Для того, чтобы составить целостное представление о законодательном процессе в Федеральном Собрании, прежде всего необходимо остановиться на вопросе о том, какие виды актов принимаются и одобряются его палатами - Го- сударственной Думой и Советом Федерации. Прежде всего, это законы. Конституция РФ непосредствен- но упоминает только о двух видах законов, принимаемых на федеральном уровне - федеральных конституционных за- конах и федеральных законах (понятие "федеральный за- кон" применяется в Конституции и для обозначения конк- ретного вида законов и как родовое понятие для законов, принимаемых на федеральном уровне). Но Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о толковании ст. 136 Конституции №12-П от 31 октября 1995 г. фактически ввел еще один, третий вид законов этого уровня - "законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российс- кой Федерации" (о принятии таких законов см.: 6.1.). Понятие законодательного процесса в собственном смысле относится к принятию законов. Вместе с тем, не- которые вопросы порядка принятия постановлений палат Федерального Собрания также будут рассмотрены в связи с анализом законодательного процесса.
4.4.1. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
Конституция предоставила право законодательной ини- циативы Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительст- ву РФ, законодательным (представительным) органам субъ- ектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Статья 104 Конституции, перечисляющая субъектов пра- ва законодательной инициативы, серьезно сузила их пере- чень в сравнении с положениями ст. 110 Основного закона России, действовавшего до осени 1993 г. Если ранее это право принадлежало всем высшим органам государственной власти республик в составе Российской Федерации, то в настоящее время оно принадлежит только законодательным (представительным) органам государственной власти субъ- ектов Российской Федерации. Сегодня таким правом не об- ладает Генеральный прокурор РФ; право законодательной инициативы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ ограничено вопросами их ведения, что, тем не менее, оставляет открытым вопрос, в какой мере право законодательной инициативы вообще присуще судебной власти. Правом законодательной инициативы был наделен Президиум Верховного Совета Российской Федерации, сегодня органа, координирующего работу палат федерального Собрания, не существует. По мнению некоторых зарубежных экспертов данного комментария, упоминание в ч.1 ст. 104 Конституции слов "депутаты Государственной Думы" и "члены Совета Федера- ции" во множественном числе может означать, что отдель- ный депутат либо член Совета Федерации не обладает пра- вом законодательной инициативы. Вместе с тем, всеми участниками законодательного процесса в Российской Фе- дерации однозначно признается, что каждый депутат Госу- дарственной Думы и каждый член Совета Федерации наделе- ны (ч.1 ст. 104 Конституции) правом законодательной инициативы. Аналогичная по построению формулировка со- держалась и в предшествовавшей Конституции. Она также означала, что правом законодательной инициативы наде- лялся каждый депутат38. В числе субъектов законодательной инициативы названы и Совет Федерации в целом, и его члены. На первый взгляд, здесь содержится некоторое противоречие - ведь формально последствия внесения законопроекта и отдель- ным членом Совета Федерации и палатой в целом одинако- вы. Но это не совсем так. Если уже на стадии внесения какой-либо проект по сути поддержан большинством голо- сов Совета Федерации, то значимость такого документа и необходимость самого внимательного его рассмотрения Го- сударственной Думой и Президентом РФ очевидны. Действующее законодательство не дает прямого ответа на то, какие вопросы находятся в ведении Конституцион- ного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ применительно к реализации этими судами права законодательной инициативы. На практике Конституция толкуется максимально широко, при этом признается, что названные суды вправе вносить законопроекты
38 Не содержатся в перечне субъектов права законода-
тельной инициативы комитеты палат Федерального Собрания
(действовавшая ранее Конституция предоставляла такое
право постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного
Совета). В период становления работы Государственной
Думы именно эта новелла могла стать причиной возникно-
вения наибольшего числа затруднений, поскольку тем са-
мым комитеты как бы лишались права вносить разработан-
ные ими проекты законов. Однако вскоре проблему удалось
разрешить и была выработана используемая и поныне пра-
вовая форма внесения законопроектов, с одной стороны,
отвечающая интересам законодательного процесса, а, с
другой стороны, не противоречащая положениям действую-
щей Конституции. В Регламент Государственной Думы было
включено положение (ч.4 ст.16), установившее, что груп-
па депутатов, составляющих комитет Государственной Ду-
мы, имеет право законодательной инициативы.
по всем вопросам, имеющим отношение к их деятельности.
Если следовать этой логике, то получается, что Верхов-
ный Суд обладает правом законодательной инициативы
практически по всем отраслям законодательства, перечис-
ленным в п."о" ст.71 и п."к" ч.1 ст.72, ибо он применя-
ет нормы всех этих отраслей законодательства, а Консти-
туционному Суду принадлежит право законодательной ини-
циативы по всем вопросам, регулируемым Конституцией РФ
- в той мере, в которой они затрагиваются запросами,
ходатайствами и жалобами, направляемыми в Конституцион-
ный Суд. Конечно, если Конституционный Суд сочтет, что
вопрос не относится к числу конституционных (не отно-
сится к его ведению), и его решение является прерогати-
вой законодателя, то в этом случае он не сможет исполь-
зовать право законодательной инициативы. Но в тех слу-
чаях, когда Конституционный Суд, признавая федеральные
законы или отдельные их положения неконституционными,
считает, что тем самым он создает существенный пробел в
законодательстве, препятствующий, например, надлежащему
регулированию прав и свобод человека и гражданина, он,
видимо, может сам разработать законопроект с целью уст-
ранения этого пробела. По этой логике, Конституционный
Суд мог бы, например, не ограничиваться указанием Феде-
ральному Собранию Российской Федерации на то, что ему
(Федеральному Собранию) в течение шести месяцев надле-
жит решить вопрос об изменении уголовно-процессуального
закона в части обеспечения гарантий закрепленного Конс-
титуцией права граждан на свободу при применении ареста
и содержании под стражей (п.2 резолютивной части Поста-
новления Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г.),
а внести в Государственную Думу соответствующий зако-
нопроект.
Абсурдность этих рассуждений очевидна. Конституцион-
ные суды, по определению В.А.Туманова, являются "нега-
тивным законодателем"39. В их задачу не входит давать
указания законодателю, тем более - помогать ему с раз-
работкой законопроектов. Сама природа конституционного
правосудия позволяет Конституционному Суду эффективно
воздействовать на законодательный процесс через толко-
вание законов при осуществлении конституционного конт-
роля. Далее, разделение властей как одна из основ конс-
титуционного строя России предполагает, что суды общей
или административной юрисдикции применяют законы, но не
участвуют в законодатель-
39 См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997. С.5 (автор предисловия - В.А.Туманов).
ном процессе, не обладают правом инициировать про- цесс принятия таких законов, которые суды хотели бы применять (см. 1.4.5.). И если высшие федеральные суды, названные в ч.1 ст.104 Конституции, не будут пользо- ваться правом законодательной инициативы, то это будет вполне оправданным с точки зрения их роли и места в процессе правового регулирования.
Часть 2 ст.104 Конституции установила, что законоп- роекты вносятся в Государственную Думу. Эта формулиров- ка несет в себе емкое содержание. Во-первых, тем самым фактически установлена необходимость представления текстов соответствующих проектов. Конституция не упоми- нает о возможности реализации права законодательной инициативы посредством внесения предложений о разработ- ке того или иного законопроекта. Необходимо отметить, что до принятия действующей Конституции внесение зако- нодательных предложений было обычным явлением. Сегод- няшняя практика почти не содержит примеров внесения та- кого рода предложений. Редким исключением стали прини- мавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депута- тов решения о необходимости разработки комитетами пала- ты отдельных проектов федеральных законов. Но эти реше- ния имели скорее технический, рабочий характер и не от- меняли необходимости официального внесения законопроек- тов после их разработки. Во-вторых, поскольку рассматриваемым положением оп- ределено, что законопроекты вносятся именно в Государс- твенную Думу, в ее компетенции оказалось решение вопро- са о соответствии процедуры внесения отдельных законоп- роектов положениям Конституции. В этой связи в Регла- менте Государственной Думы40 появились поло-
40 В соответствии с ч.4 ст.101, ч.2 ст.103 и ч.2
ст.102 Конституции каждая из палат принимает свой рег-
ламент. В период действия предшествовавшей Конституции
Регламент Съезда народных депутатов Российской Федера-
ции и Верховного Совета Российской Федерации являлся
законом Российской Федерации. Сегодня Государственная
Дума и Совет Федерации принимают свои регламенты поста-
новлениями. Регламенты палат содержат в себе нормы, ус-
танавливающие в соответствии с положениями Конституции
процедуры и стадии рассмотрения законов и постановле-
ний, порядок избрания Председателя и других должностных
лиц соответствующей палаты, структуру органов палат. В
регламентах решаются вопросы внутреннего распорядка де-
ятельности палат.
жения, наделяющие Совет Государственной Думы (орган Го-
сударственной Думы, созданный для предварительной под-
готовки организационных решений по вопросам деятельнос-
ти палаты) правом возвращения проектов законов субъек-
там права законодательной инициативы в том случае, если
они были внесены с нарушением конституционных требова-
ний.
В-третьих, ч.2 ст. 104 также имеет отношение к при-
нятию поправок к Конституции. Статья 134 Конституции не
определила, в какой орган вносятся предложения о конс-
титуционных поправках. Но, как уже отмечалось, Консти-
туционным Судом РФ установлено, что поправки принимают-
ся в форме законов Российской Федерации о поправках к
Конституции РФ, так как поправка - это закон, предложе-
ние о поправке является законопроектом. А поскольку в
соответствии с ч.2 ст. 104 Конституции законопроекты
вносятся в Государственную Думу, то следует признать,
что Государственная Дума является органом, в который
вносятся предложения о поправках к Конституции.
Наконец, именно в ч.2 ст. 104, а не в ст. 108 Конс-
титуции фактически определена очередность рассмотрения
палатами Федерального Собрания проектов федеральных
конституционных законов (буквальное, вне контекста гла-
вы 5 Конституции, толкование ч.2 ст. 108 означало бы,
что сначала федеральный конституционный закон может
быть одобрен Советом Федерации, а затем - Государствен-
ной Думой). Поскольку законопроекты вносятся в Госу-
дарственную Думу, на первом этапе проекты федеральных
конституционных законов рассматриваются Государственной
Думой, и лишь в случае их одобрения необходимым коли-
чеством голосов ее депутатов передаются на рассмотрение
Совета Федерации.
Следует четко отличать право законодательной инициа-
тивы от права внесения предложений о поправках и перес-
мотре Конституции РФ. Определенный в ст.134 Конституции
круг субъектов права внесения предложений о поправках и
пересмотре Конституции существенно отличается от круга
субъектов права законодательной инициативы. Этим правом
не обладают Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и
Высший Арбитражный Суд РФ, отдельные члены Совета Феде-
рации и депутаты Государственной Думы, но наделены Го-
сударственная Дума, группа численностью не менее одной
пятой членов Совета Федерации или депутатов Государс-
твенной Думы. Президент РФ, Правительство РФ, Совет Фе-
дерации и законодательные (представительные) органы
субъектов Российской
Федерации обладают как правом законодательной иници-
ативы, так и правом внесения предложений о поправках и
пересмотре Конституции РФ.
Вопросы внесения постановлений палат Федерального
Собрания и поправок к рассматриваемым в Государственной
Думе законопроек-там также имеют немаловажное значение.
Анализ ст. 104 Конституции позволяет сделать вывод о
том. что ее положениями не установлен круг субъектов,
имеющих право вносить проекты постановлений палат Феде-
рального Собрания, а также круг субъектов внесения поп-
равок к рассматриваемым в Государственной Думе законоп-
роектам. Поэтому представляется необоснованной довольно
широко распространенная точка зрения, в соответствии с
которой субъекты права законодательной инициативы обла-
дают правом внесения проектов постановлений палат Феде-
рального Собрания и правом внесения поправок к рассмат-
риваемым в Государственной Думе законопроектам. Часть 4
ст. 101 Конституции установила: "Каждая из палат прини-
мает свой регламент и решает вопросы внутреннего распо-
рядка своей деятельности". Наличие в Конституции РФ
данного положения позволяет сделать вывод о том, что
определение перечней субъектов, имеющих право внесения
проектов постановлений Государственной Думы и Совета
Федерации, требований, предъявляемых к таким проектам,
а также определение круга субъектов внесения поправок к
законопроектам относится к ведению соответствующей па-
латы. Поэтому эти вопросы прежде всего должны решаться
в регламентах палат Федерального Собрания. Статья 94-1
Регламента Государственной Думы установила, что проект
постановления Государственной Думы может быть внесен
Президентом РФ, депутатами Государственной Думы, депу-
татскими объединениями в Государственной Думе, комите-
тами и комиссиями Государственной Думы, Правительством
РФ, субъектами РФ. Перечень субъектов права внесения
поправок к рассматриваемым в Государственной Думе зако-
нопроектам и требования к поправкам установлены в ст.
110 Регламента Государственной Думы. В настоящее время
этим правом наделены все субъекты права законодательной
инициативы. Вместе с тем п."а" ст.71 Конституции в со-
вокупности с ч.2 ст.76 Конституции в принципе позволяет
регулировать вопросы внесения поправок к законопроектам
посредством принятия федеральных законов (сегодня таких
законов нет).
4.4.1.3. Роль заключений Правительства Российской
Федерации в законодательном процессе
Часть 3 ст. 104 Конституции наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законода- тельный процесс, установив, что законопроекты о введе- нии или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предус- матривающие расходование средств федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Прави- тельства. Небезынтересно, что с формально-юридической стороны для внесения законопроекта необходим собственно факт представления заключения Правительства, при этом не имеет значения его содержание, т.е. не является сущест- венным, поддерживает или отвергает Правительство поло- жения законопроекта. И если Правительством представлено отрицательное заключение, это не станет препятствием для рассмотрения законопроекта Государственной Думой. Но, конечно же, отрицательное заключение осложнит про- хождение законопроекта в палатах Федерального Собрания. Предусмотренное в ч.3 ст. 104 Конституции обязатель- ное представление заключений по некоторым законопроек- там является новеллой для российского конституционного законодательства, некоторые аспекты этой процедуры пока еще не урегулированы. Так, не решен вопрос о том, в ка- кой срок Правительство обязано представить заключение на поступивший законопроект. Поскольку в настоящее вре- мя этот вопрос не урегулирован федеральными конституци- онными и федеральными законами, у Правительства имеется возможность откладывать на неопределенный срок внесение и рассмотрение Государственной Думой любого законопро- екта, требующего наличия заключения Правительства. Та- ким образом, сегодня Правительство обладает своеобраз- ным правом "вето" на стадии внесения законопроектов. Несмотря на то, что это право еще не было использовано Правительством в полной мере, необходимо скорейшее вос- полнение имеющегося пробела в законодательстве. Наибо- лее эффективным представляется включение норм, устанав- ливающих сроки предоставления Правительством заключений на законопроекты, в федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", принятие кото- рого предусмотрено в ч.2 ст. 114 Конституции41. Статья 96 Регламента Государственной Думы содержит адресованное Правительству требование направлять заклю- чения на законопроекты в четырнадцатидневный срок. Предполагается, что этот срок может быть продлен до тридцати дней, о чем Правительство должно сообщать Го- сударственной Думе. Но, поскольку Регламент, по сущест- ву является документом палаты Федерального Собрания, призванным устанавливать внутрипарламентские нормы и процедуры, следует признать, что попытки регламентиро- вать его нормами деятельность Правительства не являются правомерными. Та же статья Регламента устанавливает, что законопроекты направляются на заключение в Прави- тельство Советом Государственной Думы. Несмотря на это обстоятельство, субъекты права законодательной инициа- тивы во многих случаях обращаются в Правительство са- мостоятельно. Такая практика в большей степени соот- ветствует логике положений ч.З ст. 104 Конституции, поскольку, во-первых, позволяет субъекту права законо- дательной инициативы взаимодействовать с Правительством и вносить необходимые коррективы в текст еще до внесе- ния законопроекта в Государственную Думу, а, во-вторых, соответствует конституционному требованию, категорично установившему, что определенный круг законопроектов мо- жет быть предметом рассмотрения Государственной Думы только при наличии заключения Правительства. Вместе с тем, направление законопро-
41 В одобренном палатами Федерального Собрания, но
не подписанном Президентом Федеральном конституционном
законе "О Правительстве Российской Федерации" содержит-
ся следующее положение:
"Правительство Российской Федерации дает письменные
заключения на законопроекты о введении или об отмене
налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске госу-
дарственных займов, об изменении финансовых обязатель-
ств государства и на законопроекты, предусматривающие
расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Зак-
лючение Правительства Российской Федерации направляется
субъекту права законодательной инициативы и в Государс-
твенную Думу в срок до одного месяца со дня поступления
законопроекта в Правительство Российской Федерации. По
согласованию с соответствующим субъектом права законо-
дательной инициативы этот срок может быть продлен".
Приведенное положение появилось в результате ряда
компромиссов, достигнутых в ходе подготовки законопро-
екта. Основной недостаток данного положения - неясность
того, каким образом должно происходить согласование
возможного продления срока между Правительством и субъ-
ектом права законодательной инициативы. Не исключено,
что термин "согласование" будет истолковываться Прави-
тельством в смысле одностороннего уведомления субъекта
права законодательной инициативы о продлении срока дачи
заключения.
ектов в Правительство Советом Государственной Думы сле-
дует при знать достаточно обоснованным, если проекты
вносятся депутатами Государственной Думы.
Поскольку, как уже отмечалось выше, законопроектом
является и предложение о поправке к Конституции, то в
случае, когда такой законопроект будет в той или иной
степени затрагивать вопросы федерального бюджета, его
внесение также потребует заключения Правительства.
Немаловажен и вопрос о том, каким образом должны
приниматься заключения Правительства на законопроекты.
Одним из возможных вариантов является рассмотрение и
принятие таких заключений на заседаниях Правительства.
В пользу такого решения говорит конституционная значи-
мость заключений Правительства в законодательном про-
цессе. В то же время в случае, если все законопроекты,
требующие наличия заключения Правительства, а их коли-
чество велико, будут рассматриваться именно на заседа-
ниях Правительства, то деятельность этого органа, не-
сомненно, будет осложнена. В настоящее время заключения
Правительства подписываются и направляются в Государс-
твенную Думу Председателем Правительства либо его за-
местителями.
Изложенные обстоятельства позволяют сделать вывод о
большой значимости заключений Правительства для всего
законодательного процесса. Конституционное требование о
представлении заключения Правительства при внесении за-
конопроектов, в том случае, если они соответствуют ука-
занным в ч.3 ст. 104 Конституции признакам, является
составным элементом системы взаимодействия федеральных
органов исполнительной и законодательной власти в рам-
ках установленного Конституцией разделения властей.
Особый порядок внесения проектов федеральных законов о ратификации международных договоров предусмотрен Фе- деральным законом "О международных договорах Российской Федерации". По установленному этим Законом общему пра- вилу (ст. 16) такие законопроекты должны вноситься в Государственную Думу Президентом РФ либо Правительством в форме предложения о ратификации международного договора42. Это предложение должно содержать заверенную копию официального текста междуна- родного договора, обоснование целесообразности его ра- тификации, определение соответствия договора законода- тельству России, а также оценку возможных финансо- во-экономических и иных последствий ратификации догово- ра, включая, в случае необходимости, предусмотренное ст. 104 Конституции заключение Правительства. Если за- конопроект по вопросу о ратификации не вступившего в силу, но подлежащего ратификации международного догово- ра внесен не Президентом или Правительством, а иным субъектом права законодательной инициативы, то в соот- ветствии с положениями Закона о международных договорах Государственная Дума в обязательном порядке направляет внесенный законопроект Президенту для предложений. Особый порядок внесения устанавливается также и для проектов федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Этот порядок определяется принима- емым ежегодно федеральным законом о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федераль- ном бюджете. Действующим законодательством не вполне четко опре- делены права субъектов права законодательной инициативы в отношении внесенных ими законопроектов. Так, Регла- мент Государственной Думы фактически подразумевает воз- можность изменять внесенный законопроект еще на стадии подготовки к рассмотрению Государственной Думой без согласия на то самого субъекта права законодательной инициативы. Хотя в подавляющем большинстве случаев та- кая возможность не используется, представляется целесо- образным дополнение действующего законодательства пра- вовыми нормами, обязывающими Государственную Думу расс- мотреть на своем заседании внесенный законопроект имен- но в том виде, в каком он был внесен субъектом права законодательной инициативы, и принять по нему решение. Довольно спорный характер носят попытки установить дополнительные, помимо содержащихся в ст. 104 Конститу- ции, требования к процедуре внесения законопроектов субъектами права законодательной инициативы. В качестве примера можно привести некоторые положения Регламента Государственной Думы. В соответствии со ст.96 этого ак- та необходимыми условиями внесения законопро-
42 Например, проект федерального закона "О присоеди-
нении Российской Федерации к Уставу Совета Европы" был
внесен в Государственную Думу Президентом Российской
Федерации.
екта в Государственную Думу являются в том числе:
представление справки о состоянии законодательства в
данной сфере правового регулирования, перечня законов и
иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, до-
полнения или принятия которых потребует принятие данно-
го законопроекта, а также предложений о разработке нор-
мативных правовых актов, принятие которых необходимо
для реализации закона. Такое дополнение требований ст.
104 Конституции вряд ли правомерно, и наверно поэтому
названные положения Регламента практически не применя-
ются.
Конечно, если Регламент Государственной Думы вступа-
ет в противоречие с Конституцией, должны действовать
положения Конституции. Вместе с тем, важное значение
для всего законодательного процесса имеют складывающие-
ся по тем или иным вопросам практика и правовые преце-
денты (в особенности в случаях, когда ход законодатель-
ного процесса однозначно не урегулирован правовыми нор-
мами).
В настоящее время Государственная Дума зачастую не в
состоянии оперативно рассматривать все законопроекты,
что связано с тем, что они вносятся в большом количест-
ве и в основной массе недостаточно проработаны. В этой
ситуации, как правило, в приоритетном порядке рассмат-
риваются законопроекты, внесенные Президентом или Пра-
вительством, что соответствует ст.46 Регламента Госу-
дарственной Думы, а также наиболее значимые и качест-
венно подготовленные проекты. Вместе с тем, некоторые
законопроекты рассматриваются Государственной Думой че-
рез полгода и более после их внесения, что вполне по-
нятно, поскольку на этапе становления системы российс-
кого законодательства установление и соблюдение жестких
сроков рассмотрения парламентом проектов законов не
представляется возможным.
Одной из особенностей переживаемого сегодня периода
является относительно невысокая активность Президента и
Правительства по разработке и внесению законопроектов.
В то же время Федеральное Собрание зачастую критикуется
Президентом и Правительством за недостаточную эффектив-
ность работы и за непринятие тех или иных законов. Па-
радоксальность сложившейся ситуации можно объяснить тем
обстоятельством, что сегодня для разрешения назревших
проблем зачастую предпочтение отдается не внесению за-
конопроектов в Государственную Думу, а подготовке и из-
данию нормативных указов Президента и постановлений
Правительства.
4.4.2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ
В иерархии нормативных правовых актов Российской Фе- дерации после Конституции РФ - акта высшей юридической силы - следуют федеральные конституционные законы. В соответствии с ч.1 ст. 108 Конституции федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предус- мотренным Конституцией. Таких вопросов четырнадцать: 1) чрезвычайное положение на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч.2 ст.56 и ст.88); 2) принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч.2 ст.65 и ч.1 ст.137); 3) статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с феде- ральным конституционным законом (ч.5 ст.66 и ч.1 ст.137); 4) государственные флаг, герб и гимн Российской Фе- дерации, их описание и порядок официального использова- ния устанавливаются федеральным конституционным законом (ч.1 ст.70); 5) Президент Российской Федерации назначает референ- дум в порядке, установленном федеральным конституцион- ным законом (п."в" ст.84); 6) режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч.3 ст.87); 7) установлена необходимость принятия федерального конституционного закона об уполномоченном по правам че- ловека в Российской Федерации (п."д" ч.1 ст.103); 8) порядок деятельности Правительства Российской Фе- дерации определяется федеральным конституционным зако- ном (ч.2 ст. 114); 9) судебная система Российской Федерации устанавли- вается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (ч.З ст. 118); 10-13) полномочия, порядок образования и деятельнос- ти Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высше- го Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются феде- ральным конституционным законом (ч.3 ст.128); 14) Конституционное Собрание созывается в соответс- твии с федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 135). Довольно широко распространено мнение о том, что Конституцией определено количество федеральных консти- туционных законов43. Но очевидно, что Конституция толь- ко перечисляет вопросы, по которым принимаются феде- ральные конституционные законы. Количество же таких ак- тов не может быть определено, что связано с целым рядом обстоятельств. Так, изменения и дополнения федеральных конституционных законов должны производиться федераль- ными конституционными законами, количество видов феде- ральных судов может быть изменено, еще не ясно, будут ли приниматься в каждом конкретном случае федеральные конституционные законы о принятии в Российскую Федера- цию и образовании в ее составе нового субъекта Российс- кой Федерации, а также об изменении конституционно-пра- вового статуса субъекта Российской Федерации. Необходимо также учитывать, что Федеральный консти- туционный закон "О судебной системе Российской Федера- ции", конкретизируя положения ч.З ст. 128 Конституции РФ, устанавливает, что будут приняты следующие феде- ральные конституционные законы: о верховных судах рес- публик, краевых (областных) судах, судах городов феде- рального значения, суде автономной области, судах авто- номных округов; о районных судах в РФ; о военных судах РФ; о федеральных арбитражных судах округа; об арбит- ражных судах субъектов РФ. Кроме того, этим Законом предусмотрено, что специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел бу- дут учреждаться путем внесения изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", а также посредством принятия от- дельных федеральных конституционных законов. Не исключено, что в какой-либо федеральный конститу- ционный закон будут включены положения, которые в стро- гом смысле не будут относиться к предмету регулирования федеральным конституционным законом, но будут тесно с этим предметом связаны. Очевидно, что подобных случаев законодателю следует избегать, поскольку, во-первых, такие положения могут быть признаны некон-
43 Например, см.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С.43-44.
ституционными, а, во-вторых, их изменение не будет возможно посредством принятия федерального закона.
4.4.2.2. Принятие федеральных конституционных законов Принятие федеральных конституционных законов проис- ходит в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции и поло- жениями регламентов палат Федерального Собрания. Федеральный конституционный закон считается приня- тым, если он одобрен большинством не менее трех четвер- тей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Внесенный проект федерального конституционного закона должен быть одобрен Государс- твенной Думой, после чего он рассматривается Советом Федерации и, в случае одобрения, считается принятым фе- деральным конституционным законом и направляется Прези- денту РФ для подписания и обнародования. Проект федерального конституционного закона проходит три чтения в Государственной Думе, если Государственной Думой применительно к конкретному проекту не будет при- нято иное решение. Процедура прохождения проектов феде- ральных конституционных законов через чтения в Госу- дарственной Думе идентична процедуре прохождения проек- тов федеральных законов, за исключением того, что все решения принимаются установленным Конституцией квалифи- цированным большинством голосов. Для того, чтобы Государственная Дума одобрила проект федерального конституционного закона, необходимо, чтобы за него проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Используемое в нескольких статьях Конституции поня- тие "общее число депутатов Государственной Думы" неод- нозначно толковалось различными участниками законода- тельного процесса. В этой связи 17 февраля 1995 г. Го- сударственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом, содержащим в том числе требование разъяс- нить, является ли общее число депутатов Государственной Думы равным ее численному составу - 450 депутатов, ус- тановленному в ч.З ст. 95 Конституции, либо оно означа- ет число фактически избранных депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке. Конституционный Суд в Постановлении по делу о толко- вании статей 103 (ч.3), 105 (ч.ч.2 и 5), 107 (ч.3), 108 (ч.2), 117 (ч.3) и 135 (ч.2) Конституции Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. ь2-П постановил, что положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в вышепе- речисленных статьях Конституции, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы положением статьи 95 (ч.3) Конституции РФ, что состав- ляет 450 депутатов. Таким образом, для одобрения Государственной Думой проекта федерального конституционного закона требуется, как минимум, 300 голосов депутатов Государственной Ду- мы. Одобренный Государственной Думой проект федерально- го конституционного закона рассматривается Советом Фе- дерации, который вправе либо одобрить его не менее чем тремя четвертями голосов, что составляет 134 голоса членов Совета Федерации, либо отклонить его. В случае отклонения, как правило, создается согласительная ко- миссия палат Федерального Собрания, в заседаниях кото- рой участвуют представители Президента РФ и Правитель- ства РФ. В результате работы согласительной комиссии в большинстве случаев появляется по существу новый проект федерального конституционного закона, который должен пройти все определенные Конституцией стадии одобрения. При этом не исключено, что проект не будет одобрен Го- сударственной Думой либо Советом Федерации. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Конституция не содержит в себе положе- ний, предоставляющих Президенту право отклонять приня- тые Федеральным Собранием федеральные конституционные законы. Данное обстоятельство нашло подтверждение в абз.1 п.3 мотивировочной части Постановления Конститу- ционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №12-П и в абз.2 п.5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. №15-П. В этой связи закономерен вопрос о том, что произой- дет, если Президент не подписывает принятый Федеральным Собранием федеральный конституционный закон. Единствен- ным выходом из этой ситуации будет обращение палаты (палат) Федерального Собрания в Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции, что пре- дусмотрено в ч.З ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Рос- сийской Федерации". Следует отметить, что процедура об- ращения в Конституционный Суд с ходатайством о разреше- нии спора о компетенции довольно сложна, поскольку предполагает в том числе пред- варительное обращение заявителя к органу государс- твенной власти, уклоняющемуся от выполнения входящих в его компетенцию обязанностей, и истечение месячного срока, отводимого для устранения нарушения, после пода- чи обращения заявителя (п.п."5" и "б" ч.1 ст.93 Закона о Конституционном Суде). Поэтому даже при благоприятном решении Конституционного Суда день вступления в силу федерального конституционного закона будет отложен на значительное время44. Известно, что Конституционный Суд признал за Прези- дентом право возвращать федеральные законы без рассмот- рения, если по его мнению была нарушена конституционная процедура их принятия (см. 4.4.3.6.). Но посвященное в том числе этому вопросу Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. ь10-П не может быть распространено на федеральные конституционные за- коны, поскольку ст. 107 Конституции имеет отношение только к федеральным законам. Поэтому у Президента нет правовых оснований для возвращения федеральных консти- туционных законов без рассмотрения. Часть 2 ст. 108 Конституции устанавливает, что при- нятый федеральный конституционный закон в течение че- тырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Вместе с тем, в соответствии с ч.З ст. 15 Конституции, законы подлежат официальному опублико- ванию, а неопубликованные законы не применяются. Как известно, термин "обнародование" имеет более широкое значение, чем "официальное опубликование". В этой связи первые попытки прочтения приведенной формулировки ч.2 ст. 108 не давали однозначного ответа на вопрос о том, распространяется ли четырнадцатидневный срок в том числе и на официальное опубликование принятого феде- рального конституционного закона, а также, каким обра- зом должны обнародываться федеральные конституционные законы. Ситуация прояснилась только после вступления в силу одного из первых принятых Государственной Думой законов - Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федераль-
44 Так, Президент отказался подписать Федеральный
конституционный закон "О Правительстве Российской Феде-
рации" (письмо Президента от 21 мая 1997 г. №Пр-780)
под предлогом того, что Совет Федерации проводил голо-
сование с использованием подписных листов. Палаты Феде-
рального Собрания, обратившись к Президенту с требова-
нием подписать названный Закон, начали процедуру разре-
шения спора о компетенции.
ных конституционных законов, федеральных законов, актов
палат Федерального Собрания". В соответствии с ч.1 ст.3
этого акта федеральные конституционные законы подлежат
официальному опубликованию в течение семи дней после
дня их подписания Президентом, а в соответствии с ч. 2
ст. 4 - федеральные конституционные законы направляются
Президентом для официального опубликования.
Конституция не наделила законодателя полномочиями по
расширению сферы регулирования федеральными конституци-
онными законами, поэтому они не могут быть приняты за
пределами четырнадцати вопросов, прямо названных Конс-
титуцией. Это обстоятельство было косвенно подтверждено
в том числе и в абз.2 п.3 мотивировочной части Поста-
новления Конституционного Суда РФ по делу о толковании
статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П.
Процедура принятия федерального конституционного за-
кона чрезвычайно сложна. Это обусловлено тем, что про-
тиводействие даже относительно небольшой по численности
группы депутатов Государственной Думы или членов Совета
Федерации может заблокировать принятие федерального
конституционного закона. Фактически, для принятия феде-
рального конституционного закона необходим консенсус
всех политических сил, представленных в палатах Феде-
рального Собрания. Сложившаяся ситуация приводит к па-
радоксальным ситуациям. К примеру, в текст Федерального
конституционного закона "Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации", неоднократно откло-
нявшийся Государственной Думой и Советом Федерации, бы-
ло включено положение о выдвижении кандидатур на долж-
ность Уполномоченного по правам человека двумя третями
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,
делающее маловероятным назначение Уполномоченного. Но
только после включения этих положений за закон проголо-
совало необходимое количество депутатов Государственной
Думы, и он был одобрен Советом Федерации.
Сложно представить, кто из кандидатов на должность
Уполномоченного по правам человека может быть поддержан
в процессе выдвижения таким количеством голосов от об-
щего числа депутатов Государственной Думы. В результа-
те, в настоящее время в Российской Федерации есть конс-
титуционное положение о необходимости назначения Упол-
номоченного по правам человека, принят соответ-
ствующий Федеральный конституционный закон, но край-
не невелика вероятность назначения Уполномоченного по
правам человека45.
Другой хрестоматийный пример - ситуация с федераль-
ном конституционным законом о государственных флаге,
гербе и гимне России. Сегодня кажется невозможным, что
какой-либо вариант государственных герба или флага по-
лучит поддержку трех четвертей от общего числа членов
Совета Федерации и двух третей от общего числа депута-
тов Государственной Думы. Часть депутатов Государствен-
ной Думы и членов Совета Федерации не устроит использо-
вание символики времен СССР, других не удовлетворит
двуглавый орел и трехцветный флаг.
В настоящее время приняты и вступили в силу всего
пять Федеральных конституционных законов: "О Конститу-
ционном Суде Российской Федерации", "О референдуме Рос-
сийской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской
Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и
"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Фе-
дерации".