4.Конституция

                      
   38 Нерсесянц В. С. Указ. соч. С.395.                
                                                       
   и не устанавливать привилегии или дискриминацию  об-
щественных объединений.                                
   Требование ч.  2 ст. 13 ("Никакая идеология не может
устанавливаться в качестве государственной  или  обяза-
тельной")  является абсолютным для государственного ре-
гулирования отношений гражданского общества,  но не для
государственной  службы  в конституционном государстве,
провозглашающем права человека  высшей  ценностью.  Ибо
идеология  естественных  и неотчуждаемых прав человека,
требующая признания,  соблюдения и защиты прав человека
государством,  -  это  тоже  идеология.  Следовательно,
признание идеологии прав человека является требованием,
которое должно предъявляться к государственным служащим
в России.  Отсюда вытекает имманентное  конституционное
ограничение  равного  доступа граждан к государственной
службе:  в идеале к государственной  службе  не  должны
иметь  доступ те,  кто отрицает идеологию прав человека
(см. 2.3.2.2.; 2.3.6.).                                
   Вместе с тем,  любая толерантность имеет смысл  лишь
до тех пор,  пока она не сталкивается с силой,  стремя-
щейся уничтожить  носителя  этой  толерантности.  Самая
свободная демократия должна защищать себя" от распрост-
ранения антидемократических идеологий и их  организаци-
онных форм. Демократическое конституционное государство
не должно допускать деятельность политизированных  инс-
титутов гражданского общества, стремящихся изменить ос-
новы конституционного строя неконституционным, следова-
тельно,  насильственным путем. Правовое государство не-
совместимо с распространением в обществе национал-соци-
алистической (фашистской), коммунистической (ленинского
типа,  большевистской)39 или подобной  идеологии,  пос-
кольку это идеология диктатуры,  основанной на социаль-
ной, расовой, национальной или религиозной розни (враж-
де).                                                   
   Поэтому в ч.5 ст.  13 установлены содержательные ог-
раничения свободы объединений, которые следует понимать
как  пределы идеологического и политического плюрализма
(в части,  касающейся идеологического  плюрализма,  эти
ограничения воспроизводятся в ч.  2 ст.29 Конституции -
см.  2.3.2.2.). Одновременно их можно рассматривать как
конкретные содержательные критерии,  позволяющие судить
о злоупотреблении конституционными правами и свободами

 
   39 Использование в названии партии слова  "коммунис-
тическая"  еще не означает,  что эта партия ставит цель
установления диктатуры.  Большинство "коммунистических"
партии в посттоталитарной России открыто не придержива-
     ется большевистской идеологии.                         
                                                       
                                                       
вообще. С этой точки зрения можно дать следующее расши-
рительное толкование ч. 5 ст. 13: запрещается использо-
вание конституционных прав и свобод (особенно права  на
объединение, свободы выражения мнений, свободы собраний
и манифестаций, свободы вероисповедания, свободы инфор-
мации, тайны коммуникаций, неприкосновенности жилища) в
целях насильственного изменения основ  конституционного
строя  и  нарушения  целостности  Российской Федерации,
подрыва безопасности государства,  создания вооруженных
формирований,  разжигания социальной,  расовой,  нацио-
нальной и религиозной розни.  В частности,  запрещается
создание и деятельность общественных объединений,  цели
или действия которых нарушают вышеперечисленные  запре-
ты.  Создание  и деятельность конкретного общественного
объединения должны запрещаться судом,  установившим ан-
тиконституционный характер объединения.                
   Очевидно, что  эти запреты,  перечисленные в Основах
конституционного строя, конкретно сформулированы приме-
нительно  к  целям и действиям общественных объединений
по той причине,  что угроза демократическому  правовому
конституционному  строю в многонациональном государстве
исходит в первую очередь от (1)  организационно  оформ-
ленных  сепаратистских  движений,  использующих в своей
деятельности создание вооруженных формирований и разжи-
гание  национальной и религиозной розни (вражды,  нена-
висти), и (2) организаций (объединений), цель которых -
установление террористической диктатуры национал-социа-
листического типа, насаждающей и поддерживающей идеоло-
гию  расовой,  национальной или религиозной розни,  или
большевистского коммунистического типа ("диктатуры про-
летариата")  с  идеологией социальной ненависти и розни
("классовой борьбы"). Для этих организаций также харак-
терно создание вооруженных формирований. В их программу
входит узурпация государственной власти,  и уже поэтому
они угрожают безопасности государства. И национал-соци-
алистическая, и большевистская идеологии суть идеологии
человеконенавистнические;  для достижения их целей тре-
буется уничтожение части членов общества.  Это  тотали-
тарные идеологии, несовместимые со свободой, отрицающие
права человека.                                        
   Запрет общественных объединений, цели и действия ко-
торых  определены в ч.5 ст.  13,  может быть реализован
при условии соответствующей политической воли,  находя-
щей  поддержку  в  аппарате правоохранительных органов.
Специфика российского посттоталитарного развития состо-
ит в том, что демократические преобразования           
   "сверху" проводятся государственным аппаратом, в це-
лом унаследованным от советского тоталитарного  режима,
а  экономическая политика способствует формированию со-
циальной базы для коммунистической и национал-социалис-
тической идеологии.

     
   1.4.1. ДЕМОКРАТИЯ. НАРОДНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ
             
   В ч.1  ст.1  Россия  провозглашается демократическим
государством,  что является атрибутом современной конс-
титуции,  но  само  по  себе  не порождает демократию в
стране с  авторитарной  традицией.  Отчасти  содержание
конституционного  понятия  демократического государства
раскрывается в ст.3 Конституции:                       
   - во-первых, многонациональный нарос) Российской Фе-
дерации  является единственным источником власти (и но-
сителем суверенитета) в стране (ч.1 ст.3);             
- во-вторых,  народ не только является источником влас-
ти,  но и "осуществляет свою власть непосредственно,  а
также через органы государственной  власти  и  местного
самоуправления" (ч.2 ст.3);                            
   - в-третьих,   высшим   непосредственным  выражением
власти народа являются референдум  и  свободные  выборы
(ч.З ст.3);                                            
   - в-четвертых, захват власти или присвоение властных
полномочий,  т.е.  приобретение власти не от народа  (в
частности, в нарушение Конституции и закона, выражающе-
го волю народа)  преследуется  по  федеральному  закону
(ч.4 ст.3); последнее положение предполагает, что, нес-
мотря на захват власти или присвоение властных полномо-
чий,  продолжает действовать федеральный закон, наказы-
вающий эти деяния40,  т.е.  речь идет о действиях, нап-
равленных на захват власти, присвоении отдельных власт-
ных полномочий; поскольку в ч.4 ст.3 ничего не говорит-
ся о конкретных мерах преследования, то ее наличие рав-
нозначно ее отсутствию.                                
   Объяснение демократии как народовластия, понятие на-
родного суверенитета (см.  1.4.1,2.) искажает смысл го-
сударственной  власти,  создает  впечатление   дуализма
власти  народа  и власти государства (публично-властной
организации народа). Поскольку государство в политичес-
ком смысле - это организация верховной власти, то "осу-
ществление народом  своей  власти  непосредственно"  (в
контексте  ч.2 ст.3 "непосредственно" означает осущест-
вление власти  народа  помимо  органов  государственной
власти)  следует  считать юридической фикцией,  несущей
легитимирующую нагрузку.  То, что называется непосредс-
твенной  демократией  в условиях развитой государствен-
ности,  т.е. референдум и выборы высших государственных
органов (здесь не идет речь о местном самоуправлении) -
это не осуществление верховной власти, участие в форми-
ровании и осуществлении государственной власти.        
   Референдум как  "высшее  непосредственное  выражение
власти народа" организуется государством,  а не народом
непосредственно;                                       
   причем проведение референдума реально зависит от го-
сударственного органа, компетентного назначать референ-
дум, т.е. Президента РФ

        
   (см. 4.1.3.),  и  решение  признается принятым путем
референдума (и реализуется) опять  же  государственными
органами,  а не народом непосредственно. "Свободные вы-
боры" -  это  (определяющее)  формирование  организации
верховной власти, но не осуществление верховной власти;
причем демократически избранные органы государства осу-
ществляют  полномочия верховной власти относительно не-
зависимо от воли избирателей; это порождает пассивность
значительной части избирателей,  характерную и для раз-
витых демократических  стран,  и  для  посттоталитарной
России.                                                
   Реально принцип демократии, во-первых, означает тре-
бование формирования  и  осуществления  государственной
власти  в  соответствии  с  волей большинства населения
(народа).  Это требование легитимности, которому самое
демократическое  государство  не  может соответствовать
абсолютно,  так как государственная власть обладает от-
носительной  самостоятельностью (по отношению к народу,
населению,  совокупности граждан),  а воля народа - это
понятие юридически неопределенное.  Более того, в любом
демократически организованном государстве периодическая
смена политических элит,  находящихся у власти,  свиде-
тельствует о том, что правящая элита всегда неадекватно
выражает волю народа.                                  
   Из первого  требования вытекает (во-вторых) требова-
ние формирования государственной власти  с  соблюдением
демократических процедур,  т.е. формирования путем сво-
бодных выборов органов народного  представительства,  а
также  возможность  непосредственного  участия народа в
осуществлении государственной власти - в случае  прове-
дения референдума.  (Непосредственное участие отдельных
граждан  в  осуществлении  государственных  полномочий,
например, в отправлении правосудия, не является опреде-
ляющим демократическую форму  государства).  Требование
формирования  органов народного представительства - это
уже требование, соблюдение которого доступно эмпиричес-
кой проверке. Нарушение требования народного представи-
тельства, вытекающего, в частности, из ст. 94 Конститу-
ции, противоречит принципу демократии, а следовательно,
Основам конституционного строя.                        
   В-третьих, в контексте принципа  демократии  понятие
"народ" означает совокупность граждан государства,  об-
ладающих формально равными возможностями  политического
участия  (демократия - это формальное равенство граждан
в сфере политики).  Отсюда вытекает равноправие граждан
при участии в формировании политической воли, определе-
ние этой воли большинством голосов. (Принятие реше-    
ний большинством голосов должно соблюдаться и в органах
народного представительства, причем достаточно простого
большинства,  а требование квалифицированного большинс-
тва  голосов не означает расширения демократических на-
чал и служит лишь защите интересов меньшинства и допол-
нительно гарантирует надежность некоторых важнейших ре-
шений41).  Следовательно,  принцип  демократии  требует
всеобщего и равного избирательного права. В Конституции
нет универсального требования всеобщего равного и  пря-
мого  избирательного права при тайном голосовании;  оно
сформулировано лишь применительно к выборам  Президента
РФ  (ч.1  ст.81 Конституции).  Однако всеобщее и равное
избирательное право, обязательность тайного голосования
провозглашены в ст. 21 Всеобщей декларации прав челове-
ка и ст.  25 Международного пакта о гражданских и поли-
тических правах, т.е. должны рассматриваться как общеп-
ризнанные  положения  (принципы)  международного  права
(см. 1.3.2.3.)42. В ст.3 Федерального закона "Об основ-
ных гарантиях избирательных прав граждан Российской Фе-
дерации" установлено универсальное требование всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голо-
совании.  Однако ни конституционный принцип демократии,
ни международное право не требуют прямых выборов  орга-
нов  законодательной власти,  в частности,  палат Феде-
рального Собрания (см. 2.3.5.). 
                       
   1.4.1.1. Народное представительство 
                
   В демократическом государстве  легитимность  (рацио-
нально-правового  типа) обеспечивается представительным
характером  высших  органов   государственной   власти.
"Представительный"  не  значит  обладающий прерогативой
нормотворчества. Однако демократия пред-

     
   полагает, что основные нормотворческие  (законотвор-
ческие)  полномочия  принадлежат представительным орга-
нам.                                                   
   Представительными являются не только  коллегиальные,
но  и единоличные органы государственной власти и мест-
ного самоуправления.  Однако между ними есть существен-
ное различие.  Единоличный (например,  Президент РФ) по
определению является представителем  большинства,  воз-
можно,  относительного. В коллегиальных же представлены
и меньшинства.  Правда, и в коллегиальных органах, нап-
ример, парламенте, представители большинства, прикрыва-
ясь формальным соблюдением  демократической  процедуры,
могут  реально игнорировать интересы меньшинства,  в то
время как избранный относительным большинством  избира-
телей президент, стремясь к гражданскому согласию, объ-
являя себя выразителем интересов  всего  народа,  может
реально  в  той  или  иной мере представлять и интересы
меньшинств (фактически, это вопрос политической культу-
ры общества).                                          
   Конституция (ст.94)   объявляет   парламент   России
представительным органом; прежде всего, это относится к
Государственной Думе (см.  4.3.1.). По замыслу создате-
лей российской избирательной системы декабря 1993 г., в
целом  сохраненной в Федеральном законе от 21 июня 1995
г.  "О выборах депутатов Государственной Думы Федераль-
ного  Собрания Российской Федерации",  представительный
характер Государственной Думы максимально обеспечивает-
ся смешанной избирательной системой (см. 4.3.5.): поло-
вина депутатов Думы избирается по мажоритарной системе,
что должно способствовать образованию в Думе устойчиво-
го большинства (в ущерб народному  представительству  и
плюрализму), половина - по пропорциональной, что должно
способствовать представительству интересов меньшинств в
законодательном собрании.                              
   Однако установленная для выборов по общефедеральному
избирательному округу 5%-ная оговорка вступила в проти-
воречие  с принципом пропорционального представительст-
ва,  особенно на выборах в Государственную Думу в  1995
г.  Подобная оговорка не приводит к существенному нару-
шению пропорциональности при развитой партийной  струк-
туре политической системы: достигается представительст-
во социальных групп, составляющих подавляющее большинс-
тво населения, и отсекаются от представительства доста-
точно малочисленные группы.  В России же пока нет такой
партийной структуры, и искажение реальных пропорций ин-
тересов социальных групп оказалось существенным. В 1995
г. лишь 4 избирательные объединения                    
преодолели 5%-ный барьер и поделили между собой 225 де-
путатских мандатов, а 39 объединений, набравшие в сумме
почти половину голосов избирателей,  не получили предс-
тавительства в Государственной  Думе,  т.е.  пропорцио-
нальная составляющая избирательной системы не обеспечи-
ла адекватное народное представительство (см. 4.3.5.). 
   Применительно к Государственной Думе,  конституцион-
ное  требование народного представительства можно конк-
ретизировать следующим образом.                        
   Во-первых, законодательство о  выборах  в  Государс-
твенную  Думу  должно  обеспечивать народное представи-
тельство.  Поскольку Дума -это коллегиальный представи-
тельный орган,  то законодательство должно обеспечивать
и разумное (возможно,  ограниченное процентной  оговор-
кой) представительство меньшинств.                     
   Во-вторых, если Закон от 21 июня 1995 г.  устанавли-
вает пропорциональную составляющую избирательной систе-
мы,  то,  несмотря  на  процентную оговорку,  он должен
обеспечивать и более или  менее  адекватное  пропорцио-
нальное  народное  представительство  при распределении
соответствующей половины депутатских мандатов. Это зна-
чит,  что  процентная  оговорка не может препятствовать
пропорциональному представительству хотя бы абсолютного
большинства избирателей.  В противном случае этот Закон
не обеспечивает пропорциональное представительство.    
   Например, гипотетическая ситуация,  при которой  225
депутатских  мандатов  будут  пропорционально распреде-
ляться между избирательными объединениями,  получившими
на  выборах  по  общефедеральному избирательному округу
менее половины голосов  (остальные  голоса  избирателей
поданы за списки кандидатов от объединений,  не преодо-
левших 5шо-ный  барьер),  представляется  недопустимой.
Такое  распределение  мандатов противоречит смыслу про-
порциональной избирательной системы.                   
   Вместе с тем,  в-третьих, Конституция не требует ка-
кого-то  определенного (надлежащего) народного предста-
вительства, и на этом построена позиция Конституционно-
го Суда РФ по рассматриваемому здесь вопросу:  Закон от
21 июня 1995 г.,  допускающий искажения  пропорциональ-
ности народного представительства,  можно признать про-
бельным или не гарантирующим надлежащее  представитель-
ство, но не противоречащим Конституции (см. 4.3.1.).   
   Но вряд ли можно согласиться с мнением,  что,  "даже
если при определении результатов выборов не учитываются
голоса большин-                                        
   ства избирателей,  что происходит в случае, если го-
лоса этого большинства были "распылены"  между  большим
количеством кандидатов и избирательных объединений, это
не означает,  что избранный парламент оказался непредс-
тавительным органом"43.  Конституционный принцип демок-
ратии требует не представительства вообще,  а народного
представительства.  "Понятие  народа  в демократическом
смысле имеет в виду всю совокупность граждан  государс-
тва,  проявляющих гражданскую активность... Любые груп-
пировки граждан остаются лишь частями народа, даже если
они благодаря своей сплоченности и активности становят-
ся влиятельной силой;  и в этом случае они еще не народ
и  даже не его представители"44.  Если пропорциональная
составляющая избирательной системы из-за 5%-ной оговор-
ки  приведет к пропорциональному представительству лишь
меньшей части избирателей,  проявляющих гражданскую ак-
тивность на выборах, то это будет дурное представитель-
ство, лишающее парламент качества легитимности в глазах
большей  части  избирателей.  И  без этого легитимность
представительного органа снижается за  счет  того,  что
выборы в Государственную Думу считаются в одномандатном
округе (мажоритарная составляющая) несостоявшимися лишь
в том случае,  если в них приняло участие менее 25% за-
регистрированных избирателей (ст.61 Закона от  21  июня
1995 г.).
                                              
   1.4.1.2. Пределы народного суверенитета 
в конституционном государстве 
                                   
   "Народный суверенитет" - это такая же легитимирующая
фикция,  как  и "непосредственное осуществление народом
своей власти".  Суверенитет,  в частности, означает ка-
чество верховенства власти; этим качеством обладает го-
сударственная власть,  и там,  где есть государственная
власть,  возможен  только  государственный суверенитет.
Если народ - "носитель  суверенитета",  то  получается,
что  либо государство как организация суверенной власти
и народ суть одно и то же, либо есть два суверенитета -
народный  и государственный (или "два аспекта суверени-
тета",  который,  видимо,  существует сам по себе - как
"эйдос").  Фактически  идея  народного суверенитета ис-
пользуется в политических документах в  целях  создания
эффекта   легитимности,   "народности"  государственной
власти, производности

                                  
   43Комментарии к   Конституции   Российской   Федера-
ции,С.415 (автор раздела А.Е.Постников).               
   44Государственное право Германии. Т.1. С.36.        
                                                       
                                                       
государственного суверенитета  от  народа  как  некоего
сакрального источника власти,  в Новое время  занявшего
место  Бога.  При  этом народ мыслится как коллективное
целое,  что очень удобно для того,  чтобы  преподносить
политически  оформленную  волю  части общества как волю
этого коллективного целого ("всеобщую волю").  Так  что
серьезное  восприятие идеологической конструкции "наро-
да-носителя суверенитета" - это шаг назад даже в  срав-
нении  с  учением марксизма-ленинизма,  не говоря уже о
том,  что эта конструкция по  существу  несовместима  с
современной   теорией  конституционализма,  ограничения
публичной политической власти правами человека.        
   Народный суверенитет - это конструкция из  утопичес-
кого  учения Ж.-Ж.  Руссо,  противопоставлявшего Прави-
тельство как аппарат государственной власти и Государс-
тво как совокупность граждан, решающих (в традициях не-
посредственной демократии швейцарских кантонов) все ос-
новные политические вопросы.  Только в утопии Руссо на-
род существует как "носитель суверенитета": когда дейс-
твует  народное  собрание,  полномочия государственного
аппарата приостанавливаются. Такая конструкция отверга-
ет саму постановку вопроса об ограничении верховной по-
литической власти свободой подвластных,  т.е. о консти-
туционности  власти.  Народный суверенитет предполагает
верховную (народную)  власть,  ничем  не  ограниченную.
Здесь свобода индивида, действующего в отношениях граж-
данского общества,  "снимается" свободой  политического
коллективного целого - народа.                         
   В демократическом  правовом  государстве  народ  как
"источник государственной власти" выступает не только в
качестве коллективного целого, но и в качестве совокуп-
ности граждан, обладающих естественными и неотчуждаемы-
ми правами и свободами (см. 1.3.1.3.). И каждый отдель-
ный гражданин обладает сферой свободы  по  отношению  к
народу как коллективному целому,  к большинству, форми-
рующему политическую волю,  и государству,  выражающему
эту волю.  В этом отношении права человека и гражданина
означают правовую защиту индивида от воли  большинства.
В  частности,  такую  защиту  призван  обеспечивать суд
конституционной юрисдикции  (Конституционный  Суд  РФ).
Правомочие  Конституционного  Суда  признавать  законы,
принятые органами  народного  представительства  (Феде-
ральным Собранием,  законодательными собраниями субъек-
тов Российской Федерации), даже квалифицированным боль-
шинством, недействительными (утратившими силу) оправда-
но в демократическом правовом государстве  именно  тем,
что высшей ценностью в                                 
   этом государстве  являются  отдельный  человек,  его
права и свободы (ст.2 Конституции),  а не воля  народа,
даже  если она выражена в законе,  принятом путем рефе-
рендума.

                                               
   1.4.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
                                                 
   Суверенитет (государственный  суверенитет) - это ус-
тоявшееся понятие, смысл которого не меняется в зависи-
мости  от  толкования Конституции Российской Федерации.
Суверенитет в  политическом  смысле  означает  качество
верховенства публичной политической власти, ее неподчи-
ненность каким-либо другим организациям власти, сущест-
вующим как внутри страны, так и за ее пределами. В юри-
дическом смысле государственный  суверенитет  исключает
неограниченный  характер публичной политической власти,
предполагает хотя бы минимальное ее ограничение  свобо-
дой подвластных. Еще в 1903 г. Н.И.Палиенко писал: "Су-
веренитет - не сама государственная власть, но лишь оп-
ределенное  свойство  ее,  в силу которого она является
высшей и независимой правовой властью..."45. В правовом
государстве суверенитет ограничен естественными и неот-
чуждаемыми правами и свободами человека и гражданина.  
   В федеративном государстве  компетенция  федеральных
органов власти свидетельствует о том,  что в федератив-
ном государстве нет никаких суверенных политических об-
разований,  кроме  самой федерации.  Федеративным госу-
дарством называется одно  (суверенное)  государство,  в
котором децентрализация государственной власти происхо-
дит на основе разграничения компетенции между  органами
власти  всего государства в целом (федеральными органа-
ми) и органами государственной власти, создаваемыми на-
селением отдельных частей территории этого государства.
Федеративное государство состоит из  субъектов  федера-
ции, т.е. частей суверенного государства, не обладающих
качеством суверенитета. В противном случае эти субъекты
составляли  бы  не одно суверенное государство,  а союз
суверенных государств,  из состава которого можно выйти
в одностороннем порядке46.

                           
   45 Палиенко H.И.  Суверенитет. Историческое развитие
идеи суверенитета и ее  правовое  значение.  Ярославль,
1903. С.439.                                           
   46 Приходится  приводить здесь эти тривиальные поло-
жения о суверенитете в федеративном  государстве,  пос-
кольку   они  оказались  неочевидными  для  российского
пост-тоталитарного политического сознания. В частности,
  существует весьма уязвимая                             
     точка зрения, согласно которой суверенитет в федера-
тивном  государстве  "делится"  между  федерацией  и ее
субъектами.  Так, говорят о "внутреннем публично-власт-
ном государственном суверенитете, осуществляемом в рам-
ках сферы разделения полномочий между Федерацией  и  ее
субъектами".  В частности,  имеется в виду формулировка
ст.73 Конституции,  согласно которой субъекты Федерации
в  рамках  своей  исключительной  компетенции "обладают
всей полнотой государственной власти" (см.: Деев Н.Н. О
евразийстве  российской государственности //Становление
конституционного государства в посттоталитарной России.
Вып.1. М., 1996. С.78-79). Между тем, "внутренний суве-
ренитет" - это понятие,  означающее такую "всю  полноту
государственной власти",  которая исключает действие на
территории государства какой-либо иной конкурирующей  с
ней власти.  И поскольку суверенитет Российской Федера-
ции распространяется на всю ее территорию,  то полномо-
чия  субъектов Федерации не описываются понятием "суве-
ренитет" - несмотря на то,  что федеральная  власть  не
вправе  вмешиваться  в сферу исключительной компетенции
субъектов Федерации. В федеративном государстве делится
не суверенитет,  а властные полномочия, причем так, что
у субъектов федерации полномочий недостаточно для того,
чтобы говорить об их суверенитете.  Если говорить конк-
ретно о Конституции РФ,  то  практически  все  мыслимые
предметы регулирования находятся,  как минимум,  в сов-
местном ведении Федерации и субъектов РФ.  Так что "вся
полнота государственной власти" субъектов РФ - это оче-
редная конституционная фикция.                         
   Также существуют представления о "двух взаимно огра-
ниченных суверенитетах" в федеративном государстве, ко-
торые вообще несовместимы с понятием государства:      
   "...принципиальное значение  приобретает   пересмотр
статуса как федеральной власти, так и субъектов Федера-
ции.  При определении нового статуса как первого, так и
второго  элемента  этой  пары необходимо выйти за рамки
концепции дележа "единого суверенитета" и распределения
полномочий  между уровнями...  Альтернативой может быть
концепция двух взаимно  ограниченных  суверенитетов.  В
рамках этого подхода и субъект Федерации,  и федератив-
ное образование признаются суверенными государствами...
Эти суверенитеты должны быть совместимыми,  т.е. лежать
в разных непересекающихся плоскостях" (Пастухов В.  По-
литический  режим  и конституционный кризис в России //
Конституционное право:  восточноевропейское  обозрение.
1997. №2 (19). С.149-150).
                                                       
В ст.4 Конституции однозначно провозглашается суверени-
тет Российского федеративного государства, из чего сле-
дует, что субъекты Российской Федерации качеством суве-
ренитета не обладают. Государственный суверенитет Феде-
рации  подтверждается провозглашением в Основах консти-
туционного строя единства  экономического  пространства
(см. 1.3.4.) и конституционным разграничением компетен-
ции Российской Федерации и субъектов РФ. Во-первых, все
вопросы, имеющие общегосударственное значение, отнесены
в Конституции к ведению Федерации  (ст.71).  Во-вторых,
практически все остальные более или менее важные вопро-
сы отнесены к совместному ведению Федерации и субъектов
РФ (ст.72). Поэтому на территории России "всей полнотой
государственной власти", которая упоминает-            
   ся в ст.  73 Конституции применительно к полномочиям
субъектов РФ, обладает Российская Федерация (федератив-
ное  государство)  в лице федеральных органов государс-
твенной власти, а субъекты РФ обладают лишь полномочия-
ми  государственной  власти  по  предметам  их ведения,
включая совместное ведение.                            
   В ст. 4 Конституции суверенитет Российской Федерации
утверждается  столь  жестко,  что  возникает формальное
противоречие:  в ч.2 ст.  4 говорится,  что федеральные
законы имеют верховенство на всей территории Российской
Федерации, а в ч.6 ст.76 Конституции -что в случае про-
тиворечия  между федеральным законом и нормативным пра-
вовым актом субъекта РФ, изданным в рамках исключитель-
ной компетенции субъектов РФ,  гарантированной в ст. 73
Конституции, действует нормативный акт субъекта РФ. Од-
нако в ч.б ст.76 говорится о федеральных законах, кото-
рые, в силу ч.1, ч.2 и ч.4 ст.76, не должны приниматься
в Российской Федерации,  т.е.  в ч.б ст.76 не имеются в
виду  федеральные  законы  в  смысле  ч.2   ст.4   (см.
4.4.3.1.).                                             
   Итак, в составе России формально-юридически не может
быть никаких государств, или суверенных государств (что
одно и то же), и никакие субъекты РФ, даже если они на-
зываются республиками и принимают свои конституции,  не
обладают качеством государственного суверенитета,  если
существует государственный суверенитет Российской Феде-
рации. Провозглашение отдельными субъектами РФ (респуб-
ликами) в  одностороннем  порядке  своего  суверенитета
(см.  7.3.)  не  признается федеральной властью России,
следовательно,  не порождает конституционно-правовых  и
международно-правовых  последствий.  Само по себе такое
провозглашение не порождает факт  суверенитета.  Другое
дело,  что  факт  суверенитета существует независимо от
его провозглашения,  и  за  "суверенизацией"  отдельных
республик в составе РФ,  точнее, десуверенизацией феде-
ративного целого (в период 1991-1997 гг.), стоит реаль-
ная центробежная тенденция,  разрушающая российскую го-
сударственность.  Необходимо различать формально-юриди-
ческую  принадлежность  российского суверенитета и факт
"суверенизации" отдельных частей России. Причем послед-
нее - это не "деление суверенитета" и не "сосуществова-
ние суверенитетов", а утрачивание суверенитета Российс-
кой Федерацией47.

   В России никогда не было федеративного государствен-
ного устройства,  нет традиции федерализма  (российский
федерализм  продолжает  формироваться  и после принятия
Конституции, причем достаточно противоречиво). Российс-
кая Империя,  естественно, была унитарным государством,
хотя,  ради эффективности управления, в ней допускались
различные формы автономии. Никакого федерализма не мог-
ло быть и в сверхцентрализованной советской  тоталитар-
ной системе. Другое дело, что постсоциалистической Рос-
сии досталось в  наследство  административно-территори-
альное  устройство  советской  системы.  Это устройство
именовалось "федеративным", поскольку тоталитарные сис-
темы  всегда имитируют государственно-правовой порядок.
И это устройство стало приобретать черты  федеративного
в начале 90-х годов;  точнее, в результате центробежной
тенденции обозначилась  определенная  самостоятельность
регионов по отношению к центру,  доходившая до провозг-
лашения отдельными регионами "суверенитета" и  требова-
ния заключить федеративный договор, которым должно было
бы быть учреждено (ранее не существовавшее?) Российское
государство. В результате Конституция РФ 1993 г. прини-
малась  в   территориально-политическом   пространстве,
структурированном  сталинской  политикой административ-
но-территориального и национального размежевания и  ми-
нимально готовом к восприятию федеративного устройства.
   Сложность установления в 1993 г.  федеративного уст-
ройства на этом пространстве была связана, в частности,
с  тем,  что оно состояло из административно-территори-
альных единиц,  имевших формально разный статус  в  со-
ветской    иерархической   территориальной   структуре.
Во-первых, это автономные республики (республики в сос-
таве РФ), во-вторых - автономные области (4 из 5 бывших
автономных                                             
   областей приобрели статус республик в  составе  РФ),
в-третьих  -края,  в состав большинства которых входили
автономные области и  округа,  в-четвертых  -  области,
в-пятых - автономные округа, входившие в состав краев и
областей.  Национально-региональные политические  элиты
претендовали  на  привилегии для республик в составе РФ
вплоть до требования федерализации России по националь-
ному принципу (русская нация создает один субъект феде-
рации,  как и любая другая нация, политически самоопре-
деляющаяся в рамках российского федеративного государс-
тва).                                                  
   На первый взгляд,  "победный" характер48 Конституции
1993 г.  позволил ее создателям в определенной мере ни-
велировать различия в статусе субъектов Федерации, про-
возгласив их равноправными:  "Российская Федерация сос-
тоит из республик, краев, областей, городов федерально-
го значения,  автономной области,  автономных округов -
равноправных субъектов Российской Федерации" (ч.1  ст.5
Конституции).  Однако  Конституция  была  "победной" не
настолько, чтобы последовательно проводить принцип рав-
ноправия субъектов Федерации и не дать республикам хотя
бы символических привилегий,  таких как республиканские
государственные языки (ч.2 ст.68 Конституции) и исполь-
зование республиками в их политической атрибутике  слов
"государство"  и "конституция":  "Республика (государс-
тво) имеет свою конституцию  и  законодательство"  (ч.2
ст.5 Конституции). В противоположность привилегиям рес-
публик,  автономные округа,  кроме Чукотского (вышел из
состава  Магаданской  области  в 1992 г.),  оказались в
составе краев и областей (см. 3.2.1.), хотя в Конститу-
ции  не  сказано,  что  определенные субъекты РФ должны
входить в состав других (см. 3.2.3.), и каждый автоном-
ный округ вправе выйти из состава области (края). Таким
образом, конституционное федеративное устройство струк-
турно  отчасти  воспроизводит  советское административ-
но-территориальное деление России,  создает основу  для
асимметричной Федерации.                               
   Одновременно воспроизводится  и  сталинское  деление
народов (этносов) на "большие" и "малые" хотя бы в том,
что одни создают республики, другие - автономные округа
в составе краев и областей,  третьим вообще отказано от
какого бы то ни было полити-

                           
   48 Имеется  в  виду "победа" Президента РФ в полити-
ческом противостоянии осенью 1993 г.  и, как результат,
возможность  принятия президентского варианта Конститу-
ции без политических компромиссов (см.:  Варламова Н.В.
Российская  Конституция:  опыт трехмерной интерпретации
// Становление конституционного государства в посттота-
      литарной России. С.36).                                
                                                       
                                                       
ческого самоопределения в рамках РФ.  Помимо этого, на-
ционально-территориальный принцип построения  Федерации
не  согласуется с конституционным требованием равнопра-
вия народов,  на котором должна основываться Российская
Федерация (ч.З ст. 5). Фактически это равноправие выли-
вается в то,  что  русский  этнос  формирует  множество
субъектов  Федерации по территориальному принципу,  не-
нецкий и бурятский - каждый по три,  а остальные этносы
-  по  одному  субъекту  Федерации (ч.1 ст.65 Конститу-
ции)49.  К такому национально-территориальному построе-
нию следует относиться как к исторической данности,  но
при этом говорить о равноправии народов при  построении
Федерации неуместно.                                   
   С точки зрения реального,  а не декларативного, рав-
ноправия субъектов РФ неважно, как называются отдельные
виды  субъектов  Федерации (автономии или государства),
их основные законы (конституции или уставы) и главы ис-
полнительной власти (президенты или губернаторы, мэры).
Также можно объяснить,  что употребление в  тексте  ч.2
ст.5  слова  "государство"  в качестве синонима к слову
"республика" не означает, что республики в составе РФ -
это "государства в собственном смысле",  или суверенные
государства;  ибо в ст.4 Конституции однозначно закреп-
лен суверенитет Российской Федерации, а из ч.З ст.5 вы-
текает,  что республики (государства)  составляют  лишь
части  российского государственного целого ("Федератив-
ное устройство Российской Федерации основано на ее  го-
сударственной  целостности,  единстве системы государс-
твенной власти...").  Специфический смысл понятия "рав-
ноправие" субъектов РФ вытекает из положений ч.4 ст.5 и
ч.З ст.  11 Конституции, которые одновременно предопре-
деляют асимметричность Федерации.                      
   Конституционное равноправие  субъектов  РФ  - это их
формальное равенство в  сфере  разграничения  предметов
ведения  и  полномочий  между  органами государственной
власти РФ и органами государственной  власти  субъектов
РФ, равенство возможностей, но не реально приобретенных
полномочий.  Часть 4 ст.5 устанавливает, что во взаимо-
отношениях с федеральными органами государственной

                    
   власти все субъекты РФ между собой равноправны.  От-
сюда вытекает,  что каждый субъект РФ  вправе  обладать
той же компетенцией,  осуществлять те же полномочия (по
тем же предметам ведения),  что и любой другой  субъект
РФ.  Но отсюда не вытекает, что все субъекты РФ реально
обладают одинаковой компетенцией. Ч.З ст. 11 устанавли-
вает,  что разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Федерации и орга-
нами  государственной власти субъектов РФ осуществляет-
ся:  1) Конституцией,  определяющей одинаковые для всех
субъектов  РФ рамки их ведения (ст.71 и ст.72 Конститу-
ции содержат перечни вопросов,  которые находятся соот-
ветственно в ведении Федерации и совместном ведении Фе-
дерации и ее субъектов); 2) Федеративным договором, ко-
торый,  однако, не может изменить конституционное разг-
раничение предметов ведения (см.  7.3.); 3) иными дого-
ворами  о разграничении предметов ведения и полномочий.
Последнее означает, что формально равные в отношениях с
федеральным  центром субъекты РФ могут реально приобре-
тать разные полномочия при  соблюдении  одинаковых  для
всех конституционных рамок компетенции; федеральные ор-
ганы государственной власти вправе, но не обязаны, зак-
лючать с органами власти разных субъектов РФ одинаковые
договоры о разграничении предметов ведения  и  полномо-
чий.                                                   
   Возможность заключения   договоров  о  разграничении
предметов ведения и полномочий в соответствии со ст. 11
Конституции  создает  дополнительную асимметрию Федера-
ции. Заключенные договоры вплоть до конца 1995 г. носи-
ли  политический,  конъюнктурный характер,  служа подт-
верждением "особых прав" республик в составе России  по
сравнению с другими субъектами (с которыми подобные до-
говоры вплоть до конца 1995 г.  не  заключались).  Пос-
редством таких договоров республики фактически расшири-
ли круг своих полномочий по сравнению с другими субъек-
тами  Федерации,  чем изначально была подорвана возмож-
ность фактически равной компетенции всех субъектов РФ. 
   То обстоятельство,  что в ч.З ст.  5 и  ч.З  ст.  11
Конституции говорится именно об органах государственной
власти, а не о Российской Федерации и ее субъектах, по-
казывает,  что речь идет не о суверенных субъектах меж-
дународного права,  а о государственных  органах,  осу-
ществляющих  конституционную компетенцию Федерации и ее
субъектов и полномочных заключать договоры о  разграни-
чении этой компетенции, не противоречащие конституцион-
ному разграничению компетенции.  Следовательно, догово-
рами здесь можно регули-                               
ровать лишь то,  что не урегулировано Конституцией (см.
3.5.1.; 7.3.).                           
   Асимметричность Федерации имеет и  политическую  по-
доплеку. Специфика российского "федерализма" обусловле-
на начавшимся еще  при  горбачевском  режиме  процессом
огосударствления собственности (бывшего формально обще-
народного достояния)  при  одновременной  приватизации,
участие в которой стало привилегией некоторых связанных
с властью социальных групп (см.  1.3.5.).  Смысл  этого
процесса  заключается в соединении публичной политичес-
кой власти и  собственности  (чем  больше  власти,  тем
больше  ареал и состав ее собственности)50.  Отсюда,  с
одной  стороны,  стремление  региональных  политических
элит  к максимальному обособлению от центральной власти
(центробежная тенденция,  разрушающая целостность госу-
дарства и в принципе противоречащая федерализму),  тре-
бования некоторых субъектов Российской Федерации  приз-
нать  их  суверенитет (см.  1.4.2.).  С другой стороны,
этой тенденции  противостоит  унитаристское  стремление
центральной власти, которое и позволяет сохранить госу-
дарственную целостность.  В частности, оно выражается в
характере финансовой системы, которую никак нельзя наз-
вать федеративной.                                     
   Между тем, специфический характер финансовой системы
в  федеративном государстве - это коренной вопрос феде-
рализма.  От его решения зависит, станут ли реальностью
суверенитет  федерации и независимость ее субъектов при
осуществлении их полномочий.  "Это своего рода  "клятва
на верность" федеративному государственному строю, пос-
кольку именно в этой связи решается, насколько сильны в
действительности государства-члены федерации по отноше-
нию к федеративному государству в целом"51.  Федератив-
ная  финансовая система строится на сочетании принципов
автономности и солидарности  субъектов  федерации.  Это
означает,  что субъекты федерации самостоятельно форми-
руют свои бюджеты,  а затем посредством участия в феде-
ральных  органах  власти решают вопросы оказания помощи
нуждающимся регионам за счет  федерального  бюджета.  В
России же центральная власть, помимо субсидий, при фор-
мировании федерального бюджета произвольно предоставля-
ет регионам финансовые привилегии, "оставляет" им боль-
шую или меньшую часть средств  федеральных  налогов,  в
зависимости от того, каковы ее