В ч.1 ст.1 Российское государство характеризуется, в
частности, как демократическое государство с республи-
канской формой правления. Конституционный принцип рес-
публики означает, что с принятием Конституции 1993 г.
Российское государство следует рассматривать как новую
конституционную организацию государственной власти, уч-
режденную российским многонациональным народом. Конк-
ретно органы государственной власти учреждаются Консти-
туцией и законами, определяющими компетенцию и порядок
замещения государственных должностей. Отсюда вытекает,
во-первых, требование формальной конституционности и
законности в деятельности всех государственных органов
и должностных лиц государства, т.е. подчинение их тре-
бованию: "Все, что прямо не разрешено Конституцией (за-
коном), запрещено". Если компетенция государственного
органа установлена Конституцией (без отсылки в тексте
Конституции к закону), то законодатель не вправе изме-
нять конституционную компетенцию. Во-вторых, демократи-
ческая республика предполагает выборность (демократи-
ческую легитимацию) высших органов государственной
власти. В России представительные государственные орга-
ны легитимированы непосредственно демократической про-
цедурой их формирования, федеральные органы исполни-
тельной власти, формируемые Президентом РФ - ответс-
твенностью перед Президентом РФ как представительным
органом, суды - назначением судей Президентом РФ, выс-
шие федеральные суды - назначением судей Советом Феде-
рации, верхней палатой парламента, прокуратура РФ -
ответственностью Генерального прокурора перед Советом
Федерации и Президентом РФ, компетентным вносить в Со-
вет Федерации предложение об освобождении от должности
Генерального прокурора РФ (см. 4.2.1.; 4.2.3.;
4.5.7.1.; 4.5.8.; 4.5.9.; 4.5.11.).
Сам по себе принцип республики (демократической рес-
публики) не определяет конституционные формы ответс-
твенности органов исполнительной власти. Известны три
варианта этих форм: в президентской республике органы
исполнительной власти несут ответственность перед пре-
зидентом, избираемым народом; в парламентарной -перед
парламентом; в смешанной ("полупрезидентской") - прави-
тельство несет ответственность перед парламентом, но в
определенных политических ситуациях - и перед президен-
том, избираемым народом. Основы конституционного строя
РФ, в частности, ч.1 ст. 11 Конституции, не определяют
конкретную форму Российской республики.
Согласно ст. 10 Конституции государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделе-
ния на (1) законодательную, (2) исполнительную и (3)
судебную. Согласно ч.1 ст. 11 государственную власть в
Российской Федерации осуществляют (1) Президент РФ, (2)
Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная
Дума), (3) Правительство РФ, (4) суды Российской Феде-
рации. Сопоставление текстов ст. 10 и ч.1 ст. 11 приво-
дит к выводу, что Основы конституционного строя учреж-
дают конституционно-правовую фигуру Президента РФ, ко-
торая не может быть упразднена путем принятия поправок
к Конституции (см. 6.1.), но не определяют характер
полномочий Президента РФ. Более того, поскольку реаль-
ными властными полномочиями президента страны могут
быть только полномочия исполнительной власти, а в ч.1
ст.11 в одном ряду с Президентом РФ названо Правитель-
ство РФ, которое может быть только органом исполнитель-
ной власти, то предпочтительны следующие варианты тол-
кования конституционно-правового статуса Президента РФ,
допустимого с точки зрения Основ конституционного
строя: либо Президент РФ - это номинальный глава госу-
дарства (парламентарная республика), либо полномочия
исполнительной власти разделены между Президентом РФ и
Правительством РФ таким образом, что в определенных по-
литической ситуации Правительство несет ответственность
только перед парламентом, точнее, нижней палатой парла-
мента, т.е. Государственной Думой (смешанная республи-
ка). Следовательно, путем поправок к главе 4 Конститу-
ции ("Президент Российской Федерации") Президент РФ мо-
жет быть даже лишен реальных властных полномочий, а
всенародный порядок
его избрания может быть заменен на избрание верхней
палатой парламента, Советом Федерации, что характерно
для парламентарных республик.
Вместе с тем нельзя считать явным противоречием Ос-
новам конституционного строя такой статус Президента
РФ, который соответствует президентской республике:
Президент РФ - глава исполнительной власти, а Прави-
тельство РФ, названное в ч.1 ст. 11 в одном ряду с Пре-
зидентом - несамостоятельно в политическом отношении, и
направления его деятельности фактически определяются
Президентом.
Явным противоречием статье 10 Конституции, устанав-
ливающей разделение властей на законодательную, испол-
нительную и судебную, является существующее положение
Президента РФ, несбалансированное соотношение законода-
тельной и исполнительной властей, закрепленное в главах
4, 5 и 6 Конституции.
1.4.5. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ Соотношение компетенции федеральных органов госу- дарственной власти, установленное в главах 4, 5, 6 и 7 Конституции, не должно противоречить принципу разделе- ния властей, закрепленному в Основах конституционного строя (ст. 10). Фактически разделение властей -это вто- рой по важности принцип Конституции (после принципа приоритета прав человека), поскольку именно надлежащее разделение и соотношение властей создает институцио- нальные гарантии прав человека, составляет один из ком- понентов правовой государственности. Хотя все принципы Конституции в той или иной мере взаимосвязаны, именно надлежащее соотношение ветвей государственной власти (наряду с приоритетом прав человека) определяет реаль- ность и демократии, и республики, и федерализма и т.д. Что касается положения судебной власти в системе разделения властей, закрепленной в Конституции, то ее соотношение с законодательной и исполнительной властями следует считать в общем и целом сбалансированным. Фак- тическая же возможность исполнительной власти ограничи- вать институциональную независимость суда ire вытекает из конституционной системы разделения властей и обус- ловлена неразвитостью гражданского общества и фактичес- ким господствующим положением бюрократических властных структур (см. 4.5.3.; 4.5.4.). Следует лишь отметить, что разделению властей не соответствует законодательная инициатива высших федеральных судов (см. 4.4.1.1.). Согласно ч.1 ст. 104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит, в част- ности, Конституционному суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Однако разделение властей предполагает, что задача суда - применять закон, а не определять содержание законов, которые затем суд будет применять. В частности, суд конституционной юрисдикции как "негативный законода- тель" вправе определять, какие законы действуют, а ка- кие - нет, но он не должен участвовать в законодатель- ном процессе в роли "позитивного" инициатора законот- ворчества. Основное противоречие принципу разделения властей заключается в несбалансированном соотношении законода- тельной и исполнительной ветвей власти, установленном в главах 4, 5 и 6 Конституции. Ибо, во-первых, Президенту РФ фактически даны законодательные полномочия. Во-вто- рых, установлен такой механизм "взаимных" сдержек и противовесов в отношениях законодательной и исполни- тельной властей, который работает в пользу последней. Конституция установила такое соотношение законодатель- ной и исполнительной властей, которое нельзя признать надлежащими институциональными гарантиями свободы, бе- зопасности и собственности, гарантиями от монополизации власти и авторитаризма. Прежде всего следует подчеркнуть, что конституцион- но-правовая фигура Президента РФ - это институт испол- нительной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе такого ее разделения на законодательную и исполнительную ветви, что исполни- тельную власть осуществляют Президент РФ и Правительст- во РФ (см. 4.1.1.). Пониманию этого факта препятствуют другие конститу- ционные полномочия Президента РФ, выводящие его власть за границы исполнительной власти. Однако в условиях разделения властей в правовом государстве президент страны должен находиться в определенном правовом поле, за пределами которого разделение властей нарушается. Поэтому президент как конституционно-правовая фигура - это либо номинальный глава государства, т.е. должност- ное лицо, остающееся за рамками разделения властей, но практически не обладающее реальными властными полномо- чиями, либо должностное лицо государства, обладающее реальными полномочиями исполнительной власти. Поэтому говорить, что президент, по своим конституционным пол- номочиям, не является институтом и главой исполнитель- ной власти, и в то же время - что он не номинальный глава государства, означает утверждать, что в действитель- ности это не президент, а диктатор, тиран, "руководи- тель государства", "вождь", "туркменбаши" или иная по- литическая фигура, существующая при режиме политической несвободы, в отсутствие разделения властей. В парламентарной республике президент - это номи- нальный глава государства. Он вправе досрочно распус- кать парламент (нижнюю палату) в случае конфликта между парламентом и правительством, т.е. конфликта внутри партийной власти. При этом он не выступает судьей в своем деле; как номинальный глава государства, он не участвует в осуществлении власти и выведен из системы разделения реальной власти. Фактически он лишь фиксиру- ет тот или иной вариант разрешения конфликта институтов реальной власти. В республике со смешанной формой правления власть разделена на законодательную и исполнительную, имеющую бицефальный характер. Здесь президент - глава ("одна из голов") исполнительной власти. И если в смешанной рес- публике президент, как во Франции, обладает еще и зако- нодательными ("регламентарными") полномочиями, то не- корректно утверждать, что "...данный институт нельзя однозначно отнести только к одной из ветвей власти"52. Действительно: "Было бы неверно считать, что он осу- ществляет лишь исполнительную власть"53. Но в таком случае следует признать, что во Франции разделение властей нарушено: исполнительная власть издает не под- законные регламентарные акты (см. 4.1.4.1.). То же самое относится и к Президенту РФ. Перечисляя конституционные полномочия Президента как главы госу- дарства, полномочия, описывающие его роль в формирова- нии и деятельности правительственно-административных органов, и, особенно, полномочия в отношениях с Госу- дарственной Думой и нормотворческие полномочия, не сле- дует забывать, что исходно Президент является институ- том исполнительной власти. Если же считать, что прези- дентские полномочия не должны непременно укладываться в понятие исполнительной власти, что возможна особая, президентская власть, то остается признать, что в Рос- сии установлено нечто вроде единоличного президентского правления, что Президент как реальный глава государства является верховным правителем с конституционными полно- мочиями, что, обеспечивая согласованное функционирова- ние и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Кон-
52 Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных
государств. М., 1995. С.114.
53 Там же.
ституции), Президент осуществляет верховную власть. Но
в таком случае придется признать уже не просто то, что
разделение властей нарушено, а то, что конституционный
механизм организации и функционирования власти в России
вообще имеет мало общего с разделением властей54.
Между тем, ч.3 ст.80 Конституции устанавливает, что
Президент определяет основные направления внешней и
внутренней политики государства в соответствии с Конс-
титуцией и федеральными законами. Так что и Конституция
признает президентскую власть подзаконной, исполнитель-
ной. В то же время Конституция наделяет Президента пол-
номочиями в области законодательной власти (см.
4.3.3.), которые в сочетании с ответственностью Прави-
тельства РФ перед Президентом и полномочием Президента
распускать Государственную Думу (см. 4.2.1.) грубо на-
рушают баланс законодательной и исполнительной ветвей
власти.
Полномочия Президента в области законодательной
власти включают в себя: 1) право законодательной иници-
ативы (см. 4.4.1.1.), что само по себе не нарушает раз-
деление властей; 2) право издавать неподзаконные указы
(см. 4.4.3.5.); 3) право отлагательного вето в отноше-
нии законов, принятых Федеральным Собранием - номиналь-
ным законодателем (4.4.3.5.). В совокупности эти полно-
мочия создают конкурирующую нормотворческую компетенцию
Федерального Собрания и Президента. В частности, Прези-
дент может внести законопроект, а в случае отклонения
законопроекта - издать по этому вопросу указ; Президент
может отклонить федеральный закон, принятый Федеральным
Собранием, и издать по этому вопросу указ.
54 Именно такой вывод напрашивается из рассуждении
Л.М.Энтина. Например:
"...совершенно ясно, что если учредительная власть,
если народ, принимая Конституцию, возлагает миссию
обеспечения согласованного функционирования и взаимо-
действия органон государственной власти на Президента,
то ассоциировать его только с одной из ее ветвей было
бы неверно. Получилось бы, что одна ветвь власти, види-
мо, исполнительная, координирует деятельность двух дру-
гих" (Энтин Л.М. Указ. соч. С.168). Однако такой вывод
автор отвергает, а из дальнейших рассуждении Л.М.Энтина
явствует, что он преследует совсем иную цель -доказать,
что в РФ разделение властей на законодательную и испол-
нительную вполне приемлемое, и не относящийся к испол-
нительной власти Президент в случае конфликта законода-
тельной и исполнительной властей выступает в качестве
независимого арбитра и, распуская Государственную Думу,
он выносит ее спор с Правительством на суд народа, из-
бирателя (см.: там же. С.170), что это Верховный Совет
в 1993 г. не захотел вынести свой спор с Президентом на
суд народа, захотел быть судьей в своем деле, за что и
был разогнан (quod licet Jovi, поп licet bovi), a в ре-
зультате произошли трагические октябрьские события
(см.: там же. С. 168).
Как известно, исполнительная власть должна действо-
вать на основании и во исполнение закона. Такое требо-
вание соблюдено в отношении Правительства РФ, которое
издает постановления и распоряжения на основании и во
исполнение Конституции, федеральных законов и норматив-
ных указов Президента (ч.1 ст.115 Конституции). Указы
же Президента всего лишь не должны противоречить Конс-
титуции и федеральным законам (ч.З ст.90 Конституции).
Это означает, что нормативные указы Президента, не про-
тиворечащие Конституции, имеют силу закона, до тех пор,
пока иное не установлено вступившим в силу федеральным
законом, а последний вступит в силу, поскольку Прези-
дент не применит право отлагательного вето или вето бу-
дет преодолено (см. 4.4.3.6.).
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от
30 апреля 1996 г. (см. 4.4.3.1.) неподзаконные указы
Президента действуют до вступления в силу соответствую-
щего федерального закона, т.е. неподзаконные указы ут-
рачивают силу независимо от того, в какой мере они про-
тиворечат (не противоречат) вступившему в силу феде-
ральному закону. До этого Постановления, в котором дано
ограничительное толкование ч.З ст. 90, вполне можно бы-
ло предположить следующую коллизию: после принятия за-
кона указ Президента продолжает действовать, поскольку
он не отменен Президентом; если окажется, что указ пол-
ностью или частично противоречит вновь принятому зако-
ну, то Правительство все равно будет действовать по
указу до тех пор, пока иное не будет предписано Прези-
дентом. В такой ситуации, для признания указа полностью
или частично недействительным, было бы необходимо реше-
ние Конституционного Суда - по каждому конкретному ука-
зу.
Далее, следует подчеркнуть, что Правительство РФ не-
сет ответственность перед Президентом РФ (см.
4.1.4.)55. В этом контексте не выдерживают критики
конституционные полномочия Президента распускать Госу-
дарственную Думу в случаях, предусмотренных статьями
111 и 117 Конституции. Правительство РФ по Конституции
является неответственным в отношениях с парламентом,
функционирует вне парламентского контроля, и предостав-
ление Государственной Думе права выражать Правительству
недоверие или отказывать в доверии (ст. 117) служит
лишь инструментом политического давления на Думу, прев-
ращает ее в политический орган, "ответственный"
55 К сожалению, в научной литературе это положение
оспаривается (например, см.:
Энтин Л.М. Указ. соч. С.173-174). Рассуждения о пар-
ламентской ответственности Правительства РФ не заслужи-
вают серьезных комментариев.
перед исполнительной властью. Если независимый от пар-
ламента Президент определяет внешнюю и внутреннюю поли-
тику страны и одновременно наделен правом распускать по
итогам своего политического курса нижнюю палату парла-
мента, то это называется политическим нонсенсом56.
В соответствии со ст.83 и ст. 111 Конституции Прави-
тельство РФ формируется и отправляется в отставку Пре-
зидентом. Председатель Правительства РФ может быть наз-
начен с согласия Государственной Думы (ч.1 ст. 111
Конституции); но согласие Думы не является необходимым
условием назначения Председателя Правительства, так как
после трехкратного отклонения представленных кандидатур
Президент назначает Председателя Правительства уже без
согласия Думы, которая распускается. Фактически после
двукратного отклонения кандидатуры Председателя Прави-
тельства Президент ставит перед Думой ультиматум: либо
думская легитимация будущего Правительства, и тогда Ду-
ма не будет распущена, либо назначение Председателя
Правительства без согласия Думы и роспуск Думы (ч.4 ст.
111). Таким образом, несмотря на то, что Правительство
не будет нести ответственность перед Думой, последнюю
Конституция заставляет принять на себя часть ответс-
твенности за будущую деятельность Правительства. Такое
положение не действует лишь в течение шести месяцев до
окончания срока полномочий Президента, при военном или
чрезвычайном положении и с момента выдвижения Думой об-
винения против Президента (ст. 109 Конституции). Акту-
альным является главным образом первый случай. Но если
в таком случае Дума трижды отклонит кандидатуру Предсе-
дателя Правительства, то Президент может просто назна-
чить Председателя Правительства, не распуская при этом
Думу (см. 4.2.1.4.).
Для решения Президента об отставке Правительства по-
зиция Думы по этому вопросу не имеет значения; он может
отправить в отставку Правительство, приемлемое для Ду-
мы, и сохранить Правительство, которому Дума отказала в
доверии (ч.4 ст.117) или повторно в течение трех меся-
цев выразила недоверие (ч.З ст. 117).
Теперь представим себе; такую ситуацию, когда Прези-
дент распустил Государственную Думу на основании ч.4
ст. Ill Конституции. Может создаться впечатление, что в
этой ситуации Президент как бы вынес свой спор с Думой
по поводу подконтрольного ему Прави-
56 См.: Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избира-
тельный процесс в России// Реформа избирательной систе-
мы в Италии и России. М., 1995. С.91.
тельства на суд народа, а в таком случае его не сле-
дует рассматривать как судью в своем деле. Однако даже
если народ изберет новую Думу приблизительно в том же
составе, то это вовсе не значит, что "тем самым исход
выборов предрешает судьбу Правительства, назначенного
Президентом"57. Вновь избранная Дума в течение одного
года после ее избрания не может быть распущена по осно-
ваниям ст. 117, но может быть распущена по основаниям
ст. 111. Предположим, что вновь избранная Дума в тече-
ние трех месяцев дважды выразит недоверие Правительству
(ч.З ст. 117), и тогда Президент будет вынужден фор-
мально принять решение об отставке Правительства. Но
после этого Президент не обязан формировать новое Пра-
вительство, и после процедуры, предусмотренной в ст.
111, он может формально восстановить Правительство в
прежнем составе (см. 4.2.1.4.). Теоретически Президент
может обходиться без поддержки Государственной Думы в
течение всего срока, на который он избран. Таким обра-
зом, полномочия Президента распускать Думу в случае его
конфликта с Думой по поводу Правительства и, особенно,
при назначении Председателя Правительства, во-первых,
противоправны по существу, ибо они позволяют Президенту
быть судьей в своем деле. Во-вторых, они абсурдны, ибо
вынуждают нижнюю палату парламента формально брать на
себя ответственность за деятельность Правительства, ко-
торое, в свою очередь, ответственно только перед Прези-
дентом.
Если к этому еще добавить чрезмерную сложность пре-
дусмотренной в ст. 93 Конституции процедуры отрешения
Президента от должности (см. 4.2.2.), то конституцион-
ное соотношение исполнительной и законодательной влас-
тей в Российской Федерации можно определить следующим
образом: грубейшее нарушение разделения властей в поль-
зу власти исполнительной.
В ч.1 ст. 14 Конституции Российская Федерация опре- деляется как светское государство, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государс- твенной или обязательной. Светским государством являет- ся такое, в котором, с одной стороны, религия и религи- озные объединения формально не оказывают влияния на формирование и осуществление государственной власти. Светский ха-
57 Энтин Л.М. Указ. соч. С. 170.
рактер государства обеспечивается, как правило, отделе-
нием церкви (религиозных объединений) от государства
(ч.2 ст. 14 Конституции), формальным равенством религи-
озных объединений и светским характером государственно-
го образования (отделением школы от церкви).
С другой стороны, светское государство, ограниченное
свободой совести и вероисповедания (ст.28 Конституции
РФ), не вмешивается в сферу духовной жизни индивида.
Для светского государства вопросы конкретного вероиспо-
ведания, выбора и распространения конкретных религиоз-
ных убеждений, создания религиозных объединений и их
деятельности - это сфера духовной свободы и частной
жизни индивида, в которую не вправе вмешиваться ни
частные лица, ни государство. Все эти вопросы не подле-
жат государственному регулированию - в той мере, в ко-
торой религиозная деятельность индивидов и их объедине-
ний остается в рамках частной жизни и не затрагивает
права и свободы других лиц. В частности, светское госу-
дарство рассматривает религиозное или атеистическое
воспитание детей как вопросы частной (семейной) жизни,
неприкосновенность которой гарантируется в ч.1 ст. 23
Конституции, и как неотъемлемое право родителей, гаран-
тированное в ч.2 ст.38 Конституции. Естественно, непри-
косновенность частной жизни семьи и право родителей на
воспитание детей гарантируются в той мере, в которой
при этом не нарушаются права детей, в которой воспита-
ние не вредит их физическому и духовному здоровью.
В той мере, в которой вероисповедание (индивидуально
и совместно с другими) выходит за пределы духовной сво-
боды и частной жизни и затрагивает права и свободы дру-
гих лиц, светское государство регулирует деятельность
индивидов и их объединений - но не как религиозную дея-
тельность, а как свободу выражения убеждений и мнений
(ст.29 Конституции), свободу объединений (ст.30 Консти-
туции) и свободу собраний и манифестаций (ст.31 Консти-
туции). Для светского государства безразлично, имеет
или нет деятельность в рамках осуществления названных
свобод религиозное или иное духовное содержание. Госу-
дарственная защита свободы вероисповедания от вмеша-
тельства частных лиц, например, защита религиозных
меньшинств (см. 2.2.5.1.) - это защита свободы, но не
защита определенных конфессий.
Таким образом, светское государство - это такое го-
сударство, которое вообще безразлично по отношению к
религии, если последняя остается в сфере духовной сво-
боды и частной жизни, и безразлично к религиозному со-
держанию индивидуальной или коллективной дея-
тельности, затрагивающей права и свободы других лиц.
В частности, противоправная деятельность в светском го-
сударстве запрещена независимо от наличия или отсутс-
твия религиозной подоплеки этой деятельности. Аналогич-
но должны запрещаться любые общественные объединения,
цели и деятельность которых противоправны - независимо
от того, имеют они или нет религиозный характер.
Согласно ч.2 ст. 14 Конституции религиозные объеди-
нения равны перед законом. С учетом приоритета прав че-
ловека (а права человека означают, в частности, всеоб-
щее формальное равенство, т.е. равенство индивидов в
свободе) равенство религиозных объединений перед зако-
ном следует понимать как их равноправие, равенство пе-
ред правовым законом. Закон о религиозных объединениях
не должен устанавливать привилегии одних объединений
перед другими. Более того, закон должен регулировать
создание и деятельность религиозных объединений наравне
с другими общественными объединениями неполитического
характера. Светское государство не делает различий меж-
ду религиозными и нерелигиозными общественными объеди-
нениями.
Уяснение светского характера Российского государства
с трудом дается иерархам преобладающих в России церквей
и российским законодателям, что отразилось в истории
принятия Федерального закона "О свободе совести и о ре-
лигиозных объединениях" (см. 2.2.5.2.).
1.4.7. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Особую трудность для посттоталитарного российского политического сознания составляет понимание местного самоуправления, которое гарантируется Конституцией (ст. 12) на уровне Основ конституционного строя. Трудность эта связана с тем, что феномен местного самоуправления представляет собой институцию развитого гражданского общества, и в России местное самоуправление (если тако- вое вообще существует в России), во-первых, не может быть выше уровня еще не сформировавшегося гражданского общества, а, во-вторых, в условиях недостаточной разде- ленности собственности и власти, гражданского общества и государства (см. 1.3.4.; 1.3.5.), смысл местного са- моуправления извращается, и оно подменяется местными органами государственной власти. Гарантируя местное са- моуправления, Конституция предвосхищает будущее разви- тие гражданского общества и гарантирует то, чего еще нет. Основные проблемы местного самоуправления сводятся к следующим вопросам: имеет ли местное самоуправление, гарантированное Конституцией, государственную или него- сударственную, общественную природу и как оно соотно- сится с осуществлением государственной власти на мест- ном уровне? В российской доктрине выражены противоположные пози- ции по поводу природы местного самоуправления как конс- титуционно-правового института, предусмотренного в ст. 12 Конституции. Первая объясняет его как институцию гражданского общества (форму самоорганизации граждан), которую государство наделяет полномочиями принятия об- щеобязательных решений по вопросам местного значения и тем самым превращает в корпорацию публичного права. Во многом здесь можно согласиться с толкованием ст. 12 и объяснением конституционного статуса местного самоуп- равления, предложенными М.А.Красновым58. Во-первых, ст.12 гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется. Уже это свиде- тельствует о том, что по интенции Конституции институт местного самоуправления не учреждается государством, а предполагается как возникающий и существующий как форма самоорганизации граждан для совместного решения вопро- сов местного значения. Во-вторых, местное самоуправле- ние гарантируется как реализация прав граждан на мест- ное самоуправление, и поэтому согласно ст. 12 местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя- тельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Противоположная позиция отчетливо выражена в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука по так называемому "удмуртскому делу" (см. 5.4.2.). Смысл ее заключается в том, что местное самоуправление учреж- дается государством как публично-властный институт и государством же организуется - в виде системы органов местного самоуправления, находящейся в единстве с сис- темой органов государственной власти59. Сразу же следу- ет подчерк-
58 См.: Конституция Российской Федерации: Науч- но-практический комментарий. С. 140-145 (автор раздела - М.А.Краснов). 59 "...Государственная власть и местное самоуправле- ние находятся в единстве, их противопоставление непра- вомерно... Нормы конституционного права в форме Консти- туции и законов Российской Федерации, Конституций (Ус- тавов) и законов субъектов Российской Федерации осу- ществляют в ряду других функцию учреждения государства в целом,... системы органов государственной власти и местного самоуправления и т.д.... Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправле- ния в рамках административно-территориальных единиц и муниципальных образований проистекают не от воли на- селения указанных территориальных образований, а от во- ли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. Отсюда следует, что граждане отдельных террито- риальных образований не могут ликвидировать местное са- моуправление на этих территориях... Конституция Рос- сийской Федерации не закрепляет право граждан на мест- ное самоуправление в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина". Конституция... весьма осторожно формули- рует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуп- равлению (часть 2 статьи 130, статья 131). В них гово- рится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганиза- ции местного самоуправления является Конституция и за- кон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуп- равления" (Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник решений федеральных су- дов / Сост.: Л.В.Гильченко, А. Н. Дементьев, Л.Е.Лапте- ва. М., 1997. С.47-48).
нуть нелепость такой точки зрения. В принципе можно было бы допустить, что в Конституции термин "местное самоуправление" просто используется (ненадлежащим обра- зом) для названия специфических местных органов госу- дарственной власти. Однако это не так: в ч.1 ст.130 Конституции недвусмысленно говорится, что местное само- управление обеспечивает самостоятельное решение населе- нием вопросов местного значения (см. 5.2.4.), а в ч.2 ст.130 - что местное самоуправление осуществляется гражданами (1) путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, (2) через выборные и другие ор- ганы местного самоуправления (см. 5.3.). Таким образом, Конституция предполагает, что местное самоуправление как самоорганизация граждан не нуждается в его органи- зации государством и требует лишь государственных га- рантий обязательного характера его решений. Для уяснения природы местного самоуправления в пра- вовом государстве следует исходить из того, что понятие status activus (см. 1.3.1.1.) включает в себя право гражданина совместно с другими -самостоятельно и своими средствами - решать вопросы их социальной жизни, кото- рые не решаются и не должны решаться государственной властью (вопросы местного значения). Status positivus позволяет требовать государственного обеспечения и за- щиты этого права -признания и гарантирования государс- твом местного самоуправления. Следовательно, существует естественное и неотчуждаемое право граждан на формиро- вание и осуществление местного самоуправления, которое, хотя и не сформулировано в главе 2 Конституции, тем не менее вытекает из ст. 12 и ст. 130 Конституции. Это коллективное право; но любое коллективное право возмож- но постольку, поскольку прежде всего субъектом этого права является индивид (применительно к праву на местное самоуправление - от- дельный гражданин). Следовательно, коллективное право граждан на местное самоуправление производно от индиви- дуального права гражданина на самостоятельное - сов- местно с другими гражданами - решение вопросов местного значения, в частности, на участие в формировании и осу- ществлении местного самоуправления; последнее конкрети- зируется в конституционных избирательных правах граждан и праве петиций (ч.2 ст.32; ст.33 Конституции). С уче- том ч.1 ст.55 Конституции, гарантирующей, помимо пере- численных в Конституции, другие общепризнанные права и свободы человека и гражданина60 можно говорить об инди- видуальном праве на местное самоуправление. Если в определенном поселении нет местного самоуп- равления, то этого еще не достаточно для того, чтобы утверждать о нарушении прав местного самоуправления (правда население не может каким бы то ни было боль- шинством голосов упразднить местное самоуправление; для осуществления местного самоуправления теоретически дос- таточно желания двух жителей поселения). Но если созда- нию местного самоуправления препятствует государствен- ная власть или местное самоуправление ограничивается ее решениями, то можно говорить не только о нарушении кол- лективного права граждан, но и о нарушении индивидуаль- ных конституционных прав граждан на участие в местном самоуправлении. Эти права обеспечиваются судебной защи- той вплоть до конституционного судопроизводства. Если к гражданину (гражданам) применяется закон, ограничиваю- щий местное самоуправление, то может быть подана инди- видуальная или коллективная конституционная жалоба (см. 4.5.7.6.). Первично намерение граждан осуществлять местное са- моуправление, а государственное признание и регулирова- ние, законодательное определение пределов и меры обяза- тельности решений местного самоуправления, делегирова- ние органам местного самоуправления властных полномочий и т.д. - вторично. В противном случае получатся учреж- даемые государством "корпорации публичного права, обла- дающие властными полномочиями по отношению к гражданам, уч-
60 Так, в преамбуле Европейской хартии местного са- моуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., говорится о праве граждан на участие в управлении общественными делами, которое "наиболее непосредствен- ным образом... может быть реализовано именно на местном уровне" (Цит. по: Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муници- пальное право и практика его реализации в городском са- моуправлении. Ростов-на-Дону, 1996. С.195).
реждениям, предприятиям и организациям"61, которые,
однако, не входят в систему органов государственной
власти; эти "корпорации публичного права" наделяются
государством полномочиями по решению вопросов местного
значения, а также "отдельными государственными полномо-
чиями" (т.е. полномочиями, выходящими за пределы реше-
ния вопросов местного значения), и имуществом (за счет
бывшей формально общенародной собственности), необходи-
мым для осуществления этих полномочий. Получаются мест-
ные органы государственной власти, которые почему-то не
входят в систему органов государственной власти (?!).
Утверждать, что ст. 12 Конституции провозглашает
лишь организационную обособленность органов местного
самоуправления и органов государственной власти ("Орга-
ны местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти"), что речь идет лишь о разделе-
нии властей "по вертикали", но этим ни в коей мере не
предопределяется природа местного самоуправления, объем
и соотношение его предметов ведения и полномочий с пол-
номочиями органов государственной власти, равно как и
сам характер, природа прав местного самоуправления -
утверждать это - означает допускать две конкурирующие
системы публичной политической власти. Причем через
каждую из них реализуется "власть народа". Только непо-
нятно, почему решения одной системы обязательны сами по
себе, а другой - лишь потому, что они предусмотрены ре-
шениями и подкреплены принудительной силой первой сис-
темы; почему первая регулирует отношения собственности
независимо от форм собственности, а вторая - лишь отно-
шения муниципальной собственности; и т.д.
Таким образом, Конституция имеет в виду негосударс-
твенную институцию местного самоуправления, которую го-
сударство признает, гарантирует, позволяет ей выступать
в качестве корпорации публичного права, существующей за
счет местных налогов (ч.1 ст. 132 Конституции), и даже
может наделять ее отдельными государственными полномо-
чиями (ч.2 ст. 132 Конституции). Однако прежде местное
самоуправление должно возникнуть как форма самооргани-
зации граждан, а не как учреждаемая "сверху" система
органов местной власти, изначально наделяемых государс-
твенными полномочиями (см. 5.8.).
61 Комментарий к Конституции Российской Федерации. С.50.
ГЛАВА 2
ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
2.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ГРАЖДАНСТВО
Статья 18 Конституции устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и примене- ние законов, деятельность законодательной и исполни- тельной власти, местного самоуправления и обеспечивают- ся правосудием. Данная статья является важной частью общего механизма защиты прав и свобод человека и граж- данина вместе с положениями ст. 15 - о высшей юридичес- кой силе Конституции и ее прямом действии и ст.46 - о праве каждого на судебную защиту. Подобное положение появилось в Российском конститу- ционном праве впервые, так как традиционно непосредс- твенному применению подлежали только законы и другие нормативные акты, в то время как положения Конституции носили фиктивный или декларативный характер. Положения Конституции не рассматривались судами в качестве осно- ваний для рассмотрения дел в судах, отсутствовал меха- низм проверки законодательных актов на соответствие Конституции. Таким образом, отсутствовали механизмы для признания норм Конституции непосредственно действующи- ми. Важно отметить, что в соответствии со ст. 18 права и свободы признаются непосредственно действующими вне за- висимости от того, разработаны ли детальные правовые механизмы для их вопло-щения. Примером этого может слу- жить положение ч.3 ст.59 Конституции, на основании ко- торой подаются в суды исковые заявления о признании права на альтернативную службу в отсутствие регулирую- щего ее закона1. В то же время верно и то, что более детальное зак- репление отдельных положений Конституции с помощью за- конов и подзаконных актов не умаляет значения положений Конституции. Важно, чтобы законы и подзаконные акты, конкретизирующие конституционные положения, не сужали сферы действия этих прав, не устанавливали препятствий для их осуществления, как это, например, произошло с некоторыми нормативными актами, относящимися к свободе передвижения и выбора места жительства. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 ок- тября 1995 г. ь8 "О некоторых вопросах применения суда- ми Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" указал ряд случаев, когда судам необходимо применять непосредственно Конституцию. К ним относятся, в частности, случаи, когда закрепленные в Конституции положения не требуют дальнейшей регламентации и не со- держат ссылки на принятие федерального закона в
1См.: Конституция против священного долга //Неделя.
1996. №35. Судья Конституционного Суда РФ А.Л.Кононов
подчеркивает, что Конституционный Суд неоднократно ссы-
лался на принцип непосредственного действия прав и сво-
бод человека и гражданина, настойчиво обращая судебные
органы и других правоприменителей к необычному для них
ранее стандарту. "Так, в постановлении от 23 июля 1995
года по делу о проверке конституционности статьи 60 ЖК
РСФСР Конституционный Суд отмечал, что правопримени-
тельные органы при решении вопросов вселения в жилое
помещение, вопреки непосредственному действию конститу-
ционных норм, руководствуются отмененными актами о про-
писке. В постановлении от 11 марта 1996 года Конститу-
ционный Суд с той же точки зрения оценил как не соот-
ветствующее Конституции формальное ограничительное ис-
толкование местными органами Закона о льготах и компен-
сациях пострадавшим от радиации. В... постановлении от
13 июня 1996 года, имея в виду пробельность в урегули-
ровании института содержания под стражей, Конституцион-
ный Суд прямо указал на возможность непосредственного
применения статьи 46 Конституции о праве на судебное
обжалование любых нарушений прав и свобод. Наконец, в
определении от 22 мая 1996 года в связи с проблемой
привлечения к уголовной ответственности за отказ слу-
жить в армии в условиях отсутствия федерального закона
об альтернативной гражданской службе, Суд записал сле-
дующее: "буквально закрепленное в названной конституци-
онной норме и не нуждающееся в конкретизации право
граждан, чьим убеждениям или вероисповеданию противоре-
чит несение военной службы, на замену ее альтернативной
гражданской службой, как и все другие права и свободы
человека и гражданина является непосредственно действу-
ющим и должно обеспечиваться независимо от того, принят
или не принят соответствующий федеральный закон" (Коно-
нов А.Л. Зашита прав и свобод человека и гражданина //
Конституционный Суд Российской Федерации: Постановле-
ния. Определения. М., 1997. С.188).
качестве условия ее применения; когда суд приходит к
выводу, что федеральный закон, действовавший до приня-
тия Конституции, противоречит ей; когда суд приходит к
убеждению, что федеральный закон, принятый после вступ-
ления в силу Конституции, противоречит ее положениям;
когда суд посчитает нормативный акт субъекта РФ, приня-
тый им по вопросам совместного ведения, противоречащим
Конституции, при отсутствии федерального регулирования
в данной области.
Данная статья предусматривает непосредственное дейс-
твие прав и свобод человека и гражданина, не уточняя,
что речь идет только о правах и свободах, закрепленных
в Конституции. Таким образом, можно сделать вывод о
том, что не только права и свободы, перечисленные в
Конституции, но и закрепленные, например, в международ-
ных договорах РФ или относящиеся к нормам обычного меж-
дународного права, также могут применяться непосредс-
твенно.
Упомянутое Постановление Пленума Верховного Суда №8
уточняет, что судам следует исходить из того, что об-
щепризнанные принципы и нормы международного права,
закрепленные в международных пактах, конвенциях или
иных документах, могут применяться непосредственно, в
соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции, которая предус-
матривает, что международные договоры России являются
составной частью ее правовой системы.