4.4.3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ИХ ПРИНЯТИЕ
Конституцией четко определена сфера регулирования федеральными законами. Во-первых, во всех главах Конс- титуции, за исключением девятой, содержатся упоминания об отдельных правоотношениях, регулирование которых производится федеральными законами. Это вопросы граж- данства, уголовного процесса, трудовых споров, статуса столицы и многое другое. Во-вторых, ст. 71 Конституции содержит перечень предметов ведения Российской Федерации. В соответствии с ч.1 ст.76 Конституции по таким предметам ведения при- нимаются федеральные конституционные законы и федераль- ные законы. Поскольку федеральные конституционные зако- ны могут быть приняты только по прямо названным Консти- туцией четырнадцати вопросам, все остальные вопросы, упомянутые в ст. 71, должны быть урегулированы феде-
45 Следует отметить, что установление законодателем
столь строгого большинства для выдвижения кандидатур
Уполномоченного очевидно противоречит смыслу конститу-
ционных положений, предусмотревших назначение Уполномо-
ченного всего лишь большинством от общего числа голосов
депутатов Государственной Думы.
ральными законами. Немаловажно, что в Конституции не
содержится положений, на основании которых можно было
бы передать часть вопросов, находящихся в ведении Рос-
сийской Федерации в совместное ведение Федерации и ее
субъектов или в ведение субъектов Федерации. Следова-
тельно, все положения договоров о разграничении предме-
тов ведения и полномочий между федеральными органами
власти и органами власти субъектов Федерации, относящие
вопросы ст. 71 к предметам совместного ведения Федера-
ции и субъектов и, тем более, к исключительной компе-
тенции субъекта Федерации, противоречат Конституции46.
В-третьих, ст.72 Конституции содержит перечень воп-
росов, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов
РФ, по которым также принимаются федеральные законы.
Формулировка ч.6 ст.76 предполагает, что федеральные
законы могут затрагивать и вопросы исключительной ком-
петенции субъектов Федерации (ст. 73 Конституции). Но
такие законы не будут применяться в случае их противо-
речия нормативным правовым актам субъектов Федерации,
изданным по этим вопросам. А поэтому возможное вторже-
ние федерального законодателя в исключительную компе-
тенцию субъектов Федерации следует рассматривать как
нежелательное исключение из правила.
Конституцией прямо не предусматривается, что по воп-
росам, которые должны быть урегулированы посредством
принятия федеральных законов, могут быть изданы указы
Президента РФ. Вместе с тем, в настоящее время Прези-
дентом издано множество указов, по существу, подменяю-
щих федеральные законы. Конституционный Суд РФ признал
такую практику не противоречащей Конституции. Так, в
абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конститу-
ционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. ь11-П по делу о
проверке конституционности пункта 2 Указа Президента
Российской Федерации от 3 октября 1994 г. "О мерах по
укреплению единой системы исполнительной власти в Рос-
сийской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе адми-
нистрации края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа Российской Феде-
рации, утвержденного названным Указом, Конституционный
Суд установил: "В соответствии со статьей 80 Конститу-
ции Российской Федерации Президент Российской Федерации
является гаран-
46 См.: Лысенко В. Разделение властей и опыт Рос-
сийской Федерации // Под ред. А.А.Захарова. М., 1997.
С.28-33.
том Конституции Российской Федерации и обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти. В силу этого не противоречит
Конституции Российской Федерации издание им указов,
восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопро-
сам, требующим законодательного решения, при условии,
что такие указы не противоречат Конституции Российской
Федерации и федеральным законам, а их действие во вре-
мени ограничивается периодом до принятия соответствую-
щих законодательных актов".
Данное Постановление Конституционного Суда РФ в час-
ти, касающейся указов Президента, сложно оценить одноз-
начно. Несмотря на то, что такая мера может показаться
оправданной на период становления системы российского
законодательства, слишком велики опасения, связанные с
появлением потенциальной возможности подмены законов
"указным правом" Президента.
До принятия Конституционным Судом данного Постанов-
ления Президент полагал, что он вправе принимать указ
по любому вопросу, если такой указ не противоречит за-
конам, что своими указами, изданными по вопросам, не
урегулированным законами, и поэтому не противоречащими
законам, он может, независимо от законодательной необ-
ходимости, устанавливать первичное регулирование, ана-
логичное законодательному, и что такие указы могут
действовать сколь угодно долгое время. Конституционный
Суд ограничил во времени действие нормативных указов
Президента, принятых не на основании и во исполнение
законов. С момента принятия соответствующего закона не-
подзаконный указ Президента утрачивает силу, независимо
от того, противоречит он закону или нет. Таким образом,
Конституционный Суд, с одной стороны, подтвердил нор-
мотворче-скую компетенцию Президента по вопросам, не
урегулированным законом (конкурирующая нормотворческая
компетенция законодателя и Президента), с другой - ус-
тановил рамки нормотворческой компетенции Президента по
этим вопросам.
В этом контексте следует отметить, что критика реше-
ний Конституционного Суда сегодня не всегда вполне оп-
равдана и в большинстве случаев в принципе не может
достигнуть своих целей по двум причинам. Во-первых, ре-
шения Конституционного Суда окончательны, не подлежат
обжалованию и должны безусловно уважаться. Во-вторых,
п.3 ч.1 ст.43 Закона о Конституционном Суде установил,
что Конституционный Суд должен отказывать в принятии
обращения, если по его предмету Конституционным Судом
ранее было вы-
несено постановление, сохраняющее силу. Это установле-
ние в совокупности с невозможностью возврата к рассмот-
рению дела Конституционным Судом по собственной инициа-
тиве делает крайне проблематичным пересмотр решений
Конституционного Суда.
В соответствии с ч.2 ст. 105 Конституции федеральные
законы принимаются Государственной Думой большинством
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,
что в соответствии с Постановлением Конституционного
Суда от 12 апреля 1995 г. №12-П составляет 226 голосов.
В ходе рассмотрения законопроекта значительная роль
принадлежит комитету Государственной Думы, назначенному
Советом Государственной Думы ответственным за прохожде-
ние законопроекта. Регламент Государственной Думы (ст.
105) установил, что проекты федеральных законов расс-
матриваются Государственной Думой в трех чтениях, если
применительно к конкретному законопроекту не будет при-
нято иное решение.
В первом чтении рассматриваются основные положения
проекта федерального закона, вопрос о необходимости его
принятия, дается общая оценка его концепции. Обсуждение
на заседании Государственной Думы начинается с докладов
субъекта права законодательной инициативы, внесшего за-
конопроект, и содоклада ответственного комитета Госу-
дарственной Думы. При внесении более одного законопро-
екта по одному и тому же вопросу Государственная Дума
рассматривает их в первом чтении одновременно и прини-
мает решение, какой из них принять за основу для даль-
нейшей работы. Немаловажно то обстоятельство, что Рег-
ламент Думы установил (ч.5 ст.108), что отклоненные
альтернативные законопроекты не могут быть повторно
внесены в Государственную Думу до принятия ею оконча-
тельного решения но проекту закона, принятому в первом
чтении.
Часть 1 ст. 108 Регламента Государственной Думы оп-
ределяет, что по результатам обсуждения законопроекта в
первом чтении Государственная Дума может решить:
- принять законопроект в первом чтении и продолжить
работу над ним;
- отклонить законопроект;
- принять закон.
Решение Государственной Думы о принятии законопроек-
та в первом чтении оформляется постановлением Государс-
твенной Думы, в котором указан срок, в течение которого
могут вноситься поправки к законопроекту.
В ходе подготовки ко второму чтению ответственный
комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Сгруппи-
рованные по статьям законопроекта эти поправки рассмат-
риваются на заседании ответственного комитета, который
либо соглашается с ними и включает в текст законопроек-
та и в таблицу принятых поправок, либо включает их в
таблицу отклоненных поправок. Существо второго чтения
заключается в рассмотрении поправок к законопроекту. В
результате рассмотрения законопроекта во втором чтении
Государственная Дума либо принимает законопроект во
втором чтении, либо отклоняет его. Решение Государс-
твенной Думы оформляется постановлением. В случае отк-
лонения законопроекта ответственный комитет Государс-
твенной Думы, как правило, готовит его к рассмотрению
во втором чтении повторно.
Принятый во втором чтении законопроект дорабатывает-
ся ответственным комитетом Государственной Думы с целью
устранения возможных внутренних противоречий, установ-
ления правильных взаимосвязей статей и проведения необ-
ходимой редакционной правки, необходимость в которых
появляется после изменения текста законопроекта в ходе
его принятия Государственной Думой во втором чтении.
Таким образом, перед третьим чтением проект проходит
юридико-техническую и редакционную проработку.
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении про-
водится голосование по вопросу принятия закона. Регла-
ментом Государственной Думы установлено (ст. 115), что
в ходе рассмотрения законопроекта в третьем чтении не
допускаются внесение в него поправок и возвращение к
обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам,
разделам. Принятие закона оформляется постановлением
палаты. В исключительных случаях, по требованию депу-
татских объединений, представляющих большинство депута-
тов Государственной Думы, председательствующий на засе-
дании Государственной Думы вправе поставить на голосо-
вание вопрос о возвращении к процедуре второго чтения
законопроекта.
Особый порядок рассмотрения установлен для принятия
федерального закона о федеральном бюджете на соответс-
твующий год. Этот порядок определяется принимаемым еже-
годно федеральным за-
коном о порядке внесения, рассмотрения и принятия феде-
рального закона о федеральном бюджете.
Процедура рассмотрения федеральных законов о феде-
ральном бюджете в принципе отработана, в этой связи
представляется целесообразным проиллюстрировать основ-
ные этапы рассмотрения Государственной Думой федераль-
ного бюджета на примере принятия Федерального закона "О
федеральном бюджете на 1997 год". В соответствии с этим
Федеральным законом Государственная Дума рассматривала
проект федерального закона о федеральном бюджете в че-
тырех чтениях.
В первом чтении рассматривались концепция и прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации,
основные направления бюджетной и налоговой политики,
основные принципы взаимоотношений федерального бюджета
с бюджетами субъектов Российской Федерации, программа
государственных внешних заимствований Российской Феде-
рации и предоставления государственных кредитов Рос-
сийской Федерации иностранным государствам на год, а
также основные характеристики федерального бюджета. Во
втором чтении рассматривались расходы федерального бюд-
жета по разделам функциональной классификации, размер
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Рос-
сийской Федерации и распределение средств этого фонда.
В третьем чтении были рассмотрены расходы федерального
бюджета по подразделам функциональной классификации,
всем уровням ведомственной классификации, федеральным
целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной
программе в пределах расходов, утвержденных по разделам
федерального бюджета во втором чтении; перечень защи-
щенных статей федерального бюджета, программы предос-
тавления гарантий Правительства Российской Федерации на
год, программы предоставления средств федерального бюд-
жета на возвратной основе по каждому виду расходов,
программу государственных внешних заимствований Рос-
сийской Федерации и предоставления государственных кре-
дитов Российской Федерацией иностранным государствам на
год. В четвертом чтении Государственной Думой были ут-
верждены поквартальное распределение доходов, расходов
и дефицита федерального бюджета, после чего Федеральный
закон "О федеральном бюджете на 1997 год" был принят.
4.4.3.3. Рассмотрение федеральных законов
Советом Федерации
Часть 3 ст. 105 Конституции установила, что принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Часть 4 ст. 105 Конституции предоставляет Совету Фе- дерации право одобрять либо отклонять федеральные зако- ны. При этом в Конституции предусмотрено два варианта одобрения. Федеральный закон считается одобренным Сове- том Федерации, если за него проголосовало более полови- ны от общего числа членов этой палаты (что составляет как минимум 90 голосов), либо если в течение четырнад- цати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Феде- ральный закон считается отклоненным Советом Федерации в случае, если за такое решение проголосовало более поло- вины от общего числа членов этой палаты, а также в слу- чае, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации (п.7 ст. 112 Регламента Совета Федерации). Решение Совета Федерации об одобре- нии либо об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. Не все принятые Государственной Думой федеральные законы могут быть одобрены Советом Федерации без расс- мотрения. В соответствии с положениями ст. 106 Консти- туции обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы, принятые Государственной Думой по вопросам федерального бюджета, федеральных на- логов и сборов, финансового, валютного, кредитного, та- моженного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федера- ции, статуса и защиты государственной границы Российс- кой Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира. Важная роль при рассмотрении Советом Федерации при- нятых Государственной Думой федеральных законов отво- дится Председателю Совета Федерации и комитету палаты, определенному Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации, ответственным за рассмотрение федерального закона (Рег- ламент Совета Федерации позволяет также назначать от- ветственными несколько комитетов палаты). Ответственный комитет Совета Федерации рассматривает законопроект в соответствии с положениями ст. 108 Регламента Совета Федерации. Если федеральный закон не подлежит обяза- тельному рассмотрению Советом Федерации, в заключении ответственного комитета формулируется одно из следующих решений: - одобрить принятый Государственной Думой федераль- ный закон и не вносить его на рассмотрение палаты, - рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на сво- ем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон. Если же федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, ответственный комитет рекомендует Совету Федерации либо одобрить, либо откло- нить принятый Государственной Думой федеральный закон. В соответствии со ст. 109 Регламента Совета Федера- ции в отношении принятых Государственной Думой и не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации федеральных законов, по которым ответственный комитет принял решение одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации или по его пору- чению заместитель Председателя Совета Федерации либо соглашается с предложением комитета не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение палаты, либо отклоняет решение комитета и включает в повестку дня заседания палаты федеральный закон, приня- тый Государственной Думой. Статья 110 Регламента уста- новила, что решение о невключении в повестку дня засе- дания рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, не может быть принято, если Президент РФ, Правительство РФ, или "оба члена Совета Федерации, представляющих один субъ- ект Российской Федерации", настаивают на рассмотрении федерального закона палатой и если не истек четырнадца- тидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации. Конституционный Суд в Постановлении по делу о толко- вании ч.4 ст. 105 и ст. 106 Конституции от 23 марта 1995 г. №1-П разграничил начало и окончание рассмотре- ния Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона и постановил, что рассмотрение за- кона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в этой палате, должно на- чаться, согласно ч.4 ст. 105 Конституции, не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации. В случае, если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрение закона, подлежащего обя- зательному рассмотрению, закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. В случае отклонения федерального закона Советом Фе- дерации Конституция и соответствующие положения Регла- ментов Совета Федерации и Государственной Думы предла- гают два варианта возможных действий. Это создание сог- ласительной комиссии Государственной Думы и Совета Фе- дерации и преодоление вето Совета Федерации при повтор- ном голосовании Государственной Думы по федеральному закону. Часть 4 ст. 105 Конституции установила, что в случае отклонения федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших раз- ногласий, после чего федеральный закон подлежит повтор- ному рассмотрению Государственной Думой. Так как Конс- титуция умолчала о полномочиях такой комиссии, они были определены Регламентами палат Федерального Собрания. Создающаяся согласительная комиссия стремится выра- ботать единый текст федерального закона. По результатам работы комиссии составляется протокол, содержащий пред- ложения по преодолению разногласий между палатами. По окончании работы согласительной комиссии федеральный закон подлежит повторному обсуждению Государственной Думой. При этом рассматриваются только предложения сог- ласительной комиссии, но не поправки и вопросы, выходя- щие за пределы выдвинутых комиссией предложений. По окончании рассмотрения предложений согласительной ко- миссии федеральный закон (по существу это новый закон) принимается в целом большинством голосов от общего чис- ла депутатов Государственной Думы, после чего направля- ется в Совет Федерации, где должен быть одобрен либо отклонен. Единственное упоминание о возможном создании согла- сительной комиссии в Конституции содержится в ч.4 ст. 105. Означает ли это, что согласительная комиссия может создаваться только в случае отклонения федеральных за- конов Советом Федерации? Скорее всего, нет. Поскольку Конституция не содержит запретов создания согласитель- ных комиссий в других ситуациях (например, если феде- ральный закон был отклонен Президентом или если одоб- ренный Государственной Думой федеральный конституцион- ный закон был отклонен Советом Федерации), то такие ко- миссии создаются. Вместе с тем, если комиссия создается в случае отклонения федерального закона Президентом, то в ее названии не употребляется слово "согласительная" . Государственная Дума, в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции, вправе не согласиться с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона. Для прео- доления Государственной Думой вето Совета Федерации при повторном голосовании необходимо, чтобы за федеральный закон проголосовало не менее двух третей от общего чис- ла депутатов Государственной Думы, т.е. не менее трех- сот депутатов.
Часть 1 ст. 107 Конституции установила, что принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Пре- зиденту РФ для подписания и обнародования. В ходе при- менения приведенного конституционного положения возник ряд вопросов. Так как в соответствии с ч.1 ст. 105 Конституции федеральные законы принимаются Государс- твенной Думой, не представлялось возможным достоверно установить, следовало ли направлять федеральные законы Президенту в течение пяти дней после их принятия Госу- дарственной Думой или же следовало направлять эти акты Президенту только после их одобрения Советом Федерации. Сложно было найти однозначный ответ и на вопрос о том, в обязанности какой из палат Федерального Собрания вхо- дит направление Президенту принятого федерального зако- на. Вместе с тем, логика положений Конституции позволяла сделать вывод о том, что принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон должен был направляться Президенту именно Советом Федерации, однако в практике применения ч.4 ст. 105 Конституции были иные прецеденты. В качестве примера можно привести обстоятельства рассмотрения Советом Федерации части первой Гражданского кодекса РФ, принятой Государствен- ной Думой 21 октября 1994 г. В течение четырнадцати дней этот акт не был рассмотрен Советом Федерации, но не был направлен Советом Федерации Президенту. В этой ситуации Государственная Дума направила копию части первой Гражданского кодекса РФ Президенту, после чего она была подписана Президентом, официально опубликована и вступила в силу. Государственной Думой неоднократно предпринимались попытки оспорить конституционность постановлений Совета Федерации об отклонении федеральных законов после исте- чения отведенного Конституцией четырнадцатидневного срока. Например, Государственная Дума обращалась в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции постановления Совета Федерации от 4 мая 1995 г. №463-1 СФ "О Федеральном законе "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В этом запросе утверждалось, что оспариваемое постановление неконсти- туционно по порядку принятия, поскольку Совет Федера- ции, в нарушение статей 105 (ч.4) и 107 (ч.2) Конститу- ции, отклонил принятый Государственной Думой федераль- ный закон по истечении четырнадцатидневного срока и не направил его Президенту. Конституционный Суд РФ в Опре- делении от 27 сентября 1995 г. в принятии к рассмотре- нию названного запроса Государственной Думы отказал. Основанием для такого решения послужили следующие обс- тоятельства: - по мнению Конституционного Суда, в соответствии с п."а" ч.2 ст. 125 Конституции и в силу пп."а" п.1 ч.1 ст.3 Федерального конституционного закона о Конституци- онном Суде, этот орган вправе разрешать дела о соот- ветствии Конституции только нормативных актов; - оспариваемое же Государственной Думой постановле- ние Совета Федерации не устанавливало новых норм права, не изменяло и не отменяло действующих правовых норм, т.е. являлось правоприменительным, а не нормативным актом. Неудачный исход рассмотрения запроса Государственной Думы в Конституционном Суде был вызван, прежде всего, неправильно избранной формой обращения в Конституцион- ный Суд. По-видимому, в данном случае следовало обра- щаться не с запросом о соответствии Конституции поста- новления Совета Федерации, а с ходатайством о рассмот- рении спора о компетенции. Несколько вопросов применения ч.1 ст. 107 Конститу- ции было разрешено Постановлением Конституционного Суда по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конс- титуции РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П. Конституционный Суд постановил (п.1 резолютивной части Постановления), что под "принятым федеральным законом" по смыслу ч.1 ст. 107 Конституции понимаются: "законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации; законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российс- кой Федерации (случай преодоления Государственной Думой отклонения Советом Федерации федерального закона); законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Консти- туции Российской Федерации (случай преодоления вето Президента Российской Федерации палатами Федерального Собрания)". Конституционный Суд также постановил (п.2 резолютив- ной части названного Постановления), что принятый по смыслу ч.1 ст. 107 Конституции федеральный закон в пя- тидневный срок направляется для подписания и обнародо- вания Президенту Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения, а в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции (преодоление вето Совета Федерации Го- сударственной Думой), федеральный закон Президенту нап- равляет Государственная Дума. Но проблемы соблюдения ч.1 ст. 107 Конституции оста- ются, что отражается в практике взаимоотношений палат Федерального Собрания. Так, 17 мая 1996 г. Государс- твенной Думой был принят Федеральный закон "Об общест- венном контроле за проведением выборов и об открытости и гласности подведения итогов голосования". 18 апреля 1996 г. названный Федеральный закон был передан Госу- дарственной Думой на рассмотрение Совета Федерации, но не был рассмотрен в четырнадцатидневный срок и не был направлен Президенту для подписания и обнародования. 15 мая 1996 г., в то время, когда четырнадцатидневный срок истек (и действовало Постановление Конституционного Су- да №10-П), Совет Федерации рассмотрел и отклонил наз- ванный Федеральный закон.
Части 2 и 3 ст. 107 Конституции возлагают на Прези- дента РФ обязанность в четырнадцатидневный срок либо отклонить принятый (в смысле ч.1 ст. 107 Конституции) федеральный закон, либо подписать его. Вместе с тем, Президент неоднократно возвращал в Государственную Думу принятые федеральные законы "без рассмотрения", когда, по его мнению в ходе их принятия нарушались конституци- онные процедуры или нормы регламентов палат Федерально- го Собрания. В этой связи Государственная Дума обрати- лась в Конституционный Суд с запросом, в котором, в частности, был поставлен вопрос о том, может ли возвра- щение Президентом федеральных законов без рассмотрения расцениваться как отклонение, которое требует в соответствии с ч.3 ст. 107 Конституции пов- торного рассмотрения закона Государственной Думой. В п.3 резолютивной части Постановления по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П. Конституционный Суд поста- новил: "Отклонение федерального закона Президентом Российс- кой Федерации, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федераль- ного закона в соответствующую палату Федерального Соб- рания, возможное только в случае нарушения палатой ус- тановленных Конституцией Российской Федерации требова- ний к порядку принятия федеральных законов и предусмот- ренных ею условий и процедур". Приведенные положения существенно скорректировали применение ряда статей Конституции. Во-первых, Консти- туционный Суд обязал Президента указывать мотивы откло- нения им федерального закона (Конституция прямо не пре- дусматривает обязанность Президента мотивировать свой отказ подписывать федеральный закон). Во-вторых, Конституционный Суд фактически признал за Президентом право возвращать принятые федеральные зако- ны в соответствующую палату Федерального Собрания без рассмотрения в случае, если, по его мнению, этой пала- той были нарушены установленные Конституцией требования к порядку принятия федеральных законов. Таким образом, была практически исключена возможность решения подобных вопросов собственно Конституционным Судом по обращению Президента. Вместе с тем, Конституционный Суд не упомя- нул о возможности возвращения Президентом в палаты Фе- дерального Собрания принятых федеральных законов на ос- новании нарушения положений регламентов палат. Таким образом, Президент, получив федеральный закон, вправе: либо подписать его, руководствуясь ч.2 ст. 107 Конс- титуции, либо отклонить его на основании ч.З ст. 107 Конституции (в обязательном порядке мотивируя причины отклонения), либо возвратить его в соответствующую па- лату на основании постановления Конституцион- ного Суда №10-П, если, по его мнению, этой палатой на- рушены установленные Конституцией требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею усло- вия и процедуры. Следует отметить, что рассматриваемое Постановление Конституционного Суда порождает целый ряд вопросов, не имеющих на сегодняшний день однозначных ответов. Вот некоторые из них. К примеру, не ясно, что произойдет, если Президент, отклонив федеральный закон, не укажет мотивы отказа в подписании федерального закона. Не по- нятно, является ли решение Президента о нарушении пала- той Федерального Собрания конституционных требований к порядку принятия федеральных законов и процедур оконча- тельным, или оно может быть обжаловано. Также не ясно, каким образом следует относиться к постановлению Совета Федерации об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона, если Президент посчитал, что закон был принят Государственной Думой с нарушением конститу- ционных требований и процедур. Президент активно пользуется предоставленной ему возможностью возвращать федеральные законы без рассмот- рения. При этом зачастую он чрезвычайно широко трактует то, что следует понимать под "конституционными требова- ниями и процедурами". Так, федеральные законы возвраща- ются без рассмотрения в случаях, если, по мнению Прези- дента, в ходе одной из стадий рассмотрения проекта де- путатами нарушены не нормы, содержащиеся в Конституции, а какие-либо требования Регламента Государственной Ду- мы. Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что решение Конституционного Суда, предоставляющее Прези- денту право возвращать федеральные законы без рассмот- рения, как минимум, не является идеальным. Более право- мерным было бы введение практики обращений Президента в Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции в случае, если, по его мнению, был нарушен конституционный порядок принятия того или иного феде- рального закона.
Часть 3 ст. 107 Конституции предоставляет палатам Федерального Собрания право преодолеть вето Президента при повторном рассмотрении отклоненного федерального закона. Для этого необходимо, чтобы за федеральный за- кон проголосовало не менее двух тре- тей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Казалось бы, для оценки результатов голосования в ходе преодоления вето Президента по отклоненному феде- ральному закону ч.3 ст. 107 Конституции предполагала проведение арифметического действия - сложения числа депутатов Государственной Думы и количества членов Со- вета Федерации, проголосовавших за федеральный закон при повторном голосовании в Государственной Думе и в Совете Федерации, с тем, чтобы оценить, не составило ли общее число проголосовавших большинство не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Но Конституционный Суд (п.2 резолютивной части Постановления по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ от 12 апреля 1995 г. ь2-П) постановил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в ч.3 ст. 107 Конституции, следует понимать как определение его результатов соответственно от численности каждой пала- ты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции. Таким образом, Конституционным Судом было принято реше- ние, определившее, что для преодоления вето Президента необходимо, чтобы при повторном голосовании по откло- ненному федеральному закону за него проголосовали не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего чис- ла депутатов Государственной Думы. Принятое Конституционным Судом РФ решение было обос- новано в п.2 мотивировочной части названного Постанов- ления следующим образом: "В статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривается принятие решений квалифицированным большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Ду- мы. Понимание указанных положений как способа подведения итогов голосования, исходя из общей суммы голосов чле- нов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, противоречит Конституции Российской Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации обус- ловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Го- сударственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представи- тельства в Российской Федерации - прямое представитель- ство населения и представительство субъектов Российской Федерации. Различна и их компетенция. Статья 100 (часть 1) Конституции Российской Федера- ции устанавливает, что Совет Федерации и Государствен- ная Дума заседают раздельно. В силу статей 102 (часть 3), 103 (часть 3), 105, 108 (часть 2) Конституции Рос- сийской Федерации федеральные законы, постановления Со- вета Федерации и Государственной Думы принимаются пала- тами Федерального Собрания раздельно. В статье 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подчеркива- ется, что повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания осуществляется в уста- новленном Конституцией Российской Федерации порядке, т.е. также раздельно. В тех предусмотренных частью 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации случаях, когда палаты собираются совместно, голосования не про- водятся и решения не принимаются. Таким образом, указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащее- ся в тексте статей 107 и 135 Конституции Российской Фе- дерации, должно пониматься только как единый для обеих палат принцип определения результатов голосования". Нельзя не отметить, что приведенная аргументация Конституционного Суда по меньшей мере невнятна. Но оче- видно, что" принимая свое решение, Конституционный Суд прежде всего пытался избежать ситуации, при которой преодоление "вето" Президента Российской Федерации мог- ло произойти при самом минимальном участии Совета Феде- рации. Можно проиллюстрировать данное соображение сле- дующей гипотетической ситуацией - предположим, при пов- торном голосовании федеральный закон получает все 450 голосов депутатов Государственной Думы. Тогда для прео- доления "вето" Президента было бы достаточно, чтобы за закон проголосовал хотя бы один член Совета Федерации. Часть 3 ст. 107 Конституции устанавливает, что если президентское "вето" преодолено Государственной Думой и Советом Федерации, то федеральный закон подлежит подпи- санию Президентом в течение семи дней и обнародованию. В этом случае Президент не вправе не подписывать феде- ральный закон. Это обстоятельство нашло подтверждение в том числе в абз.2 п.5 мотивировочной части Постановле- ния Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. №15-П. Если же федеральный закон, одобренный в ранее приня- той редакции большинством не менее двух третей от обще- го числа членов Совета Федерации и депутатов Государс- твенной Думы, все-таки не будет подписан Президентом, единственным способом реагирования палат Федерального Собрания будет обращение в Конституционный Суд с хода- тайством о разрешении спора о компетенции, предусмот- ренным в ч.3 ст. 125 Конституции и Федеральным консти- туционным законом о Конституционном Суде. Регламент Государственной Думы содержит положения, относящиеся к повторному рассмотрению отклоненных Пре- зидентом федеральных законов, в главе 15. Эта глава Регламента составлена таким образом, что многие ее по- ложения никогда не исполнялись. К примеру, нежизненной оказалась ч.1 ст. 124, установившая, что "Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации, направляется Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета Государственной Думы или специ- ально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней". Практика показала, что если и создается комиссия для преодоления возникших у Госу- дарственной Думы и Президента разногласий, то для ее деятельности практически всегда требуется больше, чем десять дней. В действительности, в ходе рассмотрения отклоненных Президентом федеральных законов Государственная Дума избирает один из трех вариантов реагирования. Во-пер- вых, Государственная Дума вправе прибегнуть к процедуре преодоления "вето" Президента. Во-вторых, Государствен- ная Дума вправе принять федеральный закон в редакции, предложенной либо Президентом, либо комиссией, создан- ной для преодоления разногласий, что, если исходить из логики соответствующих положений Конституции, является принятием нового федерального закона. В третьих, Госу- дарственная Дума вправе согласиться с мнением Президен- та о нецелесообразности принятия отклоненного федераль- ного закона.
4.4.3.7. Официальное опубликование федеральных законов Конституция не содержит положений, непосредственно регулирующих завершающую законотворческий процесс про- цедуру официального опубликования и вступления в силу федеральных законов. Часть 2 ст. 107 Конституции уста- новила, что Президент подписывает и обнародует феде- ральный закон в течение четырнадцати дней. Но термин "обнародование" может очень широко толковаться и вклю- чает в себя не только опубликование, но и, к примеру, доведение до общего сведения текста акта по радио. Вместе с тем многие вопросы рассматриваемой процедуры были во многом определены в ч.3 ст. 15 Конституции, ус- тановившей, что законы подлежат официальному опублико- ванию и что неопубликованные законы не применяются. Процедура официального опубликования федеральных за- конов была установлена посредством принятия Федерально- го закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных зако- нов, актов палат Федерального Собрания". В соответствии с ч.1 ст.3 и ч.2 ст.4 этого акта федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом и направляются для официального опубликования Президентом.
Часть 2 ст. 102 Конституции устанавливает, что Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесен- ным Конституцией к его ведению. Часть 1 ст. 102 содер- жит перечень таких вопросов. По ряду других вопросов Совет Федерации в соответс- твии с Конституцией также принимает постановления. Пос- редством принятия таких актов Совет Федерации: принима- ет свой Регламент и решает вопросы внутреннего распо- рядка своей .деятельности (ч. 4 ст. 101); избирает из своего состава Председателя Совета Феде- рации и его заместителей (ч.1 ст.101); образует комите- ты и комиссии (ч.3 ст.101), проводит по вопросам своего ведения парламентские слушания (ч.3 ст.101); вправе осуществлять законодательную инициативу (ч.1 ст. 104); осуществляет полномочия по рассмотрению федеральных конституционных и федеральных законов (ч. 4 ст. 105, ч.3 ст. 107 и ч.2 ст. 108); вправе обращаться в Консти- туционный Суд (ч.ч.2, 3 и 5 ст. 125); вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Консти- туции РФ (ч.1 ст. 134); вправе поддержать предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ (ч.2 ст. 135); участвует в конституционной процедуре приня- тия поправок к главам 3-8 Конституции РФ (ст. 136). Часть 3 ст. 102 Конституции определяет, что поста- новления Совета Федерации принимаются большинством го- лосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений (квалифицированным большинством голосов) не предус- мотрен Конституцией. Таких случаев пять. Принятие решений квалифицирован- ным большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации предусмотрено Конституци- ей для случаев принятия Советом Федерации решения об отрешении Президента РФ от должности (ч.2 ст.93) и пре- одоления "вето" Президента РФ при повторном голосовании по федеральному закону (ч.3 ст.107). Для одобрения фе- дерального конституционного закона или закона о поправ- ке к Конституции Российской Федерации требуется боль- шинство в количестве не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (ч.2 ст. 108). Для поддержки предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ требуется три пятых голосов от обще- го числа членов Совета Федерации (ч.2. ст. 135). Часть 2 ст. 103 Конституции устанавливает, что Госу- дарственная Дума принимает постановления по вопросам ее ведения, определенным Конституцией. Часть 1 ст. 103 со- держит перечень таких вопросов. По ряду других вопросов Государственная Дума в соот- ветствии с Конституцией также принимает постановления. Посредством принятия таких актов Государственная Дума: принимает свой Регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч.4 ст.101 Конституции), избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей (ч.1 ст.101), образует комитеты и комиссии, проводит по вопросам своего ведения парла- ментские слушания (ч.3 ст.101), осуществляет полномочия по принятию федеральных законов и одобрению федеральных конституционных и федеральных законов (ч.ч.1, 4 и 5 ст. 105; ч.3 ст. 107 и ч.2 ст.108), обращается в Конститу- ционный Суд Российской Федерации (ч.ч.2, 3 и 5 ст. 125), вносит предложения о поправках и пересмотре поло- жений Конституции (ч.1 ст. 134), поддерживает предложе- ние о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции (ч.2 ст. 135), реализует полномочия по рассмотрению конституционных поправок (ст. 136). В соответствии с ч.3 ст. 103 Конституции постановле- ния Государственной Думы принимаются большинством, го- лосов от общего числа ее депутатов, если иной порядок принятия решений (квалифицированным большинством голо- сов) не предусмотрен Конституцией. Существуют шесть случаев принятия решений Государственной Думой различными видами квалифицированного большинства. Не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы требуется для: принятия решения о выдвижении против Президента Российской Федерации обви- нения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в целях отрешения Президента РФ от должности (ч.2 ст.93), преодоления "вето" Совета Феде- рации по федеральному закону, принятому Государственной Думой (ч.5 ст.105); преодоления "вето" Президента РФ по отклоненному федеральному закону (ч.3 ст.107), одобре- ния федерального конституционного закона или закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российс- кой Федерации (ч.2 ст. 108). Не менее трех пятых от об- щего числа депутатов Государственной Думы необходимо для поддержки предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции (ч.2 ст.135).