21.Конституция

   Кандидатуры для назначения на должности судей  Конс-
титуционного Суда,  Верховного Суда и Высшего Арбитраж-
ного  Суда  Президент  представляет  Совету   Федерации
(п. ст.83, ч.1 ст.102 Конституции). Значение
этих полномочий Президента и верхней палаты  парламента
определяется  не только важностью судейских должностей,
но и соотношением сил между ветвями власти, сложившимся
из-за данной процедуры. Здесь судебная власть становит-
ся объектом противостояния двух других ветвей власти.  
   Государственная Дума исключена из процесса  назначе-
ния судей высших федеральных судов России как фактичес-
кий законодатель,  передающий принятые  им  законы  для
одобрения  в  Совет Федерации и,  в дальнейшем,  для их
промульгирования Президентом.  С одной стороны, не дело
нижней палаты парламента, определяющей содержание зако-
нов, еще и назначать судей, которые будут применять эти
законы  или оценивать их конституционность.  Верхняя же
палата  российского  парламента  обладает  контрольными
полномочиями  в  законодательном процессе,  и именно ей
отведена решающая роль  в  механизме  назначения  судей
высших федеральных судов.  С другой стороны, представи-
тельным органом Российской Федерации ст. 94 Конституции
называет Федеральное Собрание в целом,  а это уже вызы-
вает сомнение в легитимности назначения судей  палатой,
состоящей  из глав исполнительных и законодательных ор-
ганов субъектов РФ,  по представлению главы федеральной
исполнительной власти.                                 
   Особый вопрос  - о формировании Конституционного Су-
да. В современной доктрине конституционализма конститу-
ционные суды, действующие по европейской модели, счита-
ются своего рода "суперзаконодателем",  стоящим в меха-
низме правового регулирования над официальным законода-
телем.  И для того,  чтобы этот "суперзаконодатель"  не
превращался в некий аристократический элемент в системе
разделения властей,  в большинстве европейских стран  в
назначении  судей  конституционного суда в той или иной
мере участвуют обе палаты парламента как представитель-
ные органы (исключения:                                
   в Бельгии монарх назначает судей,  избранных верхней
палатой;  в Греции существует особая процедура назначе-
ния  и выбора кандидатов,  в которой парламент напрямую
не участвует)18.  Причем встречаются  такие  процедуры,
когда судьи конституционного суда назначаются президен-
том (Австрия,  Чехия,  Словакия) по  предложению  палат
парламента и правительства,  и такие, когда судьи изби-
раются в равном числе  палатами  парламента  (ФРГ).  Во
Франции Конституционный совет состоит из 9 членов, наз-
начаемых в равных долях Президентом,  Председателем Се-
ната  и  Председателем Национального собрания,  а также
бывших  Президентов  республики.  Но  наиболее  удачным
представляется итальянский вариант, когда конституцион-
ный суд  формируется  в  равных  долях  законодательной
властью (обеими палатами парламента на совместном засе-
дании), исполнительной (номинальным главой государства,
но при условии контрасигнатуры назначения главой прави-
тельства) и судебной (высшими судебными органами  общей
и административной юрисдикции), что является более точ-
ным отражением роли конституционной юрисдикции по отно-
шению к другим высшим органам государственной власти.

18 Подробнее см.: Verfassungsgerichtsbarkeit in Wes-
teuropa / Hrsg. von Ch.Stark u. A.Weber. Baden-Baden,
1986. S.49-51.

Конкретная процедура назначения судей высших федераль-
ных судов установлена в Регламенте Совета Федерации.
Кандидатуры, представленные Президентом, сначала обсуж-
даются в Комитете по конституционному законодательству
и судебно-правовым вопросам (ст. 179 Регламента), кото-
рый готовит заключение по каждой кандидатуре. Председа-
тель Комитета знакомит членов Совета Федерации с заклю-
чением Комитета на заседании верхней палаты Федерально-
го Собрания (ст. 180). Для назначения каждая из канди-
датур должна набрать "большинство голосов от общего
числа членов Совета Федерации" (ч.1 ст.182). В против-
ном случае, Президент в двухнедельный срок должен
представить новую кандидатуру на вакантную должность
(ч.1 ст. 183). Кроме того, предусмотрены консультации
Совета Федерации и Президента с целью преодоления раз-
ногласий (ч.3 ст.183). Если же кандидатура, представ-
ленная Президентом для назначения судьей Конституцион-
ного Суда, набрала нужное количество голосов, то изб-
ранный кандидат приносит торжественную присягу на засе-
дании Совета Федерации (ст. 184 Регламента Совета Феде-
рации). Текст присяги содержится в ст. 10 Закона о
Конституционном Суде.
Совет Федерации играет решающую роль, но он связан
кандидатурами, представляемыми Президентом. Таким обра-
зом, Президент, глава государства и федеральной испол-
нительной власти, играет определяющую роль: Совет Феде-
рации не может назначить судью, кандидатура которого не
представлена Президентом. Сколько бы Совет Федерации ни
отклонял конкретные кандидатуры, он все равно будет
назначать только тех, кого Президент (федеральная ис-
полнительная власть) желает видеть на высших судейских
должностях. В то же время назначаются только те канди-
датуры Президента, которые устраивают и Совет Федера-
ции, наполовину состоящий из глав исполнительной власти
субъектов Российской Федерации. Поэтому фактически Пре-
зидент и Совет Федерации оказываются вынужденными рано
или поздно прийти к консенсусу, и судьями будут назна-
чаться не столько "пропрезидентские", сколько нейтраль-
ные кандидаты. Итак, должностные лица исполнительной
власти, в частности, главы региональной исполнительной
власти, формируют высшие органы судебной власти, т.е.
те органы, которые должны осуществлять судебный конт-
роль за деятельностью исполнительной власти. Это еще
одно свидетельство приоритета исполнительной власти в
российской системе разделения властей.
Назначение судей федеральных судов в России в целом
содержит определенный механизм "противовесов" в системе
разделения властей "по вертикали" (между органами влас-
ти Российской Федерации и субъектов Федерации). Судьи
высших ("центральных") судов назначаются палатой парла-
мента, состоящей из представителей субъектов Федерации,
а судьи остальных федеральных судов, действующих в
субъектах Федерации, - федеральным Президентом (см.
4.5).

   Конституция предоставляет   Совету  Федерации  право
назначения и  освобождения  от  должности  Генерального
прокурора РФ (п."з" ч.1 ст.  102). Кандидатура на долж-
ность Генерального прокурора и предложение об  освобож-
дении   его  от  должности  представляются  Президентом
(п."е" ст.83 Конституции).                             
   Процедура назначения Генерального  прокурора  содер-
жится в Регламенте Совета Федерации и во многом схожа с
назначением судей высших федеральных судов.  Освобожде-
ние Генерального прокурора происходит на тех же услови-
ях:  по предложению Президента  (ст.  193  Регламента),
большинством  голосов от общего числа членов Совета Фе-
дерации (ч.1 ст. 195), проводятся консультации с Прези-
дентом  для  устранения разногласий в случае отклонения
его предложения (ст. 197 Регламента).                  
   Участие Государственной Думы в вопросе назначения  и
освобождения от должности Генерального Прокурора России
не представляется необходимым. Прокуратура России поте-
ряла значительную часть своих полномочий по сравнению с
союзным законодательством.  Прежде всего, это положение
о  том,  что "проверки исполнения законов проводятся на
основании поступившей в органы прокуратуры информации о
фактах нарушения закона,  требующих принятия мер проку-
рором" (ч.2 ст.21 Федерального  закона  "О  прокуратуре
Российской  Федерации").  Ранее  данные  проверки могли
проводиться прокуратурой и по собственной инициативе.  
   Кроме того, значительно уменьшены права прокуратуры,
предоставленные  ей  для  осуществления  своих функций.
Конституция, не определив полномочия, организацию и по-
рядок  деятельности  прокуратуры  и  оставив разрешение
данных вопросов на усмотрение федерального закона,  тем
самым низвела прокуратуру до уровня второстепенного го-
сударственного органа. Учитывая все вышесказанное,     
можно утверждать,  что вопрос  назначения  Генерального
прокурора не оказывает существенного влияния на отноше-
ния  между  законодательной  и  исполнительной  ветвями
власти.

   Особые взаимоотношения между законодательной  и  ис-
полнительной ветвями государственной власти складывают-
ся по вопросам назначения президентских и парламентских
выборов.  Конституция  закрепила  своеобразный порядок,
при котором каждая из ветвей власти определяет дату вы-
боров своего оппонента.                                
   Пункт "а"  ст.84 Конституции закрепил за Президентом
право назначать выборы Государственной Думы в соответс-
твии с Конституцией и федеральным законом.  Федеральный
закон "О выборах депутатов Государственной  Думы  Феде-
рального  Собрания  Российской Федерации" определил да-
той, на которую Президент назначает парламентские выбо-
ры,  первое  воскресенье после окончания предшествующей
легислатуры.                                           
   На первый взгляд, Президент обязан назначать выборы,
и  четко зафиксированная законом дата подтверждает этот
вывод. Однако в этом же Законе предусматривается ситуа-
ция, когда Президент не назначает парламентские выборы.
Если, за четыре месяца до дня выборов, Президент не из-
дает указ об их назначении,  его полномочия переходят к
Центральной  избирательной  комиссии,  которая  обязана
назначить выборы на первое воскресенье месяца,  следую-
щего за месяцем,  в котором истекают  полномочия  Госу-
дарственной Думы (ст.4 Закона о выборах депутатов Госу-
дарственной Думы).  Следовательно,  назначение  выборов
нижней  палаты Федерального Собрания не является исклю-
чительной обязанностью Президента, поскольку закон зак-
репляет  за ним возможность проигнорировать данную про-
цедуру. Центризбирком вполне может заменить главу госу-
дарства  в  этом вопросе,  и парламентские выборы будут
назначены без его участия.                             
   Подобная ситуация сохраняется и при досрочных  выбо-
рах в Государственную Думу.  Казалось бы,  ч.2 ст.  109
Конституции четко установила, что в случае роспуска Го-
сударственной  Думы  Президент назначает дату выборов с
тем,  чтобы вновь избранная Государственная Дума собра-
лась не позднее чем через четыре месяца с момента      
   роспуска19. Однако  Закон  о выборах депутатов Госу-
дарственной Думы допускает возможность бездействия Пре-
зидента  и  обязывает  Центризбирком  провести выборы в
первое воскресенье по истечении  трех  месяцев  со  дня
роспуска Думы.                                         
   Подобное дублирование  действий  Президента Центриз-
биркомом  свидетельствует  о  своеобразном   толковании
Конституции,  в которой такая возможность не предусмот-
рена. С другой стороны, необходимо отметить, что подоб-
ная  ситуация сохраняется и при назначении выборов Пре-
зидента, следовательно, речь не идет о каком-либо ущем-
лении одной из ветвей власти.                          
   Пункт "д"  ч.1  ст.  102 Конституции отнес к ведению
Совета Федерации назначение выборов Президента  России.
Порядок  выборов Президента (ч.4 ст.81 Конституции) оп-
ределяется федеральным законом. И Закон "О выборах Пре-
зидента  Российской  Федерации"  установил днем выборов
первое  воскресенье  после  истечения  конституционного
срока,  на  который был избран Президент (ч.1 ст.4).  В
дальнейшем,  процедура назначения президентских выборов
идентична  процедуре назначения выборов Государственной
Думы.  В случае неназначения выборов Советом Федерации,
Центризбирком  проводит выборы в первое воскресенье ме-
сяца,  следующего за месяцем, в котором истекают полно-
мочия главы государства.  Аналогичная ситуация сохраня-
ется и при досрочных выборах Президента, которые "долж-
ны состояться не позднее трех месяцев с момента досроч-
ного  прекращения  исполнения  полномочий"  (ч.2  ст.92
Конституции)  и назначаются Советом Федерации в послед-
нее воскресенье перед истечением трех месяцев с указан-
ного момента (ч.3 ст.4 Закона о выборах Президента).   
   Правда, участие  Центризбиркома в проведении досроч-
ных президентских выборов  предусматривается  только  в
случае отрешения Президента от должности и неназначения
выборов Советом Федерации.  В Законе  не  сказано,  что
должно произойти,  если Совет Федерации не назначит вы-
боры после досрочного прекращения Президентом  полномо-
чий по причине его отставки или стойкой неспособ-

     
   19 В  ч.4 ст.111 и ч.4 ст.117 Конституции говорится,
что Президент распускает Государственную Думу и  назна-
чает  новые  выборы,  а  согласно  ч.3 ст.117 Президент
вправе просто распустить Государственную Думу  (в  этой
части  статьи  117 о назначении новых выборов ничего не
говорится).  Здесь мы сталкиваемся с ненадлежащей зако-
нодательной техникой:  в силу общей нормы (ч.2 ст.  109
Конституции) в положениях статей 111 и 117  можно  было
бы  и  не указывать на обязанность Президента назначать
новые выборы; но если уж в одной из статей такое указа-
 ние содержится, то оно должно быть и в остальных.      
                                                       
                                                       
   ности по состоянию здоровья осуществлять принадлежа-
щие ему полномочия. Данный пробел в Законе можно объяс-
нить  абсолютной  неразработанностью вопроса досрочного
прекращения полномочий Президента по  указанным  причи-
нам,  что приводит к серьезным конфликтам между ветвями
власти (например,  попытка Государственной Думы  осенью
1996 г., пользуясь временной тяжелой болезнью Президен-
та,  прекратить его полномочия произвольно, несмотря на
полное отсутствие законодательства по данному вопросу).
   Проблема взаимоотношений  ветвей  власти  по вопросу
назначения президентских и  парламентских  выборов  су-
щественным образом потеряла свою остроту.  Заложенная в
Конституции возможность обоюдного влияния - верхняя па-
лата парламента назначает выборы Президента, который, в
свою очередь, назначает выборы нижней палаты - была су-
щественно смягчена двумя федеральными законами:        
   "О выборах  депутатов Государственной Думы Федераль-
ного Собрания Российской Федерации" и "О выборах Прези-
дента Российской Федерации". При активной роли Центриз-
биркома,  который в любой момент может подменить  собой
органы исполнительной и законодательной власти,  проце-
дура назначения выборов превратилась в пустую  формаль-
ность.  Фактическое применение Конституции, подкреплен-
ное двумя федеральными законами,  серьезным образом от-
личается от заложенных в ней идей противостояния ветвей
власти.

   Статья 94  Конституции  прямо  называет  Федеральное
Собрание парламентом России, чтобы предотвратить всякие
сомнения  на этот счет,  и указывает,  что оно является
представительным и законодательным  органом  России.  В
отношении  парламентов  субъектов РФ понятия "законода-
тельный" и "представительный" вообще  используются  как
синонимы.  Вывод  об этом можно сделать,  если обратить
внимание на то,  как такие парламенты именуются в  нес-
кольких статьях Конституции: "Законодательные (предста-
вительные) органы субъектов Российской Федерации". Сле-
довательно,  представительный характер органа государс-
твенной власти, согласно Конституции, является одним из
важнейших  признаков парламента20.  Однако выбор разра-
ботчиками Конституции этого признака в качестве  харак-
теристики парламента представляется неудачным.         
   Представительство - вообще очень широкое понятие.  В
отношении государственных органов обычно полагают,  что
речь  идет о представительстве интересов и воли избира-
телей,  а мандат на такое представительство  дают  сами
избиратели на выборах.  Часто в литературе (как в нашей
стране,  так и за рубежом) противопоставляют представи-
тельные и исполнительные органы государственной власти.
Однако такое противопоставление  возможно  лишь  в  тех
странах,  где  органы исполнительной власти формируются
без непосредственного участия избирателей:  назначаются
монархом,  президентом или парламентом. Не является на-
родным представительным органом и  монарх,  чья  власть
передается  по  наследству.  Не  во всех странах и весь
парламент целиком  является  представительным  органом.
Например,  в Великобритании свойством представительного
органа обладает только Палата общин. Но британский Пар-
ламент  состоит  из трех частей:  Палаты общин,  Палаты
лордов и монарха.                                      
   В России также в полной мере представительным  орга-
ном  является  Государственная Дума,  избираемая непос-
редственно  гражданами.  О  представительном  характере
верхней  палаты говорить уже приходится с очень большой
натяжкой, поскольку члены Совета Федерации, за исключе-
нием первого его созыва в 1993-1995 гг.  (см. 7.6.), не
избираются населением именно в качестве членов этой па-
латы Федерального собрания.  Подавляющее большинство из
них избирается либо в качестве депутата законодательно-
го органа субъекта РФ,  либо в качестве главы админист-
рации (президента,  губернатора,  мэра и т.п.) субъекта
Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся
по должности.                                          
   В то же время Президент РФ избирается непосредствен-
но гражданами и,  значит,  представляет интересы и волю
избирателей. Следовательно, Президент РФ также является
представительным органом государственной власти. Причем
если Государственная Дума

                          
   Как мы видим,  некоторые авторы выделяют в отдельную
функцию  компетенцию парламента по принятию конституции
и внесению в нее поправок. На мой взгляд, если принятие
и изменение конституции входит в компетенцию парламента
(законодательного собрания), то эти полномочия относят-
ся к законодательной функции,  поскольку такая "гибкая"
или "менее жесткая" конституция -  это  закон,  хотя  и
особый,  основополагающий.  Принять  новую  конституцию
российское Федеральное Собрание не вправе.  В отношении
же принятия поправок оно обладает законодательными пол-
номочиями,  предусмотренными для принятия  федерального
конституционного закона,  но их недостаточно для вступ-
ления поправок в силу (см. 6.1.). Наконец, палаты Феде-
рального Собрания вправе созвать Конституционное Собра-
ние,  правомочное подтвердить неизменность Конституции,
принять новую Конституцию или вынести ее проект на все-
народное голосование (см.  6.4.).  Таким образом,  рос-
сийский  парламент не обладает ни учредительными пол-
номочиями, ни законодательными, достаточными для изме-
нения Конституции.                                     
   Функции Федерального Собрания тесно переплетены меж-
ду собой.  В частности,  федеральный бюджет оформляется
федеральным законом.  Но это не бюджетно-финансовое за-
конодательство,  которое,  в частности,  реализуется во
введении и отмене налогов,  льгот по их уплате, в регу-
лировании так называемых внебюджетных фондов (одним  из
таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.   
   В формировании   различных  государственных  органов
парламент Российской Федерации участвует в  лице  своих
палат  (утверждение  Государственной  Думой кандидатуры
назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства,
назначение  Государственной  Думой  Уполномоченного  по
правам человека, утверждение Советом Федерации кандида-
тур Генерального Прокурора и судей Конституционного Су-
да и т.д.), причем Счетная Палата, например, формирует-
ся на паритетных началах обеими палатами.              
   Контрольная функция реализуется как через органы па-
лат пар- ламента (например,  комиссии  по  исследованию
тех или иных фактов и событий) и депутатов (депутатские
вопросы и запросы23),  так и путем поручений  самостоя-
тельным государственным органам (например,  Счетной па-
лате).  Контрольные полномочия Федерального Собрания не
распространяются на деятельность Правительства РФ,

   Называя Федеральное  Собрание  законодательным орга-
ном, Консти-туция определяет в качестве одной из основ-
ных  функций  россий-ского парламента законотворчество.
Никто,  кроме Федерального Собрания, не имеет права из-
давать  федеральные  законы.  В то же время Федеральное
Собрание - не единственный государственный орган на фе-
деральном уровне,  обладающий нормотворческой компетен-
цией.  С принятием Конституции 1993 г.  из юридического
лексикона  стало меньше употребляться понятие подзакон-
ного акта,  т.е.  акта,  при всех условиях стоящего  на
ступеньку ниже закона в иерархии нормативных актов. За-
то появилось понятие иного (в сравнении с законом) нор-
мативного правового акта, которое несколько затуманива-
ет картину взаимоотношений различных актов.            
   При комплексном  анализе  различных  конституционных
положений можно установить определенную иерархию норма-
тивных актов (см. 1.3.2.3.). Так, Президент РФ издает и
неподзаконные  указы,  в  то  время как постановления и
распоряжения Правительства издаются только с целью рег-
ламентации уже действующих Конституции, федеральных за-
конов,  нормативных указов Президента РФ.  Когда  феде-
ральный  закон  принимается позже указа Президента,  то
положения указа, противоречащие этому закону, прекраща-
ют  свое действие с момента вступления в силу федераль-
ного закона, однако регулирование отношений по указу до
вступления федерального закона в силу (даже при наличии
противоречий с указанным законом) признается законным и
правильным (см. 4.4.3.).                               
   Президент РФ активно пользуется своими нормотворчес-
кими полномочиями. При этом он не только принимает ука-
зы  при отсутствии федеральных законов,  которые должны
были бы регулировать отношения в какой-либо сфере, но и
издает  указы,  альтернативные принятым Государственной
Думой актам,  наложив предварительно вето на одобренный
Думой закон.  Так было,  в частности, с актами о втором
этапе приватизации,  когда позиции Государственной Думы
и Президента по этому вопросу не совпали. Такая практи-
ка не противоречит Конституции,  поскольку  федеральный
законодатель  прямо  не  выразил негативное отношение к
регулированию,  данному в конкретном президентском ука-
зе,  и, следовательно, такой указ не противоречит феде-
ральному закону.  То есть нет формальных оснований счи-
тать,  что законодатель, хотя и предлагавший иное регу-
лирование,  не согласен с тем  регулированием,  которое
дано в указе Президента.                               
   Были также случаи,  когда Президент принимал в форме
своего указа нормативные акты, внесенные им ранее в Го-
сударственную  Думу в порядке законодательной инициати-
вы, но отклоненные данной палатой Федерального Собрания
(см.  4.4.1.). Такую практику следует признать противо-
речащей Конституции.  В подобных вопросах следует исхо-
дить,  в первую очередь,  из положений ч.1 и ч.2 ст. 76
Конституции:  по предметам ведения Федерации и по пред-
метам  совместного  ведения Федерации и ее субъектов на
федеральном уровне принимаются законы (применительно  к
субъектам  Федерации  в ч.2 ст.76 говорится:  "законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе-
дерации").  Согласно ч.3 ст.80 Конституции деятельность
Президента РФ должна быть подзаконной. Однако ч.З ст.90
Конституции допускает издание указов Президента,  кото-
рые не должны противоречить Конституции  и  федеральным
законам,  по вопросам, которые еще не урегулированы фе-
деральным законодателем.  Это допустимо постольку, пос-
кольку возникает состояние законодательной необходимос-
ти,  а номинальный законодатель не успевает дать  соот-
ветствующее регулирование. Причем такие указы Президен-
та следует расценивать не  как  альтернативу  законода-
тельному  регулированию,  а  как  временное восполнение
пробела в законодательстве. Здесь действует презумпция:
до тех пор, пока законода-                             
тель не установил в законе иное,  следует считать,  что
указ Президента соответствует воле законодателя, а поэ-
тому  не  противоречит положению ч.3 ст.90 Конституции.
Однако если федеральный законодатель,  отвергнув предс-
тавленный Президентом законопроект, тем самым однознач-
но показал,  что регулирование,  предлагаемое Президен-
том,  противоречит воле законодателя,  то и указ Прези-
дента,  воспроизводящий положения отвергнутого законоп-
роекта, следует считать противоречащим воле законодате-
ля,  т.е.  по существу противоречащим федеральным зако-
нам.  Такой указ вполне может быть предметом проверки в
Конституционном Суде РФ (в соответствии с п."а" ч.2 ст.
125 Конституции),  и если Конституционный Суд установит
достаточное соответствие указа отклоненному  законопро-
екту,  то  указ  следует  признать изданным в нарушение
требования ч.3 ст.90 Конституции,  т.е. неконституцион-
ным.                                                   
   Влиять на  законодательную деятельность Федерального
Собрания могут путем реализации  права  законодательной
инициативы  Президент,  Правительство,  Конституционный
Суд,  Верховный  Суд,  Высший  Арбитражный   Суд   (см.
4.4.1.).  Кроме того, у Президента имеется еще один ры-
чаг воздействия на законодательную деятельность - отла-
гательное  вето.  На президентские указы никто наложить
вето не может.                                         
   Конституционный Суд, занимаясь толкованием Конститу-
ции России,  формулирует, по сути, правовые нормы и тем
самым включается в законодательную деятельность. (Зако-
ны же,  принятые парламентом, подписанные Президентом и
опубликованные, могут быть признаны Конституционным Су-
дом неконституционными, т.е. утратившими силу, более не
существующими как правовые акты.                       
   Наконец, законы могут быть приняты  на  референдуме,
назначенном Президентом (см.  4.1.3.), т.е. в этом слу-
чае Федеральное Собрание вообще отстранено от  законот-
ворчества.  При этом решение,  принятое на референдуме,
может быть отменено или изменено  не  иначе  как  путем
принятия решения на новом референдуме.                 
   Таким образом,  в рамках законодательной ветви госу-
дарственной власти действует довольно много  субъектов,
участвующих  в  создании  российского законодательства,
хотя основным государственным органом, осуществляющим в
системе  разделения  властей  законодательную  деятель-
ность,  является, если комплексно рассматривать консти-
туционные положения,  Федеральное Собрание. В принципе,
ничего плохого во  взаимодействии  и  взаимном  влиянии
различных органов государственной власти, относящихся к
разным ветвям власти,                                  
   нет. И принцип разделения властей в  разных  странах
(там,  где он признается) дополняется, как правило, не-
которыми другими принципами.  Например,  в США  принцип
разделения властей дополнен принципом "сдержек и проти-
вовесов"24 (checks and  balances),  а  в  Португалии  -
принципом  взаимозависимости  властей.25  В  России  же
Конституция (ст.  10) подчеркивает, что "органы законо-
дательной,  исполнительной  и судебной власти самостоя-
тельны".  Именно на эту самостоятельность и  ссылаются,
когда речь заходит о расширении,  к примеру, парламент-
ского контроля в отношении органов исполнительной влас-
ти.  В то же время при разработке действующей Конститу-
ции РФ об этой самостоятельности как будто  бы  забыли,
предусмотрев  описанное выше весьма существенное вмеша-
тельство органов,  относящихся к иным, нежели законода-
тельная, ветвям государственной власти, в законодатель-
ную сферу.                                             
   Другими словами,  наблюдается явный дисбаланс  между
ветвями  власти не в пользу законодательных органов.  А
такой  дисбаланс  технологически  невыгоден,  поскольку
снижает  эффективность работы государственных органов и
политически опасен для  демократии.  С  технологической
точки  зрения разделение власти представляет собой раз-
деление труда между различными государственными органа-
ми.  Государственные органы формируются и имеют органи-
зацию в соответствии  с  особенностями  деятельности  в
рамках  той или иной ветви власти.  Органы,  берущие на
себя исполнение несвойственных для них функций,  не мо-
гут выполнять их эффективно в силу того,  что они прис-
пособлены для реализации совсем иных функций. Но, более
того,  будучи  загруженными решением несвойственных для
них задач,  они уже не могут должным образом  выполнять
собственные функции, потому что у них на это не хватает
времени,  сил и средств.  С политической  точки  зрения
разделение  власти в условиях демократии является одной
из гарантий того,  что власть не будет узурпирована уз-
кой группой лиц, опирающихся на один из государственных
органов.  Особенно опасно,  когда за счет других ветвей
власти усиливается исполнительная власть.  Ведь органы,
осуществляющие ее (в силу специфики самой этой  ветви),
ориен-тированы  на большую замкнутость,  приверженность
одной  политической  линии,  неприемлемость   оппозиции
внутри себя. В то время

   Отходом от жесткого проведения в жизнь принципа раз-
деления властей является совмещение мандата парламента-
рия (члена Совета Федерации) и должности главы исполни-
тельной власти субъекта РФ.  Часть 2 ст.95  Конституции
не  указывает  с  достаточной  степенью четкости способ
формирования Совета Федерации - избрание,  замещение по
должности,  назначение  членов этой палаты Федерального
Собрания.  В ней лишь указывается исходный  принцип:  в
Совете  Федерации заседают по два представителя от каж-
дого субъекта РФ -по одному от законодательного  и  ис-
полнительного  органа  государственной  власти субъекта
РФ.  Часть 2 ст.  96 Конституции делает отсылку к феде-
ральному закону,  который определяет порядок формирова-
ния Совета Федерации.                                  
   В ходе подготовки проекта Федерального закона о  по-
рядке  формирования  Совета Федерации предлагались раз-
личные варианты формирования этой палаты. Так, российс-
кие  парламентарии  хотели  сохранить выборность членов
этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый
состав Совета Федерации был избран сроком на два года в
1993 г. (см. 7.6.).                                    
   В частности,  предлагалось формировать Совет Федера-
ции следующим образом:  органы исполнительной и законо-
дательной власти субъектов РФ выдвигают  кандидатов,  а
граждане прямыми,  всеобщими и тайными выборами решают,
кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве
одного  представителя  законодательного органа и одного
представителя от исполнительного органа государственной
власти от каждого субъекта РФ. Президент РФ наложил ве-
то на закон, предусматривающий такой порядок формирова-
ния  Совета  Федерации,  указывая,  что он противоречит
букве и духу Конституции РФ.  В самом деле, при указан-
ном  порядке  формирования  Совета  Федерации его члены
представляли бы не законодательный  и  представительный
органы государственной власти субъекта РФ,  а избирате-
лей,  население соответствующего субъекта. Хотя описан-
ный  порядок  формирования  Совета  Федерации в большей
степени соответствовал бы  представительному  характеру
Федерального Собрания, закрепленному в ст. 94 Конститу-
ции,  и представлениям о демократическом способе форми-
рования палат российского парламента,  все же нельзя не
признать,  что Конституция предусматривает совсем  иной
способ формирования Совета Федерации,  а именно - вклю-
чение в состав данной палаты представителей органов го-
сударственной власти, а не населения.                  
   В связи  с этим предлагался и другой способ формиро-
вания Совета Федерации: назначение соответствующими ор-
ганами  государственной  власти  своих представителей в
качестве членов Совета Федерации.  Однако наиболее при-
емлемым  для  всех  оказался  третий способ - замещение
постов членов Совета Федерации главами органов исполни-
тельной  и законодательной власти субъектов РФ по долж-
ности. Назначение члена Совета Федерации предусматрива-
ется только в случае, если орган законодательной власти
субъекта РФ состоит из двух  палат.  Тогда  обе  палаты
совместным  решением  назначают  своего представителя -
члена Совета Федерации. Данный способ формирования ука-
занной  палаты российского парламента и был закреплен в
Федеральном законе "О порядке формирования Совета Феде-
рации   Федерального  Собрания  Российской  Федерации",
вступившем в силу в декабре 1995 г.  В январе  1996  г.
произошло переформирование Совета Федерации, и на смену
членам палаты первого созыва,  избранным в 1993 г. (см.
7.6.), пришли по должности главы органов исполнительной
и законодательной власти субъектов РФ. В дальнейшем со-
зывов Совета Федерации не будет.  Его состав будет пос-
тепенно обновляться по мере проведения выборов в органы
государственной власти субъектов РФ и смены (если тако-
вая произойдет в результате таких выборов) глав органов
законодательной  и  исполнительной  власти субъектов РФ
(или переизбрания представителей двухпалатных парламен-
тов соответствующих субъектов РФ).                     
   Значительная часть  депутатов  Государственной  Думы
все же осталась недовольна найденным компромиссным  ва-
риантом  Закона о порядке формирования Совета Федерации
и даже, судя по всему, не столько этим Законом, сколько
самим принципом формирования Совета Федерации,  закреп-
ленным в ч.2 ст.95 Конституции РФ.  Ведь  еще  21  июня
1995 г. Государственная Дума направила запрос в Консти-
туционный Суд о толковании ч.2 ст.95 Конституции с точ-
ки  зрения ее соответствия принципу разделения властей.
28 декабря 1995 г.  Конституционный Суд в своем Опреде-
лении  отказал  Государственной Думе в принятии к расс-
мотрению ее запроса в  связи  с  тем,  что  компетенция
Конституционного Суда не распространяется              
на проверку  конституционности  конституционных положе-
ний, и они не могут быть признаны недействующими. Это в
общем-то правильно, и позиция Конституционного Суда яс-
на.  Однако остается открытым вопрос о том, кто же дол-
жен  осуществлять  надзор  за соблюдением положений ч.2
ст. 16 Конституции РФ: "Никакие другие положения насто-
ящей Конституции не могут противоречить основам консти-
туционного строя Российской Федерации". Более того, ес-
ли обнаружено противоречие между основами конституцион-
ного строя и иными положениями Конституции,  то  именно
Конституционный  Суд должен своим толкованием устранить
найденные противоречия (см. 1.2.; 4.5.).               
   Вместе с тем Государственная Дума,  видимо, не удов-
летворившись отказом Конституционного Суда, содержащим-
ся в Определении от 28 декабря 1995  г.,  обратилась  в
Конституционный  Суд  21  февраля 1997 г.  с запросом о
проверке конституционности положений Закона  о  порядке
формирования Совета Федерации.  10 апреля 1997 г. Конс-
титуционный Суд в своем Определении отказал в  принятии
этого  запроса,  усмотрев в нем повторение в завуалиро-
ванной форме запроса от 21 июня 1995 г.,  т.е.,  по су-
ществу,  запроса  о  конституционности  конституционной
нормы.  При этом Конституционный Суд указал,  что Госу-
дарственная  Дума как субъект законодательного процесса
вправе вносить поправки в действующие и принимать новые
федеральные законы,  если сочтет это необходимым, а об-
ращение в Конституционный Суд было расценено как стрем-
ление  с  помощью  его  решения  повлиять на позиции во
внутрипарламентской дискуссии.                        
   Естественно, члены Совета Федерации,  являющиеся  по
должности  руководителями органов законодательной и ис-
полнительной власти субъектов РФ,  не могут работать на
постоянной  основе  в данной палате Федерального Собра-
ния.  Они вынуждены совмещать разные и  весьма  ответс-
твенные посты.  При этом,  конечно, больше внимания они
уделяют работе в соответствующем субъекте РФ,  где  они
избраны. В этих условиях роль и ответственность аппара-
та Совета Федерации по обеспечению эффективности работы
этой  палаты и качества подготавливаемых проектов реше-
ний возрастают по сравнению с периодом,  когда хотя  бы
часть депутатов Совета Федерации работала на постоянной
основе (см. 7.6.).                                     
   Конституция не  устанавливает  фиксированного  коли-
чества членов Совета Федерации,  но указывает, что каж-
дый субъект РФ представлен  в  Совете  Федерации  двумя
членами.  Любые  изменения  в  численности субъектов РФ
(увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в
количественном  составе  Совета Федерации.  В настоящее
время Конституция (ст.65) содержит список из 89 субъек-
тов РФ.  Следовательно, Совет Федерации должен насчиты-
вать 178 членов.                                       
   В отношении Государственной Думы,  напротив, числен-
ность  депутатского  корпуса  зафиксирована в ч.3 ст.95
Конституции - 450 человек.