, Словакия, Венгрия) или бо- лее широкой коллегией с участием парламента (Италия, ФРГ). Прямые президентские выборы придают Президенту РФ дос- таточную легитимность. В частности, после первых выбо- ров Б.Н.Ельцин неоднократно подчеркивал, что он "первый всенародно избранный Президент России". Избрание Президента регулируется ст. 81 Конституции РФ. Срок президентских полномочий (4 года [ч.1 ст.81]) с ограничением (не более двух сроков подряд [ч.3 ст. 81]) заимствованы из Конституции США. Эти положения представляются более демократичными по сравнению с Конституцией Франции, где Президент избирается на семь лет и без ограничений на переизбрание. Конституция не запрещает экс-президенту (проработавшему два срока) вновь избираться на этот пост, естественно пропустив четыре года. В соответствии с Заключительными и переходными поло- жениями Конституции (п.3) Президент РФ, избранный в со- ответствии с ранее действовавшим Основным Законом Рос- сии (Б.Н.Ельцин), со дня вступления в силу Конституции РФ 1993 г. приступил к осуществлению установленных ею президентских полномочий до истечения срока, на который он был избран (до июля 1996 г.). Таким образом, первым лицом, занявшим должность Президента РФ в смысле ч.З ст. 81 Конституции, хотя и без выборов на основании но- вой Конституции, стал Б.Н.Ельцин. После победы на пре- зидентских выборах 1996 г. Б.Н.Ельцин занял должность Президента РФ во второй раз подряд (второй срок под- ряд). Следовательно, Б.Н.Ельцин, согласно ч.З ст. 81 Конституции, не вправе выдвигать свою кандидатуру на выборах Президента РФ 2000 г. Вместе с тем Б.Н.Ельцин с декабря 1993 г. по июль 1996 г. не занимал должность Президента РФ как лицо, избранное на эту должность в соответствии с ч.1 ст.81 Конституции сроком на четыре года. Положение же ч.З ст.81 имеет в виду занятие должности Президента РФ од- ним и тем же лицом, избиравшимся на эту должность в со- ответствии с ч.1 ст.81 Конституции дважды подряд на че- тырехлетний срок. Поэтому может возникнуть сомнение в том, что положение ч.З ст.81 о двух четырехлетних сро- ках подряд распространяется на ситуацию, в которой ока- жется Президент РФ Б.Н.Ельцин в 2000 г. Однако смысл ч.З ст.81 (телеологическое толкование) состоит в том, чтобы обеспечить периодическую смену лиц, занимающих важнейшую федеральную государственную должность, и тем самым ограничить возможности злоупотребления властью. Таким образом, попытки истолковать ч.З ст.81 как позво- ляющую Президенту РФ, впервые избранному на эту долж- ность на четырехлетний срок в соответствии с ч.1 ст.81 в 1996 г., выдвинуть свою кандидатуру на выборах Президента РФ в 2000 г., противоречат цели ограничения, установленного в ч.З ст.81 Конституции. В ст.81 Конституции также содержатся требования, предъявляемые к процедуре выборов (всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании), а также к кандидатам на пост Президента (гражданин Рос- сийской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживаю- щий в Российской Федерации не менее 10 лет). Порядок выборов Президента России определяется федеральным за- коном (ч.4 ст.81). Согласно ст.55 Федерального закона от 17 мая 1995 г. "О выборах Президента Российской Федерации" для победы на президентских выборах кандидату необходимо набрать более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В случае, если ни один из кандидатов не наберет требуемого количества голосов, проводится пов- торное голосование, в котором принимают участие два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов (ст.56). В втором туре победившим считается кандидат, набравший больше голосов при условии, что число голо- сов, поданных за данного кандидата, больше числа голо- сов избирателей, поданных против обоих кандидатов. Несмотря на небольшой опыт проведения президентских выборов в России, оба варианта голосования имели место. На выборах 1991 г. Б.Н.Ельцин победил в первом туре, а в 1996 г. ему понадобилось уже два тура для того, чтобы победить своего основного соперника - Г.А.Зюганова. Ма- жоритарная (двухтуровая) система абсолютного большинс- тва на президентских выборах в республиках со смешанной формой правления представляется наиболее справедливой избирательной системой. Необходимость набрать 50%+1 го- лос придает искомую легитимность будущему Президенту, а два тура голосования позволяют избирателю, в случае не- обходимости, скорректировать свою волю.