Положения ст. 117 в контексте ст. 109 и ст. 111 сви- детельствуют о независимости Правительства от Государс- твенной Думы и, более того, о фактическом отсутствии в России института парламентской ответственности. Между тем, наличие института парламентской ответс- твенности правительства является подчас единственным отличием республики со смешанной формой правления от президентской формы правления. В V Французской Респуб- лике реальная ответственность Правительства перед Пар- ламентом существует в силу того, что Президент Респуб- лики, назначающий Премьер-министра, не может распускать Национальное собрание в течение года после его избрания ни по каким основаниям. Если Собрание примет резолюцию порицания или не одобрит программу или декларацию об общей политике Правительства (ст.50 Конституции Фран- ции), Премьер-министр в любом случае должен вручить Президенту заявление об отставке. Президент может в от- вет распустить нижнюю палату Парламента, но если вновь избранное Национальное собрание тоже не одобрит прог- рамму Правительства "от Президента", то Президент в итоге будет вынужден назначить Премьер-министром предс- тавителя парламентского большинства. В противном случае (чисто гипотетическом) отставки Правительства "от Пре- зидента" будут следовать одна за другой. Более того, если Национальное собрание избрано после Президента, то последний не будет прибегать к своему праву на роспуск. Иначе, распустив законодательный орган после парламент- ских выборов, глава государства проявит неуважение к воле избирателей, и, несомненно, результаты повторных выборов будут для Президента еще хуже. Данная ситуация проявилась в 1986 и 1993 гг., когда Ф.Миттеран не стал распускать правое Национальное собрание. Однако после своего переизбрания в 1988 г., получив более "свежую" поддержку от народа, Президент прибегнул к данному сво- ему полномочию. Можно было бы предположить, что и российский Прези- дент не станет распускать Думу в подобной ситуации. Но для этого необходимо появление прочных политических традиций, одна из которых -уважение воли избирателей вне зависимости от личных интересов любого органа госу- дарственной власти. Зависимость Правительства Французской Республики от законодательного органа привела к появлению так называ- емого периода сосуществования (разделенного правления). Период сосуществования возникает, когда Президент и большинство в Парламенте, а следовательно, и Правитель- ство принадлежат к разным политическим группировкам. В этот период Президент без поддержки Правительства имеет весьма ограниченный круг прерогатив и становится поли- тически относительно слабой фигурой при сильной власти Правительства и Парламента. Возможна ли такая ситуация в России10? Ответ на этот вопрос отрицательный по двум основным причинам. Во-пер- вых, это отсутствие у Правительства России таких полно- мочий, как у французского Правительства (прежде всего, права контрасигнатуры актов
10 Многие специалисты задавались данным вопросом. Например, С.Холмс отмечал: "В российской системе нe мо- жет быть сожительства (синоним сосуществованию - А.К.). Даже если противники Ельцина контролируют большинство, он (в отличие от Миттерана) может просто править, не обращая на них никакого внимания" (Холмс С. Сверхпрези- дентство и его проблемы // Конституционное право: вос- точноевропейское обозрение. 1993. №4 (5)/1994. №1 (6). С.22). Ему противоречит А.Ковлер: "Вряд ли можно согласиться со Стивеном Холмсом... Ельцин обречен на подобное сосуществование в силу ука- занных выше причин (отсутствие президентской политичес- кой партии, ограничение на роспуск законодательного ор- гана, оппозиционность Государственной Думы - А.К.), ибо поле политического маневра его значительно сужено, что никак не подвигает характеризовать его как суперпрези- дента" (КовлерА.И. Суперпрезндент или колосс на глиня- ных ногах? // Конституционное право: восточноевропейс- кое обозрение. 1993. №4 (5)/1994. №1 (6). С.11).
Президента). Даже если Президент РФ из компромиссных
соображений назначит Председателем Правительства канди-
дата от думского большинства, последний будет вынужден
либо проводить политику Президента, либо уйти в отстав-
ку. Во-вторых, что более важно, фактически нет ответс-
твенности Правительства перед Думой. Невозможность для
Думы оказывать влияние на Президента и Правительство и,
наоборот, возможность ее роспуска Президентом приводят
к тому, что законодательная власть в России оказывается
в подчиненном положении по отношению к исполнительной и
разделение властей существенно нарушается (см. 1.4.5.).
Первая попытка реформы Российской Конституции была проведена с целью изменить расстановку сил между зако- нодательной и исполнительной властями России. 21 июня 1995 г. Государственная Дума квалифицированным боль- шинством голосов (две трети от общего числа депутатов) одобрила три проекта законов о поправках к Конституции Российской Федерации к статьям: 83 и 103; 101, 102, и 103; 103 и 117. Принятие данных поправок позволяло бы увеличить полномочия нижней палаты органа законодатель- ной власти России в его жестком противостоянии с властью исполнительной. Но Совет Федерации не одобрил эти проекты законов о поправках необходимым квалифици- рованным большинством голосов. Первый проект закона (о поправках к статьям 83 и 103 Конституции) касался увеличения количества членов Пра- вительства России, назначение которых должно происхо- дить с одобрения Государственной Думы. Кроме Председа- теля Правительства, парламентарии изъявили желание одобрять назначение заместителей Председателя Прави- тельства, министров иностранных дел, обороны, внутрен- них дел, руководителей службы внешней разведки и феде- ральной службы безопасности. В пояснительной записке к проекту данного закона его составители подчеркнули необходимость увеличения парла- ментского контроля за деятельностью Правительства, дабы усилить народовластие - одну из основ конституционного строя России в соответствии со ст.3 Конституции. Однов- ременно было подчеркнуто, что "введение данного положе- ния не ущемляет прав Президента Российской Федерации по формированию Правительства". Глава государства, по мне- нию законодателей, не подменяется Государственной Ду- мой, и, "кроме того, поправки не затрагивают права Пре- зидента Российской Федерации на освобождение от долж- ности названных должностных лиц". В развитие данных поправок был одобрен проект закона о поправках к статьям 103 и 117 Конституции Российской Федерации. Им предусматривалась персональная ответс- твенность отдельных членов Правительства России. По этому проекту Дума могла добиться отставки члена Прави- тельства квалифицированным большинством голосов. Проце- дура выражения недоверия не предоставляла возможности Президенту Российской Федерации распустить Государс- твенную Думу, что противоречило полномочиям Президента, закрепленным в ч.3 и ч.4 ст. 117 Конституции. Данный факт заранее предопределял противодействие Президента данному законопроекту и небольшие шансы на его приня- тие. В пояснительной записке к проекту данного закона о поправках к Конституции его составители апеллировали к необходимости "уточнения и повышения дееспособности закрепленного в Конституции варианта смешанной формы правления", отмечая, что в Конституцию России заложена "особая разновидность" данной формы правления. Практика республик со смешанной формой правления и парламентских республик действительно показывает, что, кроме выражения недоверия правительству целиком или его руководителю (солидарная или коллективная ответствен- ность), возможна и персональная ответственность отдель- ных членов правительства11. Так что Государственная Ду- ма пыталась приблизить российский вариант разделения властей к республике со смешанной формой правления. Третий проект закона (о поправках к статьям 101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации) органично до- полнял два первых. Данным проектом предполагалось соз- дание обеими палатами Федерального Собрания комиссий для проведения парламентских расследований, а также "осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией Рос- сийской Федерации и федеральными законами".
11В Италии Правительство несет как коллективную, так и индивидуальную ответственность (ст.95 Конституции Италии). Такая же ситуация наблюдается и в Словацкой Республике, где перед Национальным советом (органом за- конодательной власти) несет ответственность как Прави- тельство в целом (ч.1 ст.114 Конституции Словацкой Рес- публики), так и отдельный член Правительства за выпол- нение своей функции (ч.1 ст.116).
Однако Совет Федерации отклонил данные законопроекты. Как следует из стенограммы заседания верхней палаты по данному вопросу, перед самым обсуждением часть членов Совета Федерации покинула зал заседаний, и поэтому тре- буемое квалифицированное большинство не было получено. Противодействие сторонников Президента сыграло свою роль, остановив процесс изменения Конституции. Оппозиционное большинство Государственной Думы, изб- ранной в 1996 г., не оставляет попыток скорректировать текст Конституции в пользу законодательной власти. Ес- тественно, Президент и поддерживающие его силы в Совете Федерации и в регионах сделают все, чтобы не допустить усиления Государственной Думы.
Отношения между Президентом России и Государственной Думой, выражающиеся в полномочии главы государства рас- пустить нижнюю палату законодательного органа, и отно- шения между Государственной Думой и Правительством, так тесно переплетенные между собой в Конституции России, являются главным выражением формы правления Российского государства. Эти отношения настолько оригинальны, что, проводя сравнение с другими государствами, посчитав возможным сравнить Россию с республиками со смешанной формой правления, невозможно найти страну, в которой конституционно-правовая система разделения властей бу- дет похожей на российскую (см. 1.4.5.). Естественно, данный анализ в основном строится на ситуации, подразумевающей противостояние нижней палаты Федерального Собрания и Президента. Если оба оппонента будут принадлежать к одной политической силе, то все конфликты исчезнут и начнется нормальное функционирова- ние и сотрудничество ветвей власти. Однако на сегодняш- ний день такая ситуация невозможна и в обозримом буду- щем не предвидится. Противостояние правый Президент -левая Государственная Дума (в сугубо российском пони- мании данных определений) представляется достаточно долгим, и нарушить его будет очень трудно. Конституция государства создается для всех ситуаций, которые могут сложиться в процессе функционирования различных ветвей власти. Вместе с тем, конституция должна гибко реагировать на изменение ситуации в стране и, возможно, не меняя своей "буквы", перестраивать свой "дух". Существование серьезных политических традиций в классических демократических странах, возникновение таких новых политико-правовых явлений как "период сосуществования" во Франции, свиде- тельствуют о том, что фактическая Конституция государс- тва может существенным образом отличаться от юридичес- кой12. При изучении проблем взаимоотношения и противостоя- ния ветвей власти в России, встает вопрос: а не являет- ся ли причиной всех конфликтов между законодательной и исполнительной властями некоторая ориентированность ав- торов Конституции на смешанную форму правления?13 Быть может, для нормального функционирования государство должно быть исключительно парламентской или президент- ской республикой (разумеется, кроме республик, сущест- вуют и монархии). Среди ученых данная форма правления вызвала много споров. Одни из них считают, что глава подобного госу- дарства сосредоточил в своих руках чрезмерные полномо- чия, и поэтому окрестили V Республику "республиканской монархией". Другие, наоборот, считают, что только пре- зидент с существенными полномочиями может оградить страну от постоянных правительственных кризисов, так характерных для парламентских республик14.
12 В своих работах известный российский государствовед
А.А. Мишин отмечал, что в 70-80 годах в Италии факти-
ческая Конституция отклонилась от юридической вправо, а
во Франции наоборот - влево (Мишин А.А. Государственное
право буржуазных стран и стран, освободившихся от коло-
ниальной зависимости. М., 1976. С.71).
13 О том, что форма правления может совмещать раз-
личные черты президентских и парламентских республик
было известно давно. В Веймарской республике в Германии
существовала подобная форма правления. Однако, до опре-
деленного момента, такие совмещения воспринимались ско-
рее как исключения. И только в 1958 году, после приня-
тия Конституции V Республики во Франции, стало принято
выделять смешанную форму правления, приводя Францию как
наиболее яркий пример.
14 Много внимания уделяется и перспективам существо-
вания республик со смешанной формой правления. Извест-
ный французский государствовед Ж.Ведель определяет по-
лупрезидентскую республику (этот термин более характе-
рен для французской науки) не как органичный синтез
президентской и парламентской республик, а как времен-
ный компромисс между двумя ветвями власти (Vedel G.
Synthesе ou parcnthese // Lе mondе. 19-20. 1978). В
конце концов, полупрезидентская республика или эволюци-
онирует в парламентскую, существенно увеличив полномо-
чия парламента и правительства (как это происходит в
"период сосуществования"), или станет президентской,
упразднив как институт парламентской ответственности
правительства, так и полномочия президента по роспуску
нижней палаты парламента. Кроме того, не нужно забы-
вать, что именно полупрезидентская Веймарская республи-
ка в 1933 году превратилась в фашистское тоталитарное
государство.
Единственное, что, по мнению Ж.Веделя, может спасти
полупрезидентскую форму правления, это компромисс между
ветвями власти - компромисс между политическими силами.
Противоборствующие стороны должны совместно поддержи-
вать эту достаточно хрупкую форму правления. Однако,
как считает сам ученый, такая ситуация во Франции прак-
тически невозможна.
Как бы то ни было, в смешанной республике существует вполне понятная логика разделения властей, и у прези- дента нет столь чрезмерных полномочий по отношению к нижней палате парламента, которые есть у российского Президента. Поэтому приближение российской конституци- онной модели соотношения и взаимодействия законодатель- ной и исполнительной ветвей государственной власти к разделению властей в смешанной республике можно было бы оценивать только позитивно - не с конъюнктурной полити- ческой позиции (сегодня Президент - "приемлемый рефор- матор", а парламентское большинство - "коммунистичес- кое"; а что будет после следующих выборов?), а исходя из необходимости, ради надлежащих гарантий свободы, преодолеть общую несбалансированность российского раз- деления властей. Если бы, например, не было положений статьи 111 Конституции, то можно было бы говорить о России как о республике со смешанной формой правления. На первый взгляд, может показаться, что назначение Президентом Председателя Правительства без какого бы то ни было контроля со стороны Государственной Думы только увели- чивает полномочия Президента и ослабляет позицию Госу- дарственной Думы. В действительности все наоборот: смысл ст. 111 Конституции не в том, чтобы заставить Президента учитывать мнение думского большинства при формировании Правительства, а в том, чтобы заставить Думу, под угрозой роспуска, официально одобрять выбор Президента. Положения статьи 117 Конституции будут действительно означать парламентскую ответственность Правительства, необходимую в смешанной республике, если в Конституции не будет положений статьи 111. Если же в условиях радикального реформирования об- щества более предпочтительной все-таки представляется президентская республика, тогда в Конституции не должно быть положений о досрочном роспуске Государственной Ду- мы, предусмотренных в статьях 109, 111 и 117. Что касается существующего конституционного строя России, то в российской республике форма правления если и "смешанная", то "по-российски", с явным перекосом в пользу полномочий Прези- дента. Действующего Президента устраивает существую- щее положение - его полномочия по отношению к нижней палате парламента, как фактические так и юридические, выше, чем у глав государств и президентской, и смешан- ной республик. Но окончательно победить Государственную Думу можно только упразднив ее. Пока существует весьма своеобразная форма правления России, она будет постоян- ной причиной противостояния ветвей власти, и только из- менение расстановки социальных сил в обществе и сосре- доточение всех ветвей власти у одной политической груп- пировки может предотвратить изменение как Конституции, так и формы правления Российского государства.
4.2.2. ОТРЕШЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫМ СОБРАНИЕМ
Отрешение Президента РФ от должности нельзя считать противовесом его прерогативе досрочного роспуска Госу- дарственной Думы. Последняя предполагает политические мотивы, а первое - юридические. Остается вопрос: в какой мере возможность отрешения Президента от должности является противовесом прези- дентскому праву отлагательного вето? Ибо право вето мо- жет использоваться по чисто политическим мотивам, хотя и облеченным в правовую форму. Кроме того, при преодо- лении вето палаты Федерального Собрания тоже могут ис- ходить из чисто политических соображений, в то время как отклонение Президентом определенного закона могло иметь очевидную юридическую подоплеку. Но и отрешение Президента от должности, как это будет показано ниже, имеет не только юридический, но и политический аспект. Отрешение Президента от должности на основании обви- нения, подтвержденного заключением Верховного Суда, еще не означает, что впоследствии он будет непременно приз- нан судом виновным в совершении преступления. Заключе- ние Верховного Суда, подтверждающее обвинение, - это еще не вступивший в законную силу обвинительный приго- вор компетентного суда. Следовательно, возможна ситуа- ция, когда отрешенный от должности, теперь уже экс-прези- дент, будет признан судом невиновным в совершении прес- тупления, обвинение в котором послужило формальным ос- нованием для отрешения его от должности. Но экс-прези- дент не будет восстановлен в должности. Таким образом, окажется, что отрешение от должности произошло без при- чин юридического характера. И наоборот, вопреки заклю- чению Верховного Суда, подтверждающему обвинение, Совет Федерации по политическим соображениям может не принять решение об отрешении Президента от должности. Наконец, Государственная Дума может либо выдвигать, либо не выд- вигать обвинение против Президента по тем же политичес- ким соображениям, независимо от причин юридического ха- рактера.
Страна |
США |
Франция |
ФРГ |
Италия |
Россия |
Основание ответственности |
измена, взяточничество, иные тяжкие преступления и проступки |
государственная измена (нет определения в уголовном праве Франции) |
умышленное нарушение Основного закона и других федеральных законов |
государственная измена или посягательство на Конституцию |
государственная измена или иное тяжкое преступление |
Орган, принимающий решение о начале процедуры отрешения Президента от должности |
Палата представителей (простым большинством) после решения юридического комитета палаты |
Национальное собрание и Сенат абсолютным большинством голосов |
Бундестаг или Бундесрат - 1\4 голосов для выдвижения обвинения 2\3 для его поддержки |
Совместное заседание обеих палат - абсолютным большинством |
Государственная Дума 2\3 голосов при наличии заключения Верховного Суда |
Орган, принимающий решение об ответсвенности Президента |
Сенат (для обвинительного заключения 2\3 голосов) |
Высокая палата правосудия, состоящая из депутатов обеих палат |
Федеральный конституционный суд, входящий в судебную систему |
Конституционный суд в расширенном составе (15 ординарных + 16 дополнительных судей) |
Совет Федерации 2\3 голосов, при наличии заключения Конституционного Суда |
Вид ответственности |
конституционная, затем уголовная |
конституционная и уголовная |
конституционная | конституционная и уголовная |
конституционная |
Статья Конституции |
раздел 4 ст.2 |
ст.68 |
ст.61 |
ст.90 и 135 |
ст.93 |
Преемник Президента |
Вице-президент |
Председатель Сената (при его неспособности Премьер-министр) |
Председатель Бундесрата |
Председатель Сената |
Председатель Правительства |
Конституция связывает отрешение Президента от долж- ности с необходимостью привлечения его к ответственнос- ти за тяжкое преступление. Ответственность же Президен- та за совершение тяжкого преступления является юриди- ческой (основанием юридической ответственности является правонарушение), а не политической, как, например, у Правительства перед парламентом. Политическая ответс- твенность главы государства встречается чрезвычайно редко и не играет серьезного значения в свете отношений ветвей власти. Юридическая ответственность главы государства из- вестна при всех формах республиканского правления. Рассмотрев данную таблицу, можно сделать вывод, что на- иболее близкой для российской процедуры ответственности главы государства является импичмент Президента США, поскольку в Италии и ФРГ аналогичные процессы не имеют серьезного значения из-за парламентской формы правле- ния, а во Франции подобная процедура до сих пор не от- работана даже в законодательстве (например, во фран- цузском уголовном праве понятие "государственной изме- ны" до сих пор не сформулировано). Из данной таблицы видно, что процедура отрешения Президента России от должности весьма своеобразна и достаточно сложна (есть сомнения, что Президента вообще можно отрешить от должности в рамках этой процедуры). Эта сложность не позволяет парламенту превратить ее в орудие политической борьбы и угрожать Президенту отс- транением от должности по чисто политическим мотивам.
Процедура отрешения Президента РФ от должности рег- ламентируется статьей 93 Конституции, Федеральным конс- титуционным законом о Конституционном Суде РФ (в той мере, в которой Конституционный Суд и Совет Федерации участвуют в этой процедуре), а также регламентами палат Федерального Собрания. Причем регламенты палат устанав- ливают лишь процедуры принятия решений палатами и не могут изменять конституционную процедуру отрешения Пре- зидента от должности. Согласно Конституции Совет Федерации может отрешить Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной изме- не или совершении иного тяжкого преступления, подтверж- денного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч.1 ст.93). Весьма проблематичным является термин "иное тяжкое преступление", который находил свое отражение исключи- тельно в Уголовном кодексе России, действовавшем на мо- мент принятия Конституции РФ 1993 г. В нем была специ- альная ст.71, в которой были перечислены все тяжкие преступления. В Уголовном кодексе РФ 1996г. дана новая классификация преступлений. Согласно ст. 15 УК РФ прес- тупления подразделяются на преступления небольшой тя- жести, преступления средней тяжести, тяжкие преступле- ния и особо тяжкие преступления - в зависимости от ха- рактера и степени общественной опасности. Формально по- лучается, что Президент может обвиняться в совершении только тяжких преступлений (срок лишения свободы от пя- ти до десяти лет), но не особо тяжких (срок лишения свободы - свыше 10 лет). Однако государственная измена, о которой идет речь в ст.93 Конституции, в действующем Уголовном кодексе относится к особо тяжким преступлени- ям. Ясно, что формулировка ч.1 ст.93, после вступления в силу УК РФ 1996 г., прежде всего подразумевает госу- дарственную измену как особо тяжкое преступление и, ви- димо, некоторые иные особо тяжкие преступления. Но совершенно неясно, подразумевает ли эта формули- ровка: 1) все особо тяжкие преступления (если Конституция подразумевает категорию самых тяжких преступлений)? 2) только те особо тяжкие преступления, которые признавались тяжкими на момент принятия Конституции РФ 1993 г.? 3) все тяжкие и особо тяжкие преступления (если счи- тать, что новая классификация преступлений не устраняет качество тяжести тех преступлений, которые называются тяжкими по УК РФ 1996 г.)? 4) все преступления, которые считались тяжкими по У К России, действовавшему на момент принятия Конституции РФ 1993 г. (такое толкование означает, что Президента можно будет обвинять по ч.1 ст.93 Конституции в совер- шении и тех деяний, уголовная ответственность за кото- рые смягчается, а это противоречит принципу15, лежащему в основе ч.2 ст.54 Конституции)?
15 Принцип "смягчающий закон имеет обратную силу" объясняется, в частности, следующими соображениями: ес- ли закон смягчает ответственность за преступление, зна- чит, деяние является не столь общественно опасным (не столь тяжким), как это считалось ранее. Следовательно, Президента нельзя обвинять (в смысле ч.1 ст.93 Конституции) в совершении деяния, которое прежде от- носилось к категории наиболее тяжких преступлений, но теперь уже не относится к таковой.
5) все тяжкие и особо тяжкие преступления, а также все преступления, которые считались тяжкими по У К Рос- сии, действовавшему на момент принятия Конституции РФ 1993 г., но переведены в иной разряд по новому УК (см. ниже)? Видимо, два последних из представленных вариантов не могут быть применены на практике по причине указанного противоречия Конституции. Сомнительна возможность ис- пользования второго варианта, поскольку Уголовный ко- декс, действовавший на момент принятия Конституции 1993 г., отменен федеральным законом "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" от 13 июня 1996 г. Из двух оставшихся вариантов трудно выбрать ка- кой-то один, однако в пользу первого говорит тот факт, что государственная измена отнесена к разряду особо тяжких преступлений. Из анализа тяжких преступлений по Уголовному кодек- су, действовавшему на момент принятия Конституции 1993 г., видно, что некоторые из них относятся по новой классификации уже к преступлениям средней тяжести16. С другой стороны, имеется ряд преступлений, ранее не от- носившихся к тяжким преступлениям, но являющихся тако- выми по новому Уголовному кодексу. И практически все особо тяжкие преступления (по новому законодательству) относились к тяжким по Уголовному кодексу 1961 г. Также нельзя забывать, что часть тяжких преступлений исчезла из Уголовного кодекса 1996 г.
Порядок выдвижения обвинения претив Президента уста-
новлен в ч.2 ст.93 Конституции. Государственная Дума в
главе 22 своего Регламента конкретизировала этот поря-
док. Однако Регламент Государственной Думы, акт "внут-
реннего пользования" нижней палаты парламента, содержит
положение, очевидно противоречащее порядку выдвижения
обвинения против Президента, установленному в ст.93
16 Например, наруше-
ние равноправия граждан по признаку расы, национальнос-
ти или отношения к религии, соединенное с насилием, об-
маном или угрозами, а равно совершенное должностным ли-
цом, относившееся ранее к тяжким преступлениям, наказы-
валось лишением свободы до пяти лет или штрафом до
двадцати трех минимальных месячных размеров оплаты тру-
да - что по новому Кодексу относится к преступлениям
средней тяжести.
Конституции. Конституция говорит о том, что обвинение
Государственной Думы подтверждается заключением Верхов-
ного Суда РФ (т.е. последнее должно быть получено после
выдвижения обвинения), а Регламент устанавливает, что
обвинение выдвигается Думой после получения заключения
Верховного Суда.
Очевидно, что "установленный порядок выдвижения об-
винения", о котором говорится в ч.1 ст. 93 Конституции,
не может быть порядком, установленным в Регламенте Го-
сударственной Думы, поскольку Дума в принципе может
произвольно изменять свой Регламент. В общих чертах
этот порядок установлен в ч. 2 ст. 93. Кроме того, не-
конституционность порядка выдвижения обвинения, регла-
ментированного Думой, следует из содержания ч.1 ст. 93.
А именно: конституционный порядок отрешения Прези-
дента от должности состоит в следующей последователь-
ности действий:
- во-первых, Государственная Дума, соблюдая порядок,
описанный в ч.2 ст. 93 Конституции, выдвигает обвинение
против Президента;
- во-вторых, выдвинутое обвинение направляется для
дачи заключения в Верховный Суд (в ч.1 ст.93 Конститу-
ции говорится:
"...на основании выдвинутого Государственной Думой
обвинения... подтвержденного заключением Верховного Су-
да...");
- в-третьих, если заключение Верховного Суда подт-
верждает обвинение, то Конституционный Суд РФ должен
дать заключение о соблюдении Думой порядка, описанного
в ч.2 ст.93;
- в-четвертых, если заключение Конституционного Суда
подтверждает соблюдение Думой порядка, описанного в ч.2
ст.93, то в Совете Федерации должен быть поставлен на
голосование вопрос об отрешении от должности Президента
Российской Федерации.
Как видно, этот процесс начинается с выдвижения об-
винения, и с этого момента начинается отсчет трехмесяч-
ного срока, в течение которого Совет Федерации вправе
принимать решение об отрешении Президента от должности.
Но этот процесс может закончится уже на второй стадии,
если заключение Верховного Суда будет отрицательным (то
же самое произойдет, если Конституционный Суд установит
нарушение Думой порядка выдвижения обвинения, установ-
ленного Конституцией (ч.2 ст.93). С момента выдвижения
Думой обвинения до принятия соответствующего решения
Советом Федерации Дума не может быть распущена ни по
каким основаниям. Резонно предположить, что если Совет
Федерации не примет решение об отрешении Президента от
должности, тем более, если процесс импичмента закончит-
ся уже на второй или третьей стадии, то Президент может
форсировать роспуск Государственной Думы по основаниям
ч.4 ст. 117 или ч.4 ст. Ill Конституции. Поэтому, ко-
нечно же, Государственная Дума заинтересована в том,
чтобы в случае выдвижения обвинения иметь некую гаран-
тию положительного заключения Верховного Суда. Но она
должна быть не меньше заинтересована в том, чтобы и
Конституционный Суд дал положительное заключение по
процедурному вопросу; в противном случае выдвижение са-
мого обоснованного обвинения утрачивает смысл.
Порядок выдвижения обвинения не регламентирован
Конституцией подробно, но его можно реконструировать,
исходя из содержания ч.2 ст.93 с учетом положений ч.1
ст.93. А именно: вначале должна быть инициатива не ме-
нее одной трети депутатов Государственной Думы, предла-
гающих выдвинуть обвинение; затем по вопросу о выдвиже-
нии обвинения должно быть получено заключение специаль-
ной комиссии, образованной Государственной Думой по
данному поводу; при соблюдении этих условий, названных
в ч.2 ст.93, Государственная Дума может принять решение
о выдвижении обвинения, если за него проголосует не ме-
нее трехсот депутатов. В ч.2 ст.93 не говорится о том,
что решение должно быть принято при наличии подтвержда-
ющего заключения Верховного Суда.
Совсем иной порядок выдвижения обвинения установлен
в Регламенте Государственной Думы. Естественно, он обя-
зателен только для Думы - если Дума желает следовать
своему Регламенту, а не Конституции. Регламент Госу-
дарственной Думы, в соответствии с Конституцией, уста-
навливает, что предложение о выдвижении обвинения долж-
но исходить не менее чем от одной трети депутатов пала-
ты. Но в ст. 164 Регламента говорится, что предложение
о выдвижении обвинения против Президента направляется
Государственной Думой на заключение специальной комис-
сии, образуемой палатой для оценки соблюдения процедур-
ных правил и фактической обоснованности обвинения, а
также в Верховный Суд Российской Федерации для дачи
заключения о наличии в действиях Президента Российской
Федерации признаков преступления. То есть Государствен-
ная Дума своим Регламентом обязывает Верховный Суд
(судьи которого вправе и не знать о том, что написано в
этом Регламенте) давать заключение о наличии (или от-
сутствии) в действиях Президента признаков преступления
не на основании выдвинутого против Президента официаль-
ного обвинения, а на основании всего лишь некой инициа-
тивы одной трети депутатов Думы, инициативы, вы-
движение которой вообще никак не регламентируется ни
Конституцией, ни законом. Наконец, в ст. 166 Регламента
говорится, что в процессе обсуждения, предшествующего
голосованию по вопросу о выдвижении обвинения, заслуши-
вается заключение Верховного Суда.
Очевидно, что если Государственная Дума попытается
выдвинуть обвинение против Президента, руководствуясь
своим Регламентом, то даже если Верховный Суд даст по-
ложительное заключение (до выдвижения обвинения), Конс-
титуционный Суд установит нарушение конституционного
порядка выдвижения обвинения, и на этом процедура им-
пичмента против Президента закончится и начнутся ответ-
ные меры Президента.
Итак, Государственная Дума в своем стремлении заст-
раховаться от отрицательного заключения Верховного Суда
зашла слишком далеко. Заключение Верховного Суда явля-
ется документом, подтверждающим возможность привлечения
Президента - в случае отрешения его от должности - к
уголовной ответственности. Оно содержит правовое обос-
нование наличия или отсутствия признаков преступления в
действиях главы государства и тем самым предотвращает
возможные злоупотребления депутатов в использовании
ст.93 Конституции. Дума же в своем Регламенте рассмат-
ривает Верховный Суд как возможного политического союз-
ника и устанавливает, что, только предварительно зару-
чившись поддержкой Верховного Суда Российской Федера-
ции, она может попытаться добиться отрешения Президента
от должности.
Регламент Государственной Думы не противоречит Конс-
титуции в том, что Думой создается специальная комис-
сия, заключение которой должно предшествовать голосова-
нию по вопросу о выдвижении обвинения. Причем из текста
ч.2 ст.93 Конституции следует, что при наличии этого
заключения вопрос о выдвижении обвинения ставится на
голосование даже в том случае, когда специальная комис-
сия считает предложение о выдвижении обвинения необос-
нованным. Если предложение не набирает двух третей го-
лосов от общего числа, то Дума принимает постановление
об отказе в выдвижении обвинения против Президента, ко-
торое является окончательным и подлежит официальному
опубликованию (ч.2 ст. 167 Регламента Государственной
Думы). В противном случае принимается постановление о
выдвижении обвинения, которое в пятидневный срок отп-
равляется в Совет Федерации (ч.1 ст. 167 Регламента Го-
сударственной Думы).
Вместе с постановлением в Совет Федерации направля-
ются заключение специальной комиссии, образованной Ду-
мой для оценки
обоснованности обвинения, выдвинутого против Прези-
дента, и стенограмма заседания Думы, на котором расс-
матривался вопрос о выдвижении обвинения против Прези-
дента (ч.2 ст. 172 Регламента Совета Федерации). Вышеу-
казанные документы, включая заключение Верховного Суда,
не позднее месяца со дня принятия постановления Госу-
дарственной Думой, направляются вместе с запросом Сове-
та Федерации в Конституционный Суд (ч.1 ст. 173 и ч.2
ст.227 Регламента Совета Федерации; ч.1 ст. 109 Закона
о Конституционном Суде). Кроме того, данные документы
направляются в Комитет Совета Федерации по конституци-
онному законодательству и су-дебно-правовым вопросам
для дачи заключения (это внутренний вопрос Совета Феде-
рации).
В десятидневный срок с момента регистрации запроса
Совета Федерации (ч.2 ст. 109 Закона о Конституционном
Суде), Конституционный Суд дает заключение о соблюдении
или несоблюдении установленного порядка выдвижения об-
винения. В случае, если Конституционный Суд решит, что
установленный порядок не был соблюден, это решение
прекращает обвинительный процесс (ч.2 ст. 110 Закона о
Конституционном Суде). Естественно, Конституционный Суд
не обязан проверять соблюдение Государственной Думой ее
Регламента. Его интересует тот порядок вьвдвижения об-
винения, который установлен Конституцией (закона, кото-
рый регламентировал бы этот порядок более подробно,
нет). Регламент же - это акт, который Дума, с одной
стороны, обязана соблюдать, с другой -может достаточно
произвольно изменять. Следовательно, Конституционный
Суд может проверять соблюдение Думой Регламента пос-
тольку, поскольку процедура Регламента не противоречит
порядку вьвдвижения обвинения, установленному в общих
чертах в ч.2 ст.93 Конституции. Но прежде всего Консти-
туционный Суд должен проверить, не противоречит ли по-
рядок вьвдвижения обвинения, установленный Регламентом
Думы, положениям Конституции.
Если Конституционный Суд дает заключение о соблюде-
нии порядка вьвдвижения обвинения, в 72-часовой срок с
момента получения данного заключения вопрос об отреше-
нии Президента от должности без обсуждения ставится на
повестку дня Совета Федерации (ч.2 ст. 173 Регламента
Совета Федерации). На заседание Совета Федерации по
данному вопросу приглашаются Президент, Председатель
Государственной Думы, Председатель Правительства, члены
специальной комиссии, образованной Государственной Ду-
мой, Председатель Конституционного Суда и Председатель
Верховного Суда
(ч.2 ст. 174). Первым выступает Председатель Государс-
твенной Думы с сообщением об основаниях выдвижения об-
винения против Президента (абз.1 ч.1 ст.175 Регламен-
та). Вторым получает слово Председатель Конституционно-
го Суда для оглашения заключения о соблюдении установ-
ленного порядка выдвижения обвинения (абз.2 ч.1 ст.
175). Затем Председатель Верховного Суда оглашает зак-
лючение о наличии в действиях Президента признаков
преступления (абз.3 ч.1 ст. 175). Мнение Совета Федера-
ции выражает заключение Комитета по судебному законода-
тельству и судебно-правовым вопросам (абз.4 ч.1 ст.
175). Президенту или его представителю также предостав-
ляется слово по его желанию (ч.2 ст. 175 Регламента Со-
вета Федерации).
Для принятия решения об отрешении Президента от
должности необходимо две трети голосов от общего числа
членов Совета Федерации (ч.2 ст.93 Конституции), а в
случае, когда данное решение не набрало нужного числа
голосов, рассмотрение обвинения против Президента прек-
ращается (ч.3 ст. 176 Регламента Совета Федерации). В
обоих случаях принимается постановление Совета Федера-
ции, которое незамедлительно доводится через средства
массовой информации до всеобщего сведения (ч.4 ст. 176
Регламента Совета Федерации).
Часть 3 ст. 93 Конституции устанавливает максималь-
ный срок в три месяца между выдвижением Государственной
Думой обвинения против Президента и принятием решения
Советом Федерации. В случае несоблюдения данного срока,
обвинение против Президента считается отклоненным (дан-
ное положение Конституции дублируется в ст.177 Регла-
мента Совета Федерации). Сроки, устанавливаемые Законом
о Конституционном Суде, а также регламентами Совета Фе-
дерации и Государственной Думы достаточно малы. Цепоч-
ка:
Государственная Дума (пять дней) - Совет Федерации
(один месяц) -Конституционный Суд (десять дней) - Совет
Федерации (72 часа) -заседание по вопросу отрешения
Президента от должности - укладывается в срок, не пре-
вышающий и двух месяцев, что свидетельствует о желании
законодателей преодолеть препятствие, заложенное в ч.З
ст.93 Конституции РФ. В частности, по этой причине Рег-
ламент Государственной Думы требует сначала получить
заключение Верховного Суда, а уже затем выдвигать обви-
нение, после чего начнется исчисление трехмесячного
срока.
Необходимо отметить, что такая важная для России
правовая процедура как отрешение от должности Президен-
та регламентируется в нескольких документах, что не де-
лает ее более четкой и ясной. Нужен отдельный закон,
который, естественно, не противореча Конституции и За-
кону о Конституционном Суде, предшествовал бы соответс-
твующим положениям регламентов палат Федерального Соб-
рания. В частности, недопустимо, когда конституцион-
но-правовая процедура, обязательная для Государственной
Думы, но описанная Конституцией лишь в общих чертах,
интерпретируется и конкретизируется самой Думой в ее
Регламенте - акте, который обязателен для Думы постоль-
ку, поскольку она не желает его изменить. По своему
значению подобный закон должен быть конституционным, но
такая возможность не предусмотрена. Однако принятие и
обычного федерального закона позволит избежать противо-
речий между текстом ч.1 ст.93 Конституции и его интерп-
ретацией в Регламенте Государственной Думы.
Часть 2 ст. 92 Конституции определяет, что, в случае
отрешения Президента от должности, он прекращает испол-
нение своих обязанностей (равно как и при его отставке,
а также в случае стойкой неспособности по состоянию
здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия17).
В данной ситуации обязанности Президента временно ис-
полняет Председатель Правительства, который, правда, не
имеет права распускать Государственную Думу, назначать
референдум, а также вносить предложения о поправках и
пересмотре положений Конституции РФ (ч.З ст.92 Консти-
туции).
В США, а также во многих президентских и некоторых
других республиках, существует пост вице-президента,
который замещает
17 До тех пор, пока в российской системе разделения
властей сохраняются явный перекос в пользу полномочий
Президента и его доминирующая роль в решении конститу-
ционно-правовых вопросов, не следует ожидать, что зако-
нодатель сможет определить условия, при которых Прези-
дент должен досрочно прекратить исполнение полномочий
по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья
осуществлять президентские полномочия. Как показывает
практика, российский Президент, при поддержке своего
окружения, может осуществлять свои полномочия, даже ес-
ли он будет серьезно болен в течение длительного време-
ни (например, полгода). Как бы то ни было, определять
наличие у Президента "стойкой неспособности по состоя-
нию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия"
гипотетически должна инстанция, независимая от Прези-
дента. Конечно, таковой не может быть Государственная
Дума или Совет Федерации. Но даже если закон установит,
что решение этого вопроса относится к компетенции, ска-
жем, Верховного Суда (на основании ходатайства, напри-
мер, Государственной Думы), все равно Верховный Суд бу-
дет выносить решение по результатам медицинской экспер-
тизы, проводимой людьми, зависимыми если не непосредс-
твенно от Президента, то от президентского окружения.
Таким образом, фактически этот вопрос может решать
только президентское окружение, прежде всего - высшие
должностные лица Правительства РФ.
президента в случае отстранения последнего от должности
или неспособности выполнять свои обязанности. Вице-пре-
зидент становится Президентом до окончания срока выпол-
нения полномочий своего предшественника. В парламент-
ских республиках глава государства обычно замещается
председателем верхней палаты законодательного органа. В
ФРГ это президент Бундесрата, а в Италии - председатель
Сената.
Конституция V Республики во Франции устанавливает
двухступенчатую схему замещения Президента. Функции
главы французского государства, если этот пост по любой
причине вакантен, временно осуществляются председателем
Сената, а если у последнего в свою очередь имеются пре-
пятствия, то Правительством. Как и в России, замещающее
Президента лицо не может распустить Национальное собра-
ние или назначить референдум. Подобная двухступенчатая
схема замещения, кроме того, что выполняет подстра-
хо-вочную функцию, еще и подчеркивает смешанную форму
правления V Республики и некоторый паритет ветвей влас-
ти.
Что касается России, то приоритет исполнительной
власти проявляется и в вопросе временного исполнения
обязанностей главы государства.
Важное значение приобретает участие органов судебной
власти в достаточно сложном механизме ответственности
Президента. Третья ветвь власти превращается в своеоб-
разного арбитра, который не позволяет законодательной
власти злоупотреблять своими полномочиями по данному
вопросу. Но в случае совершения главой государства оп-
ределенных противоправных действий, эта третья ветвь
власти может и не дать своего согласия на отрешение
Президента от должности с целью привлечения последнего
к ответственности. Тем более, что кандидатуры судей и
Верховного Суда, и Конституционного Суда предлагаются
Совету Федерации при назначении судей Президентом.
Отсутствие заключения Верховного Суда или Конститу-
ционного Суда мешает нижней палате Федерального Собра-
ния использовать эту, едва ли не единственную, возмож-
ность влиять на главу государства. Без него Государс-
твенная Дума, идя на крайнее обострение конфликта с
Президентом, не может застраховать себя от возможного
роспуска, (который, согласно ч.4 ст.109 Конституции,
запрещен в период действия процедуры импичмента). Ни
Конституция, ни, тем более, Регламент Государственной
Думы не могут гарантировать, что в Верховном Суде и в
Конституционном Суде соответствующие заключения будут
приняты в установленные сроки (например, по причине от-
сутствия кворума). А Конституция не предусматривает
приостановления истечения трехмесячного срока, в кото-
рый должно быть принято решение Совета Федерации. Более
того, положение ч.3 ст. 93 о том, что обвинение счита-
ется отклоненным в случае пропуска трехмесячного срока,
исходит именно из предположения, что одной или несколь-
ким инстанциям, участвующим в процессе импичмента про-
тив Президента, не захочется официально выражать свою
позицию (пропрезидентскую), и пропуск трехмесячного
срока позволит им "воздержаться".
В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что
институт отрешения от должности Президента не является
средством влияния законодательной власти (особенно ниж-
ней палаты парламента) на власть исполнительную. Прежде
всего потому, что, как уже говорилось выше, здесь пред-
полагается юридическая, а не политическая ответствен-
ность главы Российского государства, и данный факт не
позволяет Государственной Думе прибегать к процедуре
отрешения по своему желанию, без достаточного на то ос-
нования. Вместе с тем привлечению Президента к юриди-
ческой (например, уголовной) ответственности должен
предшествовать акт по существу политической ответствен-
ности Президента - когда Совет Федерации, в соответс-
твии с политической позицией квалифицированного боль-
шинства "сенаторов", должен определить, достоин или нет
Президент, несмотря на обвинение, подтвержденное Вер-
ховным Судом, сохранить за собой свою должность. Это
предполагает взаимную лояльность Президента и большинс-
тва членов Совета Федерации, в частности, взаимную под-
держку на федеральных и региональных выборах.
Таким образом, процедуру импичмента Президента РФ в
том виде, в котором она закреплена в российской Консти-
туции, не следует рассматривать как действенный элемент
системы сдержек и противовесов. Напротив, она тоже под-
черкивает несбалансированность полномочий законодатель-
ной и исполнительной ветвей государственной власти в
России. Столь сложный процесс отрешения Президента от
должности гарантирует максимальную защиту президентских
полномочий и власти конкретного Президента, в то время
как сам по себе институт импичмента президента предназ-
начен для максимального введения президентской власти в
правовые рамки. Такое конституционное регулирование им-
пичмента Президента оказалось возможным в силу того,
что "победная", или "ельцинская", Конституция 1993 г.
была создана под фигуру конкретного Прези-
дента, установившего в одностороннем порядке новые
конституционные правила политической игры: если в ниж-
ней палате законодательного собрания большинство будет
у сторонников или союзников Президента, то возникнет
своего рода "партийная власть" и все будут сообща де-
лать общее дело; если же большинство будет у политичес-
ких противников, то на этот случай у Президента будет
достаточно конституционных возможностей для того, чтобы
сдерживать их влияние на политический процесс, в то
время как у них возможности будут минимальные.