Равноправие, или правовое равенство, означает фор- мальное равенство или формально равную свободу, членов общества. В общем и целом принцип равноправия раскрыва- ется в ст. 19 Конституции. Принцип правового равенства, имманентный верховенс- тву прав и свобод человека и гражданина как высшей цен- ности конституционного строя Российской Федерации, прослеживается в содержании многих статей Конституции; терминологически это выражено в формулировках "равные обязанности" (ч.2 ст.6), "равны перед законом" (ч.4 ст.13), (ч.2 ст.14), "равный доступ" (ч.4 ст.32), "на- равне" (ч.3 ст.62). Равноправие - это не только предос- тавление равных прав и свобод, но и равенство обязан- ностей. Из содержания ч.2 ст.6 Конституции вытекает, что все граждане РФ несут равные обязанности. Аналогич- ный смысл имеет ч.З ст.62 применительно к равенству обязанностей, которые в Российской Федерации несут иностранные граждане и лица без гражданства. Речь идет прежде всего об обязанности соблюдать Конституцию и законы (ч.2 ст. 15 Конституции). Все остальные обязанности производны от нее. Нарушение этой обязанности конкрет- ным физическим лицом может повлечь за собой ограничение его прав и свобод по приговору суда в соответствии с федеральным законом, что не является лишением прав или нарушением равноправия и вытекает из положений части 3 ст. 17 (осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц) и части 3 ст.55 Конституции (права и свободы могут быть ограничены федеральным за- коном в той мере, в которой это необходимо в целях за- щиты прав других лиц). Принцип равноправия включает в себя, в частности, следующие аспекты и вопросы: - правовой статус человека и правовой статус гражда- нина с точки зрения равноправия; - равенство конституционных прав и свобод индивидов независимо от их фактических различий, особенно поло- вых; - равенство перед законом и судом; - равноправие в социальном государстве. 1. Как и в любом государстве, граждане Российской Федерации, с одной стороны, и иностранные граждане и лица без гражданства, с другой, неравноправны. Гражда- нин РФ - это физическое лицо, обладающее всеми правами и свободами человека, гарантированными в Российской Фе- дерации, т.е. правами каждого человека и правами, га- рантированными только гражданам РФ. Иностранцы и апат- риды в России обладают правами и свободами, которые должны быть гарантированы каждому человеку; в остальном действует правило части 3 ст. 62: иностранцы и апатриды пользуются правами наравне с гражданами РФ, кроме слу- чаев, установленных федеральным законом или международ- ным договором РФ. Это правило дополняет различие тех прав и свобод, которые в самой главе 2 Конституции га- рантируются каждому, и тех, которые гарантируются граж- данам РФ. Только гражданам РФ Конституция гарантирует прежде всего политические права и свободы и право иметь в частной собственности землю (см. 2.1.4.1.). Таким образом, формулировка ч.2 ст. 19: "Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражда- нина независимо от..." означает, что, независимо от фактических различий, во-первых, граждане Российской Федерации обладают равными правами и свободами, гаран- тированными Конституцией для граждан РФ, и, во-вторых, граждане Российской Федерации, иностранные гражда- не и лица без гражданства обладают равными правами и свободами, гарантированными каждому человеку в Российс- кой Федерации. 2. Часть 2 ст. 19 гласит: "Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независи- мо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места житель- ства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятель- ств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языко- вой или религиозной принадлежности". Очевидно, что вто- рое предложение нуждается в расширительном толковании. А именно: запрещаются и любые формы ограничения (по этим признакам) прав, гарантированных иностранным граж- данам и лицам без гражданства; запрещаются любые формы ограничения прав и свобод по всем признакам, перечисленным в первом предложении ч. 2 ст. 19 (например, по признакам пола). Конституционный Суд РФ в ряде случаев усматривает прямую дискриминацию тех или иных категорий физических лиц, существенно до- полняя не закрытый в ч. 2 ст. 19 перечень недопустимых ограничений; например, еще до принятия Конституции РФ 1993 г. недопустимой была признана дискриминация по возрасту (Постановление Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1992 г. по делу о проверке конституционности правопримени-тельной практики расторжения трудового до- говора по основанию, предусмотренному пунктом 11 статьи 33 КЗоТ РСФСР)2. Принципу равенства противоречит дискриминация по лю- бому признаку, фактически отличающему одних людей (или граждан) от других. Конституция запрещает ущемление прав и свобод человека и гражданина при приеме на рабо- ту (службу) или учебу в государственные организации и учреждения, осуществлении избирательных, жилищных, зе- мельных, иных прав и свобод. Наиболее сильной мерой государственного гарантирова- ния от дискриминации является уголовно-правовой запрет посягательства на равноправие (ст. 136 У К РФ), уста- навливающей ответственность за преступное нарушение принципа равенства, при котором был причинен вред пра- вам и законным интересам граждан. Часть 3 ст. 19 гласит: "Мужчина и женщина имеют рав- ные права и свободы и равные возможности для их реали- зации".
2 Так же см.: Кононов А.Л. Указ, соч. С.192-193.
Хотя фактор пола упоминается в числе обстоятельств,
которые не должны умалять права и свободы человека и
гражданина, вопрос о равноправии полов выделен в данной
статье не случайно. Необходимость такого выделения
обусловлена требованиями ратифицированной еще Советским
Союзом Конвенции ООН "О ликвидации всех форм дискрими-
нации в отношении женщин" 18 декабря 1979 г.
Согласно ст.1 этой Конвенции понятие "дискриминация
в отношении женщин" означает любое различие, исключение
или ограничение по признаку пола, которое направлено на
ослабление или сводит на нет признание, пользование или
осуществление женщинами независимо от их семейного по-
ложения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав
человека и основных свобод в политической, экономичес-
кой, социальной, культурной, гражданской или любой дру-
гой области.
Российское государство через законодательство, уп-
равленческую деятельность и суд пытается предотвратить
возможные случаи дискриминации по признакам пола. Так,
например, ст. 145 УК РФ говорит об уголовной ответс-
твенности за необоснованный отказ в приеме на работу
или необоснованное увольнение беременной женщины или
женщины, имеющей детей до 3 лет.
Однако равноправие мужчины и женщины в действитель-
ности не означает равные возможности для реализации
мужчинами и женщинами их равных прав и свобод. Напри-
мер, частные лица вправе ставить мужчин и женщин в фор-
мально неравные условия при приеме на работу (частные
лица не обязаны гарантировать равноправие); они вправе
нанимать только мужчин (или только женщин), вправе объ-
являть о конкурсном приеме на работу только мужчин,
несмотря на то, что предполагаемую работу могут выпол-
нять и женщины. А традиции российского общества таковы,
что реально предпочтение отдается мужчинам. Это предпо-
лагает, что уровень безработицы среди женщин может быть
выше, чем среди мужчин. Следовательно, женщины будут
соглашаться на менее выгодные условия труда, чем мужчи-
ны, и т.д. Другое дело, что государственные предприя-
тия, организации и учреждения не вправе ставить женщин
в формально неравные условия с мужчинами (если специфи-
ка работы или службы не требует ее выполнения преиму-
щественно мужчинами), ибо в своей сфере государство га-
рантирует равноправие. Но и здесь формальное равенство
не означает, что
мужчины и женщины фактически будут приобретать одинако-
вые субъективные права и обязанности.
Такого же рода соображения относятся ко всем вариан-
там фактических различий между индивидами: равноправие,
равенство конституционных прав и свобод фактически раз-
личных индивидов, носителей определенных групповых раз-
личий означает для них фактически разные возможности
реализации их равных прав и свобод. Равноправие как
формальное равенство предполагает неравенство в факти-
чески приобретаемых субъективных правах. Например, при
конкурсном приеме на работу (службу) или учебу в госу-
дарственные организации и учреждения установление рав-
ных квот по признакам половой принадлежности (50% мест
для женщин) будет нарушением равноправия. Установление
любых квот ради тех, кто в условиях равноправия оказы-
вается в фактически невыгодном положении, означает не-
равноправие ("позитивная дискриминация").
Иначе говоря, равноправие означает запрет привиле-
гий, а уравнивание в фактически приобретаемых субъек-
тивных правах возможно лишь через предоставление приви-
легий.
3. Равенство всех перед законом, гарантированное в
ч.1 ст. 19, -это необходимое, но не достаточное условие
равноправия. Если закон устанавливает привилегии или
произвольно ограничивает права определенной категории
лиц, то равенство всех перед таким законом означает не-
равноправие. В Постановлении Конституционного Суда от 3
мая 1995 г. по делу о проверке конституционности статей
2201 и 2202 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР ус-
тановлено: "Равенство перед законом и судом не исключа-
ет фактических различий и необходимости их учета зако-
нодателем. Однако это не должно приводить к ограничению
прав и свобод, в отношении которых, согласно Конститу-
ции Российской Федерации, такое ограничение недопусти-
мо" (абз.2 п.6 мотивировочной части Постановления)3.
3 "Положения статьи 19 Конституции о юридическом ра- венстве всех перед законом и судом, - отмечает судья Конституционного Суда РФ А.Л.Кононов, - также один из самых распространенных аргументов в решениях Суда, ка- сающихся прав человека. Этот фундаментальный принцип права... неисчерпаем в разнообразии его конкретных про- явлении... Приведем лишь несколько примеров, где Конс- титуционный Суд усмотрел нарушение принципа равенства: - установление пресекательных сроков обжалования в порядке судебного надзора решений о восстановлении на работе (постановление от 22 июня 1992 года); - ограничение времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении (постановление от 27 января 1993 года); - выселение граждан из самоуправно запятых жилых по- мещений государственного и муниципального (в отличие от частного) жилого фонда в административном порядке (пос- тановление от 5 февраля 1993 года); - изменение требований к порядку подсчета голосов на этапе выборов в Государственный Совет Чувашской Респуб- лики, что привело к неравенству при осуществлении изби- рательных прав в разных избирательных округах (поста- новление от 10 июля 1995 года); - лишение льгот переселенцев, пострадавших от радиа- ции в районе реки Теча, если переселение произведено лишь в пределах населенного пункта (постановление от 11 марта 1996 года), и др." (Кононов А. Л. Указ. соч. С.192).
Как и в странах, развитых в государственно-правовом
отношении, в России допускается неравенство перед зако-
ном. В ряде случаев оно является необходимым с точки
зрения защиты других конституционно-правовых ценностей.
Это относится к порядку привлечения к юридической от-
ветственности судей, депутатов представительных органов
власти, некоторых других категорий должностных лиц го-
сударства. Это неравенство перед законом (иммунитет)
представляет собой привилегию, обеспечивающую правовую
безопасность и независимость этих должностных лиц.
Равенство всех перед беспристрастным судом означает
равноправие, формальное равенство участников спора о
праве. Перед лицом суда все формально равны независимо
от имущественного и должностного положения и т.д. В
частности, этим объясняется допустимость ограничения
прав только на основании судебного решения.
Принцип равенства перед законом и судом относится не
только к гражданам РФ, но и иностранцам, лицам без
гражданства. Так, ст. 11 УК РФ говорит о том, что любое
лицо, совершившее преступление на территории России,
подлежит уголовной ответственности по данному Кодексу.
4. В социальном государстве принцип равноправия на-
рушается предоставлением законных льгот и привилегий по
признакам принадлежности к той или иной категории, со-
циальной группе и т.п. Например, положение части 3
ст.40 Конституции: "Малоимущим, иным указанным в законе
гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется
бесплатно или за доступную плату..." означает формаль-
ное неравенство граждан, применение к лицам с разным
имущественным положением разного масштаба. Не каждый
гражданин, а только тот, кто является "малоимущим" в
смысле соответствующего закона или принадлежит к иной
законодательно определенной категории граждан, вправе
рассчитывать на то, что если он нуждается в жилище
(опять же критерий нуждаемости устанавли-
вается законодателем), оно будет предоставлено ему на
условиях, названных в данной статье Конституции и конк-
ретизированных в законе.
Такого рода неравноправие Конституционный Суд РФ
посчитал принципом равенства (в смысле ч.1 ст. 19) в
социальном государстве (ст.7 Конституции), который в
отношении обязанности платить законно установленные на-
логи и сборы предполагает, что равенство должно дости-
гаться посредством некоего справедливого перераспреде-
ления доходов и дифференциации налогов и сборов. И это
несмотря на то, что ч. 2 ст. 19 говорит о равенстве
прав и свобод независимо от имущественного положения
(см. 1.3.3.).
Статья 6 Конституции, определяющая основы взаимоот- ношений государства и гражданина, находится в главе 1, закрепляющей Основы конституционного строя. Институт гражданства можно назвать неотъемлемой и основополагаю- щей частью определения правового статуса личности. Именно гражданством определяется объем прав и свобод индивида, его взаимоотношения с государством. Право на гражданство практически не упоминается в международном праве о правах человека, так как традици- онно принято считать, что эта область принадлежит к су- веренитету государств. Всеобщая декларация прав челове- ка в ст. 15 устанавливает, что "каждый человек имеет право на гражданство". Международные договоры о правах человека таких норм не содержат, так что вряд ли можно всерьез говорить о международно признанном праве на гражданство. Например, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. в ст.24, в связи с права- ми ребенка, говорит: "каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства". Такие же нормы содержатся и в Декларации прав ребенка, принятой Генеральной Ассамб- леей ООН в 1959 г., и в Конвенции о правах ребенка 1989 г. Термин "гражданство" в России применяется с 1917 г., когда декретом ВЦИК от 23 (10) ноября 1917 г. "Об унич- тожении сословий и гражданских чинов" было установлено "одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской Республики". До этого в России ис- пользовался термин "подданство". Часть 1 ст.6 Конституции определяет, во-первых, фе- деральный характер гражданства России. Это значит, что правовой режим граж- данина РФ, независимо от того, в каком именно субъ- екте федерации он проживает, в вопросах взаимосвязи с государством определяется именно федеральным законода- тельством. Вопросы гражданства относятся к исключитель- ной компетенции Российской Федерации (п. "в" ст. 71). Несмотря на то, что конституции республик в составе РФ предусматривают собственное гражданство, граждане этих республик прежде всего являются гражданами России в це- лом. Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. с последующими изменениями и дополнения- ми предусматривает, что граждане России, постоянно про- живающие на территории республики в составе РФ, являют- ся одновременно гражданами этой республики (ст.2). Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение гражданства республики (ст.22)4. Такие положения федерального законодательства озна- чают, что не только вопросы российского гражданства ре- гулируются на федеральном уровне, но и основы гражданс- тва республик. Однако большинство республиканских конс- титуций предусматривают регулирование вопросов своего гражданства республиканскими законами, даже без ссылок на федеральное законодательство. Например, ст.5 Консти- туции Республики Северной Осетии - Алании гласит: "I. Республика Северная Осетия - Алания имеет свое гражданство. 2. Гражданство Республики Северная Осетия - Алания приобретается и прекращается в соответствии с законом Республики, является равным независимо от оснований приобретения. 3. Гражданин Республики Северная Осетия - Аланпя яв- ляется одновременно гражданином Российской Федерации"5. Поскольку п."в" ст.71 Конституции РФ относит к иск- лючительной компетенции Федерации "гражданство в Рос- сийской Федерации", а не просто российское гражданство, любые установления субъектов РФ, противоречащие феде- ральному законодательству, должны быть признаны анти- конституционными в соответствии с принципом
4 Советское законодательство о гражданстве предус-
матривало аналогичные положения о союзном гражданстве.
Так, Конституция СССР в ст.33 предусматривала: "В СССР
установлено единое союзное гражданство. Каждый гражда-
нин союзной республики является гражданином СССР. Осно-
вания приобретения и утраты советского гражданства оп-
ределяются Законом о гражданстве СССР". Аналогичным об-
разом, ст.1 Закона "О гражданстве СССР" 1978 г. также
предусматривала, что "в СССР установлено единое союзное
гражданство. Каждый гражданин союзной республики явля-
ется гражданином СССР".
единого и равного гражданства РФ, закрепленным в ст. 6
Конституции.
В соответствии с Конституцией (ч.1 ст.6), приобрете- ние и прекращение гражданства определяется федеральным законом. Основным документом, регулирующим вопросы при- обретения и прекращения российского гражданства, явля- ется Закон "О гражданстве Российской Федерации". Вопро- сы гражданства регулируются также указами Президента РФ, которому, в соответствии с п."а" ст.89 Конституции, принадлежат полномочия по решению вопросов гражданства РФ. В определенных случаях, предусмотренных законода- тельством, вопросы гражданства могут регулироваться и международными договорами РФ, как, например, в случаях двойного гражданства. Основания приобретения и прекращения российского гражданства регулируются Законом "О гражданстве Рос- сийской Федерации". Интересно, что Закон был принят во время, когда формально Россия еще входила в состав СССР, хотя и вступил в силу уже после его распада, в феврале 1992 г. В это время было необходимо определить, кто из граждан СССР будет являться гражданином Российс- кой Федерации. Статья 33 Конституции СССР 1977 г. пре- дусматривала единое союзное гражданство, хотя каждый гражданин был одновременно гражданином той союзной рес- публики, где он проживал (был прописан). Закон о гражданстве Российской Федерации" в преам- буле определяет, что "гражданство есть устойчивая пра- вовая связь человека с государством, выражающаяся в со- вокупности их взаимных прав, обязанностей и ответствен- ности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека". Закон предусматривает следующие возможности приобре- тения и прекращения гражданства Российской Федерации5. 1. Приобретение в результате признания. В соответс- твии со ст. 13 Закона, российское гражданство признает- ся за всеми гражда-
5 28 января 1996 г. ИТАР-ТАСС опубликовал информа-
цию, согласно которой, по сведениям Госкомстата РФ, с
1992 г. - с момента вступления в силу Закона "О граж-
данстве Российской Федерации" - 1,5 миллиона человек
получили гражданство Российской Федерации; из них 900
000 получили гражданство за пределами Российской феде-
рации, включая 100 000 - за пределами бывшего СССР. За
тот же период, 40 000 человек вышли из гражданства Рос-
сийской Федерации.
нами бывшего СССР, которые на день вступления Закона
в силу постоянно проживали на территории РФ и которые в
течение одного года с этого дня не заявили о своем не-
желании состоять в гражданстве РФ. Помимо этого, граж-
данами России признаются граждане бывшего СССР, которые
утратили гражданство бывшего СССР, если они родились 30
декабря 1922 г. (день образования Союза ССР) и позднее,
если они родились на территории РФ по состоянию на дату
их рождения или если хотя бы один из их родителей был
на тот момент гражданином РФ.
В 1993 г. было принято Постановление Верховного Со-
вета РСФСР, которое распространяло действие ст. 13 на
тех граждан бывшего СССР, которые постоянно проживали
на территории РСФСР, но временно выехали за ее пределы
до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми и служебными
отношениями, обучением, лечением и по частным делам и
возвратились в Россию после вступления Закона в силу.
То же положение было распространено и на военнослужа-
щих.
Порядок приобретения гражданства России путем приз-
нания не требует никаких действий человека, оно осу-
ществляется автоматически.
2. Приобретение по рождению. Российская Федерация,
как и большинство государств Европы, признает так назы-
ваемое "право крови" - jus sanguinis. Поэтому гражданс-
кая принадлежность ребенка определяется, в большинстве
случаев, не рождением ребенка на территории России, а
гражданством его родителей. Если оба родителя ребенка
состоят в гражданстве РФ или если один из родителей яв-
ляется гражданином РФ, а второй является лицом без
гражданства, то ребенок будет гражданином РФ, независи-
мо от места рождения. Если один из родителей состоит в
гражданстве РФ, а второй - в гражданстве другого госу-
дарства, то гражданство ребенка определяется письменным
соглашением родителей; при отсутствии такого соглашения
ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на
территории России либо если бы иначе он стал бы лицом
без гражданства. Ребенок, чьи родители неизвестны, счи-
тается гражданином РФ, если он находится на территории
РФ. Если ребенок родился на территории РФ у иностранных
родителей, чье государство не предоставляет ему своего
гражданства, или
если его родители - лица без гражданства, ребенок также
становится гражданином РФ6.
3. Приобретение в порядке регистрации. Регистрацию
можно назвать наиболее упрощенным видом приобретения
российского гражданства, рассчитанным на лиц, имеющих
прочные родственные или иные связи с Россией. В таком
порядке, в соответствии со ст. 18, приобретают российс-
кое гражданство лица, у которых супруг либо родственник
по прямой восходящей линии является гражданином РФ; ли-
ца, у которых на момент рождения хотя бы один из роди-
телей был гражданином РФ, но которые приобрели иное
гражданство по рождению, в течение пяти лет по достиже-
нии 18-летнего возраста; дети бывших граждан РФ, родив-
шиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в
течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.
Помимо вышеуказанных категорий, приобрести российс-
кое гражданство путем регистрации могут граждане бывше-
го СССР, которые не приобрели нового гражданства, при-
бывшие на территорию
6 Интересно отметить, что нормы о приобретении граж- данства РФ по рождению в целом следуют традициям со- ветского законодательства в данном вопросе. В 30-е годы нормы о гражданстве СССР основывались исключительно на "праве крови": ребенок, родившийся от граждан СССР, признавался гражданином СССР. Закон о гражданстве СССР от 19 авгус- та 1938 г. не закреплял прямо этого принципа, но он вы- водился из ст.6 Закона, которая говорила, что при при- обретении или утрате родителями гражданства СССР, граж- данство несовершеннолетних детей следует за гражданс- твом родителей. Подразумевалось, что дети советских граждан приобретали гражданство Союза ССР по рождению. Трудности возникали при определении гражданства детей, только один из родителей которых состоял в гражданстве СССР, так как Закон не предусматривал этой ситуации. Этот вопрос был впервые решен в Основах законодательст- ва Союза ССР о браке и семье 1968 г., а впоследствии детализирован в Законе о гражданстве СССР 1978 г. Статья 12 этого Закона гласила: "При различном граж- данстве родителей, из которых один к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР, ребенок является гражданином СССР: 1) если он родился на территории СССР; 2) если он родился вне пределов СССР, но родители или один из них в это время имели постоянное место жи- тельства на территории СССР. При различном гражданстве родителей, из которых один к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР, если в это время оба родителя имели постоянное место жительства вне пределов СССР, гражданство ребенка опре- деляется по соглашению родителей. Ребенок, один из родителей которого к моменту рожде- ния ребенка состоял в гражданстве СССР, а другой являл- ся лицом без гражданства либо был неизвестен, является гражданином СССР, независимо от места рождения".
России после вступления Закона о гражданстве в силу,
если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании
приобрести гражданство РФ.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 мая
1996 г. №12-П этот пункт Закона (п."г" ст.18) был приз-
нан не соответствующим Конституции РФ в части, расп-
ространяющей правило о приобретении гражданства на оп-
ределенную категорию лиц, которые могли бы считаться
гражданами по рождению. Поводом к рассмотрению дела
Конституционным Судом послужила жалоба С., который ут-
верждал, что применение данной нормы в отношении граж-
дан бывшего СССР, проживавших на территориях госу-
дарств, входивших в состав бывшего СССР, а также при-
бывших на территорию России для постоянного проживания
после 6 февраля 1992 г., не соответствует положениям
ч.3 ст.6 Конституции (запрещение лишения гражданства),
ч.2 ст.17 (неотчуждаемость основных прав и свобод) и
ч.2 ст.55 (запрет на издание законов, отменяющих или
умаляющих права и свободы человека).
С. родился на территории РСФСР в 1950 г., где и про-
живал до 1979 г. В 1979 г. заявитель выехал в Литву, а
в 1992 г. вернулся на постоянное место жительства в РФ.
Заявителю было отказано в признании его гражданином РФ
на основании ст. 13 Закона о гражданстве, поскольку на
момент вступления Закона в силу он проживал за предела-
ми РФ. Органы внутренних дел по месту жительства заяви-
теля указали, что он должен получить гражданство в по-
рядке, предусмотренном п."г" ст.18 Закона о гражданс-
тве, т.е. обратиться с заявлением о приобретении рос-
сийского гражданства. Районный суд города Москвы отка-
зал заявителю в удовлетворении исковых требований. Мос-
ковский городской суд и Верховный Суд РФ оставили кас-
сационные жалобы С. без удовлетворения. Причиной отказа
во всех инстанциях служило требование ч.1 ст. 13 Закона
о гражданстве о проживании на территории России на день
вступления Закона в силу.
Суд установил, что в деле С. оспариваемая норма была
применена не целиком, а только в части, "касающейся
приобретения российского гражданства лицами, которые:
- родились на территории, входившей на момент их
рождения в состав территории Российской Федерации,
- являлись гражданами бывшего СССР,
- не изъявляли свободно своего желания прекратить
принадлежность к гражданству Российской Федерации,
- выехали ранее на постоянное жительство за пределы
Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР,
- не являются гражданами других государств, входив-
ших в состав бывшего СССР,
- и впоследствии вернулись на постоянное жительство
в пределы Российской Федерации" (абз.1 п.2 мотивировоч-
ной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16
мая 1996 г.).
Далее Суд установил: "При рассмотрении вопроса о
гражданстве С. суды и другие правоприменительные органы
руководствовались положениями части первой статьи 13 и
пунктом "г" статьи 18 Закона "О гражданстве Российской
Федерации", придавая этим нормам смысл, исключающий
признание его гражданином Российской Федерации по рож-
дению... То есть факт отсутствия С. на территории Рос-
сийской Федерации в связи с проживанием на день вступ-
ления в силу Закона Российской Федерации "О гражданстве
Российской Федерации" в одной из республик бывшего СССР
рассматривался правоприменительной практикой, исходя из
буквального смысла пункта "г" статьи 18 Закона, как
свидетельствующий об утрате им российского гражданства"
(абз.1 п.3 мотивировочной части Постановления).
Между тем, отметил Конституционный Суд, ч. 2 ст. 13
Закона устанавливает, что лица, родившиеся 30 декабря
1922 г. и позднее на территории РФ и утратившие граж-
данство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданс-
тве РФ по рождению. Следовательно, такие лица состояли
в гражданстве РФ по рождению "и в силу статьи 6 (часть
3) Конституции не могут считаться лишившимися этого
гражданства, если только не утратили его по собственно-
му свободному волеизъявлению" (абз.3 п.3 мотивировочной
части Постановления) .
Суд признал, что п."г" ст. 18 Закона о гражданстве
противоречит части 3 ст.6, частям 1 и 2 ст. 19, части 1
ст.21 и части 2 ст.55 Конституции РФ в части, распрост-
раняющей правило о приобретении гражданства путем ре-
гистрации на вышеуказанную категорию граждан, "посколь-
ку неопределенность содержания данной нормы и ее пони-
мание в правоприменительной практике не исключают расп-
ространения процедуры приобретения российского граж-
данства в порядке регистрации на лиц, состоявших [...]
в гражданстве Российской Федерации по рождению" (п.1
резолютивной части Постановления).
Также в порядке регистрации российское гражданство
приобретают лица без гражданства, на день вступления
Закона в силу постоянно проживающие на территории Рос-
сии или других республик, входивших в состав бывшего
СССР, если в течение одного года после вступления Зако-
на в силу они заявят о своем желании приобрести граж-
данство РФ; а также иностранные граждане или лица без
гражданства, если они сами или хотя бы один из их родс-
твенников по прямой восходящей линии состояли в рос-
сийском гражданстве (подданстве) по рождению, если в
течение одного года после вступления Закона в силу зая-
вят о своем желании принять российское гражданство.
В марте 1996 г. в Москве была заключена Конвенция об
упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами
государств-участников Содружества независимых госу-
дарств. Конвенция предусматривает определенные катего-
рии граждан7, к которым будет применяться упрощенный
(регистрационный) порядок приобретения гражданства.
Введение в жизнь положений Конвенции способствовало бы
облегчению ситуации многих граждан бывшего СССР, кото-
рые хотели бы оформить или уже находятся в процессе
оформления российского гражданства. К сожалению, Кон-
венция была подписана только Россией, Казахстаном и
Таджикистаном и пока не ратифицирована ни одной из сто-
рон.
4. Прием в гражданство. В соответствии со ст. 19 За-
кона о гражданстве, любое дееспособное лицо в возрасте
от 18 лет может ходатайствовать о приеме в гражданство
РФ, независимо от происхождения, социального положения,
расовой и национальной принадлежности, пола, образова-
ния, языка, отношения к религии, политических и иных
убеждений. Прием в гражданство по ходатайствам осущест-
вляется указами Президента, на основании п."а" ст. 89
Кон-
7 Согласно ст.1 Конвенции, таковыми считаются следую-
щие категории граждан: если заявитель в прошлом состоял
в гражданстве одной из Договаривающихся Сторон и однов-
ременно в гражданстве СССР, проживал на их территориях
на 21 декабря 1991 г. и проживает постоянно до вступле-
ния в силу настоящей Конвенции; при наличии у заявителя
близкого родственника - супруга (супруги), одного из
родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усынов-
ленного), сестры, брата, деда или бабушки, внучки или
внука, постоянно проживающих на территории Договариваю-
щейся Стороны приобретаемого гражданства и являющегося
ее гражданином. Регистрационный порядок должен расп-
ространяться на граждан каждой из Договаривающихся сто-
рон, постоянно проживающих на территории любой из Дого-
варивающихся Сторон, независимо от срока проживания на
территории Договаривающейся Стороны приобретаемого
гражданства.
ституции, по представлению Комиссии по гражданству при
Президенте. Так, в 1995-1996 гг. 5 932 человека8 были
приняты в гражданство РФ указами Президента. Такие ука-
зы содержат только следующую информацию: фамилию, имя,
отчество заявителя, год и страну рождения, регион ны-
нешнего проживания в РФ, имена и годы рождения несовер-
шеннолетних детей, следующих в гражданстве за родителя-
ми9.
Обычным условием приема в гражданство иностранных
граждан и лиц без гражданства на основании ст. 19 явля-
ется постоянное проживание на территории РФ в течение
пяти лет в общей сложности или трех лет непрерывно пе-
ред обращением с ходатайством10. Для лиц, признанных
беженцами на территории России, требуемый срок сокраща-
ется вдвое.
Закон о гражданстве предусматривает также ряд обсто-
ятельств, облегчающих прием в гражданство РФ, вплоть до
полного снятия требования о сроках, например, состояние
в гражданстве бывшего СССР в прошлом или состояние в
прошлом лица или хотя бы одного из его родственников в
гражданстве РФ.
Закон оговаривает и круг лиц, чьи ходатайства о при-
еме в российское гражданство отклоняются: выступающие
за насильственное изменение конституционного строя РФ,
состоящие в партиях и других организациях, деятельность
которых несовместима с конституционными принципами РФ,
осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за
действия, преследуемые по российским законам.
В соответствии с Положением о порядке рассмотрения
вопросов гражданства РФ, утвержденном Указом Президента
№2299, обязательным условием для подачи заявления о
приеме в гражданство
8 По подсчетам автора. 9 См., к примеру, Указ Президента РФ о приеме в гражданство Российской Федерации от 24 сентября 1995 г. ь968. Аналогичным образом оформляются и указы Президен- та о выходе из гражданства РФ и о восстановлении в гражданстве РФ. 10 Интересно отметить, что требование о необходимом сроке проживания перед приемом в гражданство не предус- матривалось советским законодательством о гражданстве. Более того, в некоторых работах советских авторов тре- бование такого "ценза оседлости" относилось к "буржуаз- ной теории" и противопоставлялось "советскому закону, который носит интернационалистский и демократический характер, исключает дискриминацию любого вида и для приема в гражданство не ставит предварительных условий и ограничений". Конечно, подобная теория могла возник- нуть только в условиях крайне закрытого общества, в ко- тором любой иммиграционный приток изначально подвергал- ся жесткому контролю и исключал возможность сколько-ни- будь значительной иммиграции. (См.: Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С.14-15)
для граждан бывшего СССР, имеющих статус беженца, а
также для лиц, прибывших на территорию РФ в связи с
трудовыми соглашениями, учебой, другими целями, являет-
ся наличие регистрации по месту жительства на террито-
рии Российской Федерации. Такого ограничения не содер-
жится в Законе "О гражданстве Российской Федерации".
Его применение на практике ущемляет права многих бывших
граждан Союза ССР при приобретении российского граж-
данства, а зачастую и ставит их в правовой тупик: они
не могут подать документы на гражданство до получения
регистрации по месту жительства и не могут получить та-
кой регистрации до оформления гражданства. Представля-
ется, что подобная норма должна быть отменена как про-
тиворечащая Закону "О гражданстве Российской Федерации"
и требованию ч.3 ст.55 Конституции РФ о том, что права
и свободы могут быть ограничены только федеральным за-
коном.
5. Восстановление в гражданстве. Восстановление
гражданства РФ, в зависимости от оснований, может осу-
ществляться как в регистрационном порядке, так и путем
признания, или указом Президента после подачи ходатайс-
тва. Регистрационный порядок распространяется на лиц, у
которых российское гражданство прекратилось в связи с
усыновлением, установлением опеки и попечительства или
в связи с изменением гражданства родителей, и в этих
случаях лицо может им воспользоваться в течение пяти
лет со дня достижения 18-летнего возраста.
Восстановленными в российском гражданстве признаются
бывшие граждане РСФСР, которые утратили или были лишены
гражданства без их свободного волеизъявления. Для того,
чтобы считаться восстановленными в гражданстве, им, в
соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопро-
сов гражданства Российской Федерации, утвержденному
Указом Президента РФ от 27 декабря 1993 г. ь2299, необ-
ходимо подать заявления в российские консульские или
дипломатические учреждения в стране, где они проживают,
или в органы внутренних дел по месту жительства.
Лица, которые не подпадают под две вышеуказанные ка-
тегории, подают ходатайства о приеме в гражданство на
имя Президента.
6. Выбор гражданства при изменении границы РФ (опта-
ция). Гражданство РФ может быть также изменено при из-
менении государственной границы России и вследствие из-
менения государственной принадлежности территории. По-
рядок и сроки оптации будут определяться международными
договорами РФ.
7. Прекращение гражданства Российской Федерации. Прек-
ращение гражданства РФ возможно в результате выхода из
гражданства путем подачи заявления или ходатайства; пу-
тем выбора гражданства (оптации) при изменении госу-
дарственной принадлежности территории. Также возможным
путем прекращения гражданства РФ является отмена реше-
ния о приеме в гражданство. Подобная норма появляется в
российском законодательстве впервые и распространяется
на лиц, которые приобрели гражданство РФ на основании
представления заведомо ложных сведений и фальшивых до-
кументов, что устанавливается в судебном порядке. Инте-
ресно, что отмена решения о приеме в гражданство не бу-
дет распространяться на супруга и детей такого лица,
если они докажут свою непричастность к приобретению
гражданства РФ путем подлога. Отмена решения о приеме в
гражданство невозможна после прошествия пяти лет со дня
приема.
Утрата гражданства РФ невозможна без свободного во-
леизъявления гражданина. Это закреплено в ч.3 ст. 6
Конституции впервые в российском законодательстве. В
СССР лишение гражданства предусматривалось в качестве
индивидуальной меры, назначаемой либо по приговору суда
в установленных законом случаях (ст.7 Закона СССР о
гражданстве 1938 г.), либо в силу Указов Президиума
Верховного Совета. Статья 18 Закона "О гражданстве
СССР" 1978 г. предусматривала лишение гражданства СССР
в исключительных случаях, по решению Президиума Верхов-
ного Совета СССР, "если лицо совершило действия, поро-
чащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб
престижу или государственной безопасности". Такие нормы
позволяли лишать гражданства диссидентов, сопровождая
обычно лишение гражданства высылкой за границу или от-
казом в разрешении вернуться, когда лицо уже находилось
за границей11.
11 Подобные нормы, содержавшиеся, кстати, и в законо- дательстве о гражданстве других стран социалистического лагеря, вступали в конфликт с п.2 ст. 15 Всеобщей дек- ларации прав человека 1948 г., который гласит, что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданс- тва". В то же время, Конвенция о сокращении без-граж- данства 1961 г., участницей которой Россия не является, предусматривала в ст.8 возможность лишения лица граж- данства, даже если в этом случае лицо становилось апат- ридом, если лицо "вело себя образом, серьезно ущемляю- щим жизненные интересы государства" - т.е. принципиаль- но международное право не исключает возможности лишения лица гражданства в интересах государства.
Недопустимость высылки граждан РФ за пределы России закреплена в ч.1 ст.61 Конституции. Необходимость такой нормы продиктована достаточно распространенной в годы существования СССР практикой высылки граждан, состоящих в открытой оппозиции советской власти за границу, с последующим лишением их советского гражданства. Подоб- ные решения, как и решения о лишении гражданства, при- нимались в индивидуальном порядке и не были предусмот- рены законодательством - т.е. советское законодательст- во не предусматривало возможности высылать своих граж- дан за границу в виде "дополнительного наказания"12. Та же ч.1 ст. 61 Конституции запрещает выдачу граж- дан РФ другому государству. В то же время, Закон о гражданстве в ч.З ст.1 гласит: "Гражданин Российской Федерации не может быть выдан другому государству иначе как на основании закона или международного договора Российской Федерации". Такая норма объясняется тем, что Закон вступил в силу до принятия Конституции в 1993 г. и впоследствии не был изменен. В таком случае, приме- няться будет конституционная норма, запрещающая выдачу граждан РФ, так как она имеет преимущественную силу не только над российскими законами, но и над международны- ми договорами. В то же время, международные договоры РФ следуют правилу, установленному в Конституции. Так, основной документ, регулирующий отношения в области осуществле- ния правосудия между Россией и странами СНГ, - Конвен- ция о правовой помощи и правовых отношениях по граж- данским, семейным и уголовным делам (Минская Конвенция) 1993 г. в ст.57 (отказ в выдаче) говорит: "Выдача не производится, если... лицо, выдача кото- рого требуется,
12 Вот, например, как описывает свою высылку из СССР
один из известных диссидентов Владимир Буковский:
- Так, сейчас мы посадим вас в самолет. Вместе с ва-
ми будут лететь ваша мать, сестра и племянник.
...- Мы пересекли советскую границу, и я должен объ-
явить вам официально, что вы выдворены с территории
СССР.
- У вас есть какой-нибудь указ, постановление?
- Нет, ничего нет... Мы дадим вам советский паспорт
сроком на пять лет. Гражданства вы не лишаетесь.
Странное решение, наперекор всем советским законам.
(Буковский В. "И возвращается ветер..." Письма русского
путешественника. М., 1990. С.321).
является гражданином запрашиваемой Договаривающейся
Стороны..." Аналогичные нормы содержатся и в двусторон-
них договорах о правовой помощи, заключенных РФ со
странами СНГ и Балтии. В таких случаях уголовное прес-
ледование будет осуществляться страной гражданства пра-
вонарушителя.
Стоит отметить, что и Закон "О гражданстве СССР"
1978 г. в ст.7 провозглашал, что "гражданин СССР не мо-
жет быть выдан иностранному государству".
Статья 13 Уголовного кодекса РФ, который вступил в
силу с 1 января 1997 г., также закрепляет это положе-
ние:
"I. Граждане Российской Федерации, совершившие прес-
тупление на территории иностранного государства, не
подлежат выдаче этому государству".
Российская Федерация также гарантирует своим гражда-
нам защиту и покровительство за ее пределами. Закон "О
гражданстве Российской Федерации" в ст. 5 предусматри-
вает, что "граждане Российской Федерации за пределами
Российской Федерации пользуются защитой и покровитель-
ством Российской Федерации. Государственные органы Рос-
сийской Федерации, дипломатические представительства и
консульские учреждения Российской Федерации, их долж-
ностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражда-
нам Российской Федерации была обеспечена возможность в
полном объеме пользоваться всеми правами, установленны-
ми законодательством государства их пребывания, между-
народными договорами Российской Федерации, международ-
ными обычаями, защищать их права и охраняемые законом
интересы, а при необходимости принимать меры для восс-
тановления нарушенных прав граждан Российской Федера-
ции".
На практике такие положения означают, что консуль-
ские и дипломатические учреждения должны всячески со-
действовать гражданам РФ, в особенности, когда речь
идет об оказании правовой помощи. Например, они могут
ставить вопрос о соразмерности ответственности совер-
шенному преступлению, если аналогичные преступления или
наказания не предусмотрены российским законодательст-
вом. Если гражданин РФ содержится в месте лишения сво-
боды, представители консульства могут, с разрешения
властей, навещать гражданина, помогать в обмене коррес-
понденцией и т.д.
Однако обязанность осуществлять защиту и представи-
тельство российских граждан за рубежом не ограничивает-
ся только консульскими и дипломатическими учреждениями
- это обязанность всех
государственных органов. Например, Государственная
Дума РФ в 1995 г. приняла Заявление в связи с нарушени-
ем основных прав и свобод граждан Российской Федерации
и российских соотечественников в Республике Казахстан,
в котором говорится, что Государственная Дума "ожидает,
что власти Республики Казахстан прекратят гонения на
граждан Российской Федерации и российских соотечествен-
ников, незамедлительно освободят гражданина Российской
Федерации С., примут меры по расследованию обстоятель-
ств и причин злодейского убийства нашего соотечествен-
ника И., наказанию виновных в этом тяжком преступле-
нии".
В 1994 г. были приняты "Основные направления госу-
дарственной политики Российской Федерации в отношении
соотечественников, проживающих за рубежом", которые
предусматривают широкий круг мероприятий, направленных
на поддержку соотечественников за рубежом. По своему
правовому положению выходцы из России могут быть отне-
сены к трем различным категориям: "граждане России,
граждане государств проживания (меньшинства), и лица
без гражданства (апатриды) - граждане, имеющие и не
имеющие вид на жительство в стране фактического прожи-
вания". Такое определение объясняется той особой ролью
государства-правопреемника СССР, которую взяла на себя
Россия, что и обуславливает необходимость использования
более широких категорий, чем "гражданство" при опреде-
лении лиц, подпадающих под защиту и покровительство со
стороны Российской Федерации. Положение предусматрива-
ет, среди прочего, "в случае необходимости добиваться
включения вопросов, связанных с обеспечением прав соо-
течественников, в повестку дня Генеральной Ассамблеи
ООН, Комиссии ООН по правам человека, Подкомиссии ООН
по предупреждению дискриминации и защите меньшинств,
Исполкома программы Верховного комиссара ООН по делам
беженцев, а также направления миссий ООН по установле-
нию фактов в те государства, где нарушаются эти пра-
ва... Провести переговоры о заключении двусторонних
соглашений между Правительством Российской Федерации и
правительствами государств ближнего зарубежья о трудо-
вой деятельности и социальной защите граждан, работаю-
щих за пределами своих государств".
Еще одним примером в обеспечении максимальной защиты
граждан Российской Федерации за пределами РФ можно наз-
вать целую серию документов, подписанных между Российс-
кой Федерацией и Республикой Казахстан по вопросам уре-
гулирования правового
статуса граждан одной стороны, постоянно проживающих на
территории другой.