В республике со смешанной формой правления полномо- чие главы государства по проведению референдума являет- ся весьма существенным, так как может позволить ему действовать вопреки воле парламента. Теория плебисци- тарной демократии, реализованная прежде всего в V Рес- публике во Франции и нашедшая применение в Кон- ституции РФ 1993 г., подтверждает важность этого конс- титуционно-правового института, обеспечивающего возмож- ность непосредственного общения между лидером государс- тва и народом. Однако Россия не является смешанной республикой, и в ряду полномочий российского Президента назначение рефе- рендума является наименее значимым. Так что в принципе Президент РФ мог бы обойтись и без права назначать ре- ферендум; это право существенно не влияет на и без того сильную власть российского Президента. Единственным су- щественным моментом здесь является следующее обстоя- тельство: кто назначает референдум, тот и формулирует вопрос, выносимый на референдум (естественно, формули- рует, исходя из своих интересов). Однако из Конституции вообще не следует, что опреде- ление содержания референдума - это полномочие Президен- та Российской Федерации. Конституция говорит лишь о назначении референдума Президентом в установленном по- рядке, но не говорит о том, что Президент вправе сам инициировать референдум. После принятия Конституции референдум еще не прово- дился. Согласно п."в" ст.84 Конституции, Президент наз- начает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Этот Федеральный конституцион- ный закон вступил в действие 10 октября 1995 г. и в нем подробно рассмотрены вопросы, связанные с проведением референдума. Необходимо отметить, что разработчики Конституции, созданной "под Президента", совершили не- которую ошибку, предоставив решение данных вопросов за- конодателям, поскольку оппозиционная действующему Пре- зиденту Государственная Дума приняла Закон, который ли- шил Президента права прибегать к референдуму по некото- рым важным вопросам (например, о досрочном прекращении полномочий палат Федерального Собрания). В соответствии с данным Законом Президент может наз- начить референдум по представлению двух миллионов граж- дан России или Конституционного Совещания (референдум по вопросу о принятии новой Конституции РФ). Перед тем как издать указ о назначении референдума, Президент должен получить заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении требований Конституции в связи с проведением данного референдума. Это, прежде всего, связано с огра- ничениями круга вопросов, выносящихся на референдум. Согласно ст.3 Закона о референдуме, к вопросам, которые не могут выноситься на референдум, среди прочих отно- сится досрочное прекращение или продление срока полно- мочий Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и проведение досрочных выборов Президента, Госу- дарственной Думы или досрочного формирования Совета Фе- дерации либо об отсрочке таких выборов (формирования). Кроме того, вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свобо- ды человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации (ч.3 ст.3 Закона о референдуме). В случае необходимости Президент сможет прибегнуть к референдуму для получения поддержки у избирателей. Тем более, что нынешний Президент воспользовался данной возможностью в 1993 г., когда, получив положительные результаты на референдуме, он начал активно проводить политику по преодолению сопротивления Верховного Сове- та. Кроме того, референдумом 1993 г. Б.Н.Ельцин как бы перекрыл результаты референдума 1991 г. о сохранении СССР, на которые активно ссылалась оппозиция. Несомненно, Президент будет прибегать к такому эф- фективному средству, как референдум, для получения до- полнительной поддержки от населения. Но, в отличие от политической практики V Республики, в случае неудачных результатов референдума, российский Президент, видимо, не уйдет в отставку. Политические традиции, позволяющие рассчитывать на ответственность Президента за результа- ты референдума, в России еще не сложились.
4.1.4. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА И ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ
Одним из важнейших вопросов государственного уст- ройства России является проблема взаимоотношений между Президентом и Правительством. В соответствии со ст. 83 и положениями главы 6 Конституции, Президент обладает серьезным комплексом полномочий по отношению к этому органу исполнительной власти. Во-первых, Президент наз- начает Председателя Правительства (с согласия Государс- твенной Думы, о чем речь пойдет ниже), заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Участие Председателя Правительства в формировании всего состава Правительства чисто номинальное. Он представля- ет главе государства предложения о структуре федераль- ных органов исполнительной власти (ч.1 ст. 112 Конституции), а также предлагает кандидатуры на долж- ности заместителей Председателя Правительства и феде- ральных министров (ч.2 ст. 112). Данное полномочие Пре- зидента России соотносится с правами глав республик со смешанной формой правления. Во-вторых, Президент (и только Президент) принимает решение об отставке Правительства (п."в" ст.83 и ч.2 ст.117 Конституции), а также, по предложению Председа- теля Правительства, освобождает от должности членов Правительства (п."д" ст.83). Данное полномочие главы Российского государства в очередной раз показывает его превосходство над номинальным главой Правительства и его фактическое положение главы высшего органа исполни- тельной власти России. Например, у Президента Франции нет права отправлять Правительство Республики в отставку или освобождать от должности министров. Естественно, в случае партийного подчинения Премьер-министра главе Французского госу- дарства проблем с отставкой первого не должно возник- нуть, но конституционно закрепленного полномочия, поз- воляющего по собственной инициативе принимать решение об отставке Премьер-министра, у Президента V Республики нет. Может ли Президент России самостоятельно назначать и освобождать от должности членов Правительства? Пункт "д" ст.83 и ч.2 ст. 112 Конституции прямо говорят о назначении и освобождении от должности членов Прави- тельства Президентом по предложению Председателя Прави- тельства. Но что произойдет, если Президент произведет эти действия по своей инициативе? Если Председатель Правительства заявляет, например, что он не предлагал кандидатуру назначенного заместителя Председателя Пра- вительства или федерального министра, то формально Пре- зидент обязан отменить назначение. Однако, в данном случае, глава государства, видимо, отправит Председате- ля Правительства в отставку, хотя отставка Председателя Правительства по инициативе Президента без формальной отставки Правительства Конституцией не предусмотрена. Председателю Правительства, ради сохранения своей долж- ности, остается подчиняться любым решениям Президента и соглашаться на ту роль в формировании Правительства, которую отведет ему Президент. Процедура внесения предложений Президенту о назначе- нии и освобождении от должности заместителей Председа- теля Правительства и федеральных министров должна быть урегулирована в федеральном конституционном законе о Правительстве таким образом, чтобы положения п."д" ст.83 и ч.2 ст. 112 Конституции могли бы быть более или менее реальными. Но в любом случае, до тех пор, пока Председатель Правительства назначается в порядке, установленном в ст. 111, он не может быть достаточно самостоятельной конституционно-правовой фи- гурой. Исходя лишь из текста Конституции, можно предвидеть, что если Председатель Правительства пойдет на такой конфликт с Президентом, который описан выше, то Прези- дент может добиться его отставки следующим конституци- онным путем: принимается решение об отставке Правитель- ства, и оно продолжает действовать до сформирования но- вого Правительства (ч.5 ст.117 Конституции); далее Пре- зидент назначает Председателя Правительства в порядке, предусмотренном ст. 111 Конституции. Поскольку сущест- вует такой формально корректный, но относительно слож- ный, способ отстранения от должности Председателя Пра- вительства, сознательно идущего на конфликт с Президен- том, то естественно предположить, что такие конфликты не будут возникать, ибо они бессмысленны для Председа- теля Правительства. А если уж и произойдет нечто подоб- ное, то для Председателя Правительства разумнее будет не вынуждать Президента прибегать к формально коррект- ному способу избавления от нелояльного премьер-минист- ра. По Конституции Российской Федерации 1993 года Пред- седатель Правительства Российской Федерации должен быть совершенно лоялен по отношению к Президенту Российской Федерации. В третьих, Президент России может отклонить отставку Правительства (ч.1 ст.117) - такого полномочия у Прези- дента Франции также нет. Статья 116 Конституции России, в которой говорится о том, что перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российс- кой Федерации слагает свои полномочия, подчеркивает не- разрывную связь между Президентом и Правительством Рос- сии. Данные отношения и безусловное превалирование в них Президента показывает второстепенный характер Председа- теля Правительства России как органа государственной власти. Об этом также свидетельствует такое немаловаж- ное обстоятельство, как расположение глав Конституции России. В Конституции РФ Правительству посвящена 6 гла- ва - только после Федерального Собрания (во французской Конституции - III раздел, непосредственно за разделом, посвященным Президенту Республики). К вышесказанному необходимо добавить, что в Консти- туции России не указан высший орган исполнительной власти, но его под- сказывает логика президентских полномочий. Согласно п."б" ст.83 Конституции, Президент имеет право предсе- дательствовать на заседаниях Правительства. Правитель- ство же, согласно формулировке ч.1 ст.110 Конституции, только осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, но при этом Правительство не называется выс- шим органом исполнительной власти. Наконец, Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правитель- ства в случае их противоречия Конституции РФ, федераль- ным законам и указам Президента (ч.3 ст. 115 Конститу- ции). Оговорка "в случае противоречия..." не должна вводить в заблуждение: любое отменяемое постановление или распоряжение Правительства будет противоречить хотя бы тому указу Президента, которым оно отменяется. Между тем, существует аксиоматичное правило: нормативный акт может быть отменен только органом государственной влас- ти, издавшим этот акт, или должностным лицом, которому подчиняется орган государственной власти, издавший этот акт. В любом случае, ч.З ст. 115 Конституции рассматри- вает Президента как фактического главу Правительства - органа исполнительной власти Российской Федерации. Данный факт подтверждает и то обстоятельство, что указами Президента о структуре федеральных органов ис- полнительной власти (в частности, указами "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 авгус- та 1996 г. и "О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации и внесении изме- нений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Феде- рации от 14 августа 1996 г. №1177" от 9 июля 1997 г.), выделен ряд министерств и ведомств, непосредственно подведомственных "Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и фе- деральными законами". Среди них, прежде всего, необходимо назвать минис- терства обороны, иностранных дел и внутренних дел. Двойное подчинение данных наиважнейших органов исполни- тельной власти (Президенту и Председателю Правительства Российской Федерации) еще раз подчеркивает специфику поста Председателя Правительства. Кроме того, Президен- ту подведомственны: Федеральная пограничная служба, Го- сударственная налоговая служба, Федеральная служба бе- зопасности и др. Фактически, весь комплекс силовых ми- нистерств и ведомств подчиняется Президенту6.
На многие спорные вопросы был призван ответить феде-
ральный конституционный закон, определяющий порядок де-
ятельности Правительства России (предусмотренный в ч.2
ст. 114 Конституции РФ). Весной 1997 г. Федеральный
конституционный закон "О Правительстве Российской Феде-
рации" был принят Государственной Думой и одобрен Сове-
том Федерации, после чего он подлежал безусловному под-
писанию Президентом в течение четырнадцати дней и обна-
родованию (см. 4.4.2.2.). Однако тогда Закон не вступил
в силу из-за позиции Президента, оценившего Закон как
противоречащий Конституции.
В первой редакции Закон несколько изменял сложившие-
ся взаимоотношения Президента, Правительства и Феде-
рального Собрания не в пользу первого (хотя Закон не
посягает на конституционные прерогативы Президента в
области формирования и отставки Правительства). Интен-
ция Закона свидетельствует о желании законодателей вы-
вести Правительство из-под прямого президентского конт-
роля и, в некоторой степени, увеличить влияние Феде-
рального Собрания на орган исполнительной власти.
"Пусть Правительство будет более самостоятельным, чем
президентским", - так можно определить кредо законода-
теля в этом вопросе.
Неудивительно, что весной 1997 г. Президент отказал-
ся подписать Закон, несмотря на то, что, по Конститу-
ции, он не обладает правом отлагательного вето в отно-
шении федеральных конституционных законов. Однако, объ-
явив Закон противоречащим Конституции и выразив намере-
ние обратиться по этому поводу в Конституционный Суд,
глава государства этого не сделал. Последнее вполне
объ-
6 В 70-х годах во Франции сложилась такая же ситуа-
ция, когда Президент республики (В.Ж. д'Эстен) оказывал
серьезное давление на правительство, прежде всего обра-
щаясь с директивами непосредственно к отдельным минист-
рам, что ставило премьер-министра (Ж.Ширака) в унизи-
тельное положение. Одновременно с официальными приемами
главы правительства, Президент стал постоянно проводить
официальные встречи с министрами финансов и внутренних
дел, что фактически выводило этих министров из подчине-
ния премьер-министру и подрывало его авторитет среди
коллег. В конце концов Ж.Ширак был вынужден уйти в отс-
тавку (Duverger M. Eshеc au roi. P., 1978. Р.183).
яснимо: согласно ч.2 ст. 125 Конституции Конституцион-
ный Суд РФ проверяет конституционность вступивших в си-
лу законов, так что для обращения в Конституционный Суд
с запросом Президенту пришлось бы выполнить свою конс-
титуционную обязанность - подписать Закон. В конститу-
ционно-правовом отношении возникла "патовая" ситуация.
С одной стороны, Президент не считал для себя возможным
пойти по конституционному пути, так как существовала
вероятность, что не все его возражения найдут поддержку
в Конституционном Суде. С другой стороны, законодатели,
заинтересованные в принятии Закона, столкнувшись с
жесткой позицией Президента, блокировавшего законода-
тельный процесс, были готовы найти компромисс и внести
изменения в Закон; однако позиция Президента лишала их
этой возможности: нельзя принять закон о внесении изме-
нений в закон, не вступивший в силу, а дезавуировать
свои постановления об одобрении Закона палаты Федераль-
ного Собрания тоже не могут (Федеральное Собрание са-
мостоятельно принимает федеральные конституционные за-
коны, а не представляет их в разных вариантах Президен-
ту "на выбор").
Выход из создавшегося положения был найден в резуль-
тате создания конституционно-правового прецедента. В
декабре 1997 г. была достигнута договоренность Прези-
дента с председателями палат Федерального Собрания о
немедленном, после подписания Закона, внесении в него
требуемых Президентом изменений. Президент про-мульги-
ровал Закон в первой редакции, а 25 декабря 1997 г. в
один день палатами Федерального Собрания был принят Фе-
деральный конституционный закон "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный конституционный закон "О Пра-
вительстве Российской Федерации". Таким образом, с 1998
г. будет действовать Федеральный конституционный закон
"О Правительстве Российской Федерации", принятый Госу-
дарственной Думой 11 апреля 1997 г. и одобренный Сове-
том Федерации 14 мая 1997 г., но фактически впервые
вступающий в силу в редакции Федерального конституцион-
ного закона от 31 декабря 1997 г.
Во второй главе Федерального конституционного закона
о Правительстве рассматриваются вопросы формирования
Правительства. Во многом повторяя конституционные нор-
мы, статьи Закона, тем не менее, проводят определенную
линию на вывод Правительства из-под полного (при жела-
нии) контроля Президента. (Здесь законодатель в опреде-
ленной мере ориентировался на модель разделения властей
в республике со смешанной формой правления). Этой цели
служит попытка усиления поста Председателя Прави-
тельства. В соответствии с ч.2 ст.7 Закона он может
быть освобожден от должности Президентом только в двух
случаях: по его заявлению об отставке или при невозмож-
ности исполнения своих полномочий. Тем самым Председа-
телю Правительства придается несколько более самостоя-
тельный по отношению к Президенту статус и подчеркива-
ется роль Председателя Правительства как конституцион-
ного главы органа исполнительной власти, неразрывная
связь Правительства и его Председателя: Президент не
может, не отправляя Правительство в отставку, по своей
инициативе принять решение об отставке Председателя
Правительства. Такое положение тем более оправдано, ес-
ли Председатель Правительства был назначен Президентом
с согласия Государственной Думы.
Закон о Правительстве однозначно связывает отставку
Председателя Правительства и с отставкой самого Прави-
тельства, что полностью соответствует смыслу соответс-
твующих положений Конституции. В п."в" ст. 83, ст. 116
и ст. 117 Конституции говорится об отставке или сложе-
нии полномочий лишь Правительства в целом, а в п."д"
ст. 83 говорится об освобождении от должности замести-
телей Председателя Правительства РФ и федеральных ми-
нистров; но нигде в Конституции не говорится об осво-
бождении от должности Председателя Правительства. Поэ-
тому Закон, вводя конституционно-правовое понятие осво-
бождения от должности Председателя Правительства, пояс-
няет: "Освобождение от должности Председателя Прави-
тельства Российской Федерации влечет за собой отставку
Правительства Российской Федерации" (ч.4 ст.7). Таким
образом, по Закону Президент, освобождая от должности
Председателя Правительства в связи с заявлением послед-
него об отставке, должен будет учитывать формальную не-
обходимость формирования нового Правительства. Однако
не исключено, что в таком случае Президент сможет наз-
начить нового Председателя Правительства, подобрав та-
кую кандидатуру, что ему не придется менять состав Пра-
вительства в соответствии с предложениями нового премь-
ер-министра, предусмотренными в п."д" ст.83 и ч.2
ст.112 Конституции. Даже если Федеральный конституцион-
ный закон о Правительстве установит строгую процедуру
внесения Председателем Правительства предложений по
кандидатурам членов Правительства, но Председатель Пра-
вительства будет назначаться по правилам ст. 111 Конс-
титуции, всегда будет вероятность чисто формального
соблюдения названной процедуры.
Вряд ли следует полагать, что Закон дает Председателю
Правительства возможность в определенной мере угрожать
Президенту своим уходом в отставку вместе с Правитель-
ством. Во-первых, Президент может просто не принять
отставку Председателя Правительства, так как она тож-
дественна отставке всего Правительства, а Конституция
устанавливает, что отставка Правительства принимается
или отклоняется Президентом Российской Федерации (ч.1
ст.117). Во-вторых, освобождая от должности Председате-
ля Правительства по его заявлению, Президент вправе
дать сформированному в соответствии с его, Президента,
волей Правительству поручение продолжать действовать до
сформирования нового Правительства (ч. 5 ст.117), при-
чем исполнение обязанностей Председателя Правительства
будет поручено уже другому лицу.
В пятой главе Закона представлены взаимоотношения
Президента и Правительства. Авторами Закона продолжает-
ся линия на усиление роли Правительства как самостоя-
тельного государственного органа исполнительной власти.
Закон устанавливает, что Президент "обеспечивает согла-
сованное функционирование и взаимодействие Правительст-
ва Российской Федерации и других органов государствен-
ной власти" (ст.30 Закона). Такая формулировка предпо-
лагает независимый статус Правительства, отсутствие в
его деятельности непосредственного подчинения Президен-
ту. Более того, Правительство провозглашается коллеги-
альным органом, возглавляющим единую систему исполни-
тельной власти в Российской Федерации (ч.3 ст.1 Зако-
на), а такая формулировка предполагает, что либо Прези-
дент является главой Правительства, чего Закон как раз
не допускает, либо в системе исполнительной власти нет
места для конституционных полномочий Президента, что
противоречит действительности.
Что же касается палат Федерального Собрания, то за
ними закрепляется весьма существенное полномочие - обя-
занность членов Правительства по приглашению палат при-
сутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы пар-
ламентариев в порядке, определенном регламентами палат
(ч.1 ст.38 Закона). Данная процедура уже позволяет го-
ворить о парламентском контроле в отношении исполни-
тельной власти, но не о парламентской ответственности
Правительства и отдельных членов Правительства (см.
4.2.1.5.).
Однако наиболее существенные ограничения президент-
ского влияния на Правительство в новой редакции Закона
сняты. Прежде всего из текста Закона исключена статья
5, согласно которой система федеральных органов испол-
нительной власти должна была устанавливаться федераль-
ным законом. Это положение никоим образом не противоре-
чило Конституции: согласно п."г" ст.71 Конституции ус-
тановление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти находится в ведении
Российской Федерации, а согласно ч.1 ст.76 Конституции
по предметам ведения Российской Федерации принимаются
федеральные конституционные законы и федеральные зако-
ны.
В первой редакции Закона была предпринята попытка
уменьшить полномочия Президента в отношении ряда минис-
терств и ведомств, прежде всего силовых. В ч.1 ст. 32
Закона в первой редакции говорилось, что Президент лишь
"направляет деятельность" этих федеральных органов ис-
полнительной власти. В новой редакции ст. 32 ("Особен-
ности руководства некоторыми федеральными органами ис-
полнительной власти") гласит: "Президент Российской Фе-
дерации в соответствии с Конституцией Российской Феде-
рации, федеральными конституционными законами, феде-
ральными законами руководит деятельностью федеральных
органов исполнительной власти, ведающих вопросами обо-
роны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел,
предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации пос-
ледствий стихийных бедствий, утверждает по представле-
нию Председателя Правительства Российской Федерации по-
ложения о них и назначает их руководителей, а также
осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокоман-
дующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Пред-
седатель Совета Безопасности Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными консти-
туционными законами, федеральными законами, указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации коорди-
нирует деятельность федеральных органов исполнительной
власти, указанных в части первой настоящей статьи".
Очевидно, что новая редакция ст. 32 Закона прямо
противоречит интенции Закона и даже расширяет конститу-
ционные полномочия Президента в сфере исполнительной
власти. Получается, что Президент непосредственно руко-
водит важнейшими министерствами и одновременно обеспе-
чивает согласованное функционирование и взаимодействие
Правительства и других органов государственной власти,
а Правительство возглавляет систему исполнительной
власти и координирует деятельность министерств, которы-
ми руководит Президент.
Однако эти противоречия, граничащие с абсурдом, отчасти
устраняются, если не придавать серьезного значения фор-
мулировкам "координирует", "обеспечивает согласованное
функционирование" и т.п., не имеющим определенного
конституционно-правового содержания. Определенным же
отныне является то, что в новой редакции Федерального
конституционного закона о Правительстве оформлена свое-
го рода "бицефальная" система руководства федеральной
исполнительной властью. Во-первых, Президент, с одной
стороны, определяет основные направления внутренней и
внешней политики государства, формирует Правительство в
целом (при определенном участии Председателя Правитель-
ства) и решает вопрос о его отставке, с другой - непос-
редственно руководит важнейшими федеральными органами
исполнительной власти, входящими в состав Правительст-
ва. Причем положение ч.1 ст.32 Закона о назначении ру-
ководителей подчиненных Президенту органов исполнитель-
ной власти следовало бы понимать в соответствии с п."д"
ст.83 Конституции, требующим предложения Председателем
Правительства кандидатур на должности руководителей
этих органов; однако последнее вовсе не вытекает из
смысла ч.1 ст.32 Закона: Президенту не нужны официаль-
ные предложения по поводу руководителей, которые несут
ответственность непосредственно перед Президентом.
Во-вторых, Председатель Правительства формально возг-
лавляет Правительство в целом, в соответствии с Консти-
туцией, федеральными законами и указами Президента оп-
ределяет основные направления деятельности Правительст-
ва и организует его работу (ст. 113 Конституции)7. При-
чем поскольку Федеральный конституционный закон о Пра-
вительстве не может противоречить Конституции, то фор-
мально следует считать, что перед Правительством в це-
лом (и Председателем Правительства, поскольку он возг-
лавляет Правительство) несут ответственность руководи-
тели всех правительственных органов, в частности, ука-
занных в ч.1 ст. 32 Закона. Этим формальным требованием
обусловлено положение ч. 2 ст. 32 Закона о координации
Правительством деятельности федеральных органов испол-
нительной власти, указанных в ч.1 ст. 32 Закона.
7 Полномочия Председателя Правительства РФ по орга- низации работы Правительства конкретизированы в ст.24 Федерального конституционного закона о Правительстве. В частности, Председатель Правительства:: представляет Правительство в Российской Федерации и за пределами ее территории; ведет заседания Правительства, обладая пра- вом решающего голоса; подписывает акты Правительства; распределяет обязанности между заместителями Председа- теля Правительства.
Таким образом, Закон о Правительстве легализовал на
уровне федерального конституционного закона двойное
подчинение (фактически - прямое подчинение Президенту)
ряда важнейших федеральных органов исполнительной влас-
ти, которое отнюдь не вытекает из Конституции. Ранее
оно существовало de facto (установление полномочий Пре-
зидента указами самого же Президента не создает юриди-
ческих оснований этих полномочий) и было возможно в си-
лу определяющего конституционного положения Президента
по отношению к Правительству и Председателю Правитель-
ства. Теперь же оно существует de jure, и в этом отно-
шении Закон (вопреки политической позиции большинства
депутатов Государственной Думы!) развивает заложенное в
интенции Конституции приоритетное положение Президента
в системе разделения властей и в сфере исполнительной
власти. Но одновременно ст.32 Закона прямо возлагает на
Президента конституционную политическую ответственность
за деятельность соответствующих федеральных органов ис-
полнительной власти.
В заключение необходимо отметить, что, в отличие от
Франции, где Правительство Республики играет в отноше-
ниях между ветвями власти существенную самостоятельную
роль, в России влияние федерального Правительства на
парламент почти всегда опосредовано через Президента.
Поэтому нужно рассматривать взаимоотношения Правитель-
ства с Государственной Думой как часть конституционного
противостояния исполнительной и законодательной власти,
выраженного в полномочиях Президента России по отноше-
нию к нижней палате Федерального Собрания. Политика
Правительства по отношению к органу законодательной
власти есть не более чем продолжение политики главы го-
сударства.
4.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЕЙ ПО КОНСТИТУЦИИ РФ
4.2.1. РОСПУСК ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВА
4.2.1.1. Основные положения
Одним из ключевых вопросов взаимоотношений Президен- та, Федерального Собрания и Правительства является пра- во Президента распустить Государственную Думу. Консти- туция однозначно связывает эту прерогативу с процедурой дачи согласия Государственной Думой на назначение Пред- седателя Правительства и ответственностью Правительства перед Государственной Думой, точнее, с официальным вы- ражением Думой негативного отношения к Правительству. Возможность роспуска нижней палаты парламента главой государства является отличительным признаком парламент- ских и смешанных республик. Данным полномочием в полной или частичной мере обладает президент страны. Причем в парламентских республиках роспуск законодательного ор- гана во многом зависит от решения руководителя прави- тельства. Так, в Италии решение Президента о роспуске обеих или одной из палат парламента принимается по предложению Правительства и контрасигнуется одним из министров. Роспуск законодательного органа в республиках со смешанной формой правления имеет совершенно иную приро- ду и происходит исключительно по инициативе президента. Так, во Франции "Президент Республики после консульта- ции с Премьер-министром и председателями палат может объявить о роспуске Национального собрания" (ч.1 ст. 12 Конституции V Республики). Несомненно, что данные кон- сультации носят формальный характер и не могут заста- вить Президента отказаться от намерения распустить ниж- нюю палату парламента. В России решение о роспуске Государственной Думы также исходит исключительно от Президента. Однако в России смысл конституционного роспуска нижней палаты парламента не имеет ничего общего с природой этого инс- титута ни в парламентарной, ни в смешанной республике. Если в парламентарных странах роспуск нижней палаты парламента обычно связан с правительственным кризисом или с интересами партии (коалиции партий), имеющей большинство в парламенте, а в смешанной республике - это способ вынесения спора между президентом и парла- ментом на суд народа, то в России - это конституционно запрограммированный результат конфликта Президента и Государственной Думы, конфликта, который Президент практически всегда может решить в свою пользу. Конституция РФ регламентирует все случаи досрочного роспуска нижней палаты парламента. Статья 109 устанав- ливает, что Государственная Дума может быть распущена Президентом в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции, а также определяет срок назначения Президентом новых парламентских выборов и условия, при которых Государственная Дума не может быть распущена.
Первый случай, в котором Президент может распустить нижнюю палату Федерального Собрания, предусмотрен в процедуре формирования Правительства РФ (ч.4 ст. 111). Президент начинает формирование Правительства с вне- сения в Государственную Думу предложения о кандидатуре Председателя Правительства, которое рассматривается Ду- мой в течение недели со дня внесения предложения (ч.2 и ч.3 ст. 111). При этом Конституция, во-первых, не обя- зывает Президента не предлагать кандидатуры, ранее от- вергнутые Государственной Думой. Во-вторых, если Дума отклоняет представленную ей кандидатуру Председателя Правительства, Президент в течение недели повторно вно- сит предложение, но при этом он не обязан предлагать новую кандидатуру. Статья 111 Конституции не преследует цель назначения Председателем Правительства непременно того лица, которое пользуется доверием Государственной Думы. По смыслу ст. 111, Президент сам решает, кого назначить Председателем Правительства, но при этом дол- жен следовать своего рода ритуалу - не более трех раз предлагать народным избранникам, под угрозой их роспус- ка, легитимировать власть будущего премьер-министра. "После трехкратного отклонения представленных канди- датур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федера- ции, распускает Государ- ственную Думу и назначает новые выборы" (ч.4 ст. 111). В данном случае совершение Президентом описываемых действий является не правом, а обязанностью: "распуска- ет" (!), а не "может распустить". Правда, выполнение этой обязанности не связано никаким сроком (в отличие от обязанности Президента, установленной в ч.4 ст. 117). Вместе с тем, текст ч. 4 ст. Ill предполагает, что решения о назначении Председателя Правительства и о роспуске Думы должны приниматься одновременно. Прези- дент не может назначить Председателя Правительства и отложить роспуск Думы на неопределенный срок. Ограничение на роспуск Государственной Думы (невоз- можность роспуска в течение года после ее избрания), содержащееся в ч.3 ст. 109 Конституции, распространяет- ся только на роспуск по основаниям ст.117. Следователь- но, по основанию ст.111 Государственная Дума может быть распущена сразу после своего избрания, очередного или внеочередного. Например, у Президента V Республики та- кого права нет: "В течение года, следующего за этими выборами [выборами после роспуска Национального собра- ния - А. К.], новый роспуск невозможен" (ч.4 ст. 12 Конституции Франции). Таким образом, Президент (например, намеренно приняв решение об отставке Правительства, минимально приемле- мого для Думы) при назначении Председателя Правительст- ва имеет возможность распустить нижнюю палату Федераль- ного Собрания, троекратно предлагая заведомо неприемле- мые, одиозные или некомпетентные кандидатуры, которые будут отклонены Государственной Думой (конечно, если думское большинство не ставит цель - любой ценой не до- пустить роспуск Думы). После этого Президент назначает Председателя Правительства, причем совершенно не обяза- тельно, что новый Председатель будет выбран из трех предыдущих кандидатур(!), и распускает нижнюю палату Федерального Собрания. Точнее, в случаях сложения Правительством полномочий перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции) или отставки Правительства (ч.1 и ч.2 ст.117 Конститу- ции) Президент имеет возможность поставить Думу под уг- розу роспуска, кроме случая, о котором будет сказано ниже. Статья 111 Конституции РФ не имеет аналогов ни в парламентарных, ни в смешанных республиках. С большой натяжкой ее можно сравнить со ст.63 Основного Закона ФРГ, в которой установлено номинальное полномочие Пре- зидента ФРГ предлагать Бундестагу кандидатуру Федераль- ного канцлера (при выборах Канцлера Бундестаг не связан кандидатурой, предложенной Президентом ФРГ). Причем, если Бундестаг не сможет избрать Канцлера абсолютным большинством голосов даже при повторном го- лосовании, то Президент ФРГ вправе либо распустить Бун- дестаг (что естественно для такой ситуации в парламен- тарной стране), либо назначить Канцлером кандидата, по- лучившего относительное большинство голосов. Это су- щественное полномочие Президента ФРГ, так как сместить Канцлера можно лишь путем избрания нового Канцлера аб- солютным большинством голосов. Но даже при таком исклю- чительном способе назначения Канцлера роль Президента ФРГ вторична в сравнении с Бундестагом. Процедура же, содержащаяся в ст. 111 Конституции РФ, ставит Государственную Думу в жесткую зависимость от Президента. Очевидно, что думское большинство пойдет на трехкратное отклонение неприемлемых кандидатур лишь в случае, когда оно уверено в усилении своей позиции пос- ле роспуска и новых выборов.
Государственная Дума может быть распущена в случаях, предусмотренных ст.117 Конституции. В ч.З ст.117 гово- рится о выражении недоверия Правительству. Принятие Ду- мой постановления о недоверии Правительству не означает его отставки, так как Президент имеет право отклонить данное постановление. "В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российс- кой Федерации объявляет об отставке Правительства Рос- сийской Федерации либо распускает Государственную Думу" - гласит последнее предложение ч.3 ст.117 Конституции. Представленная возможность роспуска Думы для Прези- дента весьма неудобна. Кроме достаточно длительной про- цедуры, необходима также инициатива самой Думы. Однако всегда имеется возможность защитить Правительство бла- годаря альтернативе, предусмотренной в ч.З ст.117, т.е. смысл выражения недоверия извращается. Для сравнения: во Франции, форму правления в которой иногда считают аналогичной российской в контексте досрочного роспуска парламента8, последствием выражения порицания Прави- тельству будет, как минимум, вручение Президенту Рес- публики заявления об отставке Правительства.
8 См.: Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных
государств. М., 1995.
Более простая возможность роспуска Государственной Думы
предоставлена Президенту в ч.4 ст. 117 Конституции, в
которой говорится о постановке Председателем Правитель-
ства вопроса о доверии Правительству перед Государс-
твенной Думой. В данном случае:
"Если Государственная Дума в доверии отказывает,
Президент в течение семи дней принимает решение об отс-
тавке Правительства Российской Федерации или о роспуске
Государственной Думы и назначении новых выборов".
К данной процедуре Президент (при политической зави-
симости Правительства от Президента) может прибегать,
когда это ему удобно, и именно эта процедура доказывает
серьезность полномочий Президента по роспуску нижней
палаты Федерального Собрания. Перед парламентариями
встает альтернатива: либо выразить доверие Правительст-
ву, а в случае принципиальных разногласий с Правитель-
ством это не всегда возможно по политическим соображе-
ниям, либо последует роспуск Думы. При такой ситуации
Президент практически всегда выигрывает.
Сопоставление формулировок ч.3 и ч.4 ст.117 приводит
к следующим выводам относительно последствий для Госу-
дарственной Думы в трех вариантах выражения недоверия
или отказа в доверии Правительству.
Если Дума однократно выражает недоверие Правительст-
ву, то это не влечет за собой никаких негативных пос-
ледствий для Думы. Президент может никак не реагировать
на формальное выражение позиции Думы, если он не стре-
мится к обострению конфронтации. Вместе с тем, из конъ-
юнктурных соображений он может воспользоваться данным
ему Думой поводом для принятия решения об отставке Пра-
вительства.
Если Дума в течение трех месяцев повторно выразит
недоверие Правительству, то для нее могут наступить не-
гативные последствия, поскольку теперь Президент уже
вправе распустить Думу. Даже в том случае, если Прези-
дент не собирается объявлять об отставке Правительства,
он все равно именно вправе, но не обязан распускать Ду-
му! На первый взгляд может показаться, что последнее
предложение ч.З ст. 117 сформулировано таким образом,
что у Президента остается простая альтернатива: если не
отставка Правительства, то роспуск Государственной Ду-
мы; не приняв решение об отставке Правительства, Прези-
дент будет обязан распустить Думу. Однако, в отличие от
последнего предложения ч.4 ст. 117, ч.3 ст. 117 не свя-
зывает Президента никаким сроком в принятии решения по
этой
дилемме. Иначе говоря, Президент вправе, а не обя-
зан, либо объявить об отставке Правительства, либо рас-
пустить Думу, поскольку срок принятия решения Конститу-
цией не установлен. Во всяком случае, до тех пор, пока
ч.З ст. 117 не получила иного толкования (см.
4.2.1.4.), из нее не вытекает обязанность Президента в
определенный разумный срок отреагировать на повторное
выражение Думой недоверия Правительству. Следовательно,
если Президент желает сохранить Правительство и не же-
лает распускать Думу, так как опасается усиления пози-
ции своих оппонентов в составе вновь избранной Думы, он
формально вправе принимать решение, предписанное в ч.3
ст. 117, сколь угодно долго.
Наконец, ч.4 ст. 117 устанавливает, что в случае от-
каза в доверии Правительству Президент уже обязан в те-
чение семи дней отреагировать на выражение позиции Ду-
мы. В этом случае депутаты Государственной Думы должны
отдавать себе отчет в том, что Президент, желая сохра-
нить Правительство, неизбежно пойдет на роспуск Думы.
Роспуск нижней палаты парламента в связи с выражени-
ем недоверия или отказом в доверии правительству имеет
смысл лишь в том случае, если вновь избранная нижняя
палата избирает нового главу правительства. В России же
Председателя Правительства назначает Президент - причем
независимо от воли или даже против воли думского боль-
шинства. Следовательно, ч.4 ст. 117 содержит конститу-
ционно-правовой нонсенс: Председатель Правительства,
который не нуждается в поддержке думского большинства,
ставит вопрос о доверии, и в случае отказа в доверии
Президент распускает Думу. Роспуск Думы не должен быть
последствием отказа в доверии, в котором не нуждаются.
Возьмем для сравнения ст.68 Основного Закона ФРГ,
предусматривающую внешне схожую ситуацию. Федеральный
канцлер, не имевший или утративший поддержку абсолютно-
го большинства в Бундестаге, сталкивающийся с противо-
действием Бундестага правительственной политике, может
поставить вопрос о доверии правительству. Если в дове-
рии отказано, то последствия будут зависеть от решения
Канцлером вопроса, нуждается ли он в доверии Бундеста-
га. Если он считает, что без этого деятельность прави-
тельства невозможна, то он обращается к Президенту с
предложением распустить Бундестаг, имея в виду, что
после выборов Бундестага будет избран новый Федеральный
канцлер. Причем в течение двадцати одного дня с момента
отказа в доверии Бундестаг может избрать нового
Канцлера, и тогда роспуск уже не требуется. Если же
Канцлер решит остаться на своем посту без поддержки
парламентского большинства, тогда он не сможет просить
Президента о роспуске Бундестага9. Итак, либо роспуск
парламента (нижней палаты) с последующей сменой главы
правительства (и даже смена правительства при сохране-
нии парламента), либо сохранение правительства, но при
этом и сохранение парламента. Это естественные консти-
туционно-правовые последствия отказа в доверии (или вы-
ражения недоверия) правительству.
Напротив, ст. 117 Конституции РФ жестко связывает
официальное выражение Думой своей позиции по отношению
к Правительству с ее роспуском. Все остальные последс-
твия вытекают из ст. 109, положения которой следует
толковать с учетом ст. 111.
Согласно ч.3 ст. 109 Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст.117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания. Дан- ное положение создает иллюзию парламентской ответствен- ности Правительства: если Дума выразит недоверие Прави- тельству или откажет ему в доверии в течение года после ее избрания, Президент не сможет распустить Государс- твенную Думу и будет обязан отправить Правительство в отставку. Но согласно ч.5 ст. 117 Правительство будет действо- вать до сформирования нового Правительства. А новое Правительство формируется по правилам ст. 111. И если Президент предложит Думе кандидатуру отставленного Председателя Правительства и Дума трижды подтвердит свое недоверие этой кандидатуре (противное означало бы полную политическую беспринципность), то она будет рас- пущена на основании ч.4 ст. 111. Таким образом, дейс- твия Думы, предусмотренные в ч.З и ч.4 ст.117 и ч.З ст.109, с учетом ч.5 ст.117 и ст.111, при желании Пре- зидента, закончатся роспуском Думы и сохранением Прави- тельства. Наконец, 4.3 ст. 109 не мешает Президенту са- мому принять решение об отставке Правительства (4.2 ст. 117) и далее действовать по правилам ст. 111. Статья 109 запрещает роспуск Думы в экстраординарных ситуациях по любым основаниям: Дума не может быть рас- пущена с момента выдвижения ею обвинения против Прези- дента России до принятия соответствующего решения Сове- том Федерации (ч.4 ст. 109) и
9 См.: Государственное право Германии. Т.1. С.251-253.
в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения (ч.3 ст. 109). Наконец, ч.5 ст. 109 устанавливает, что и в обычных условиях Дума не может быть распущена ни по каким основаниям в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента. Это положение введено для того, чтобы не позволить Пре- зиденту остаться непосредственно перед президентскими выборами единственной нормотворческой инстанцией, изда- ющей высшие акты государственной власти. Резонно предположить, что в ситуациях, предусмотрен- ных в ч.4 и ч.5 ст. 109, Президент сам не будет предп- ринимать действия в соответствии с ч.2 и ч.4 ст.117. Если же в одной из таких ситуаций (вряд ли в услови- ях военного положения, так как в этих условиях роль за- конодательного органа государственной власти и без того будет минимальной), Дума дважды за короткий срок выра- зит недоверие Правительству, т.е. попытается добиться назначения премьер-министром кандидата, устраивающего думское большинство, то последствия могут быть следую- щими. Во-первых, как уже говорилось, ч.3 ст. 117 не ус- танавливает срок принятия Президентом решения после повторного выражения недоверия Правительству. Конечно, нельзя считать, что Президент в принятии такого решения не должен быть связан никаким сроком, ибо в таком слу- чае ч.3 ст. 117 утрачивает всякий смысл. Но до тех пор, пока не будет принята поправка к ч.3 ст. 117 или, ска- жем, Конституционный Суд РФ не даст толкования ч.3 ст. 117, устанавливающего разумный срок принятия решения (например, семь дней -по аналогии с ч.4 ст.117), Прези- дент в ситуациях ч.4 и ч.5 ст.109 может откладывать принятие решения об отставке Правительства на неопреде- ленный срок. Например, если Дума, выразив недоверие Правительству, выдвинет обвинение против Президента и повторно выразит недоверие, то в период рассмотрения обвинения все равно не произойдет отставки Правительст- ва; зато, если обвинение будет отклонено, Президент сможет тут же распустить Думу на основании ч.3 ст. 117. Во-вторых, если предположить, что такой срок уста- новлен, и Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству в период времени, указанный в ч.4 или ч. 5 ст. 109, Президент будет вынужден принять решение об отставке Правительства в соответствии с ч.3 ст. 117. Причем последующий роспуск Думы в соответствии ч.4 ст. 111 в этот период времени будет невозможен. (При таком предположении опять возникает иллюзия парла- мент- ской ответственности Правительства). Но невозможность роспуска Думы на основании ч.4 ст. 111 не означает не- возможность назначения Председателя Правительства в со- ответствии с той же ч.4 ст. 111. И если Президент жела- ет сохранить формально отставленное Правительство, он его восстановит после процедур, предусмотренных ч.2 и ч.3 ст. 111, т.е. в соответствии с ч.4 ст. 111 назначит угодного ему Председателя Правительства (например, то- го, кто возглавлял Правительство до формального решения об отставке), но не распустит Думу, поскольку в данный момент это невозможно в силу ч.4 или ч.5 ст.109. В любом случае, если в период, указанный в ч.4 или ч.5 ст. 109, необходимо назначить Председателя Прави- тельства, а Дума трижды отклонит представленные канди- датуры, то Президент просто назначает Председателя Пра- вительства, но не распускает Думу. Таким образом, огра- ничения на роспуск Государственной Думы, правомочной выражать недоверие Правительству, не означают парла- ментскую ответственность Правительства.