ЧИНОВНИЧЕСТВО
(или бюрократия) - категория лиц, профессионально
занятых делопроизводством и выполнением
исполнительских функций по гражданскому и
военному управлению. Термин "Ч." произошел
от древнерусского "чин" - порядок. Значение
Ч. в России определено тем, что на протяжении
целых исторических эпох бюрократическая
иерархия выступала важным основанием социальной
стратификации об-ва. Если в об-вах различных
финансовых отношений объектом устремлений
выступало накопление капитала, то в Московском
гос-ве и императорской России поступление на
службу и карьерное продвижение было не только
важной осью вертикальной мобильности, но и
предметом социокультурного и психологического
фетишизма. Понятие "чин" в петербургской
имперской культуре обрело самодовлеющий и почти
мистический характер. Выражая сожаление о том,
что "у нас не ум ума почитай, а чин чина
почитай", А.С. Пушкин констатировал: "Чины
сделались страстью русского народа".
Понятие "Ч." тесно связано с
понятием "бюрократия". Отличительной чертой
российского Ч. является то, что в течение
длительных исторических периодов высший эшелон
административно-политической бюрократии
выступал в качестве властного класса
Российского гос-ва. Это обусловлено длительным
доминированием в России мобилизационного типа
развития об-ва (для к-рого характерно
конституирование "служилого" принципа в
качестве системообразующего основания процесса
рекрутирования российской политической власти)
и приоритетом государственной службы в качестве
важнейшего канала продвижения в высшие эшелоны
власти (подробнее см. Элиты центральные).
Доминирование "служилого" принципа
рекрутирования политической власти
конституировало в качестве властного класса
российского гос-ва последовательно высший класс
боярства, дворянства, имперской бюрократии,
советской номенклатуры. Несмотря на
существенные отличия облика этих исторических
сообществ, системообразующие принципы их
формирования (и прежде всего важнейший из них -
"привилегии за службу") совпадали.
Другой важнейшей особенностью
российского Ч. являлось то, что его высший эшелон
выступал в качестве инструмента модернизаций.
Подобная функциональная роль российского Ч.
определена форсированным и догоняющим
характером большинства российских модернизаций:
импульсы модернизации, как правило, носили
внешний по отношению к системе характер и
инициировались необходимостью выживания в
соперничестве со своими традиционными
историческими конкурентами - гос-вами Зап.
Европы. В условиях последней роль импульсов
модернизации выполняют внутренние
экономические потребности, а политическая
власть осуществляет артикулирование и
протежирование интересов хозяйственных
субъектов. В России же в качестве инициатора
модернизаций всегда выступала верховная власть
(царь, император, генеральный секретарь правящей
партии), к-рая под давлением внутри- или
внешнеполитического кризиса вынуждена была идти
на осуществление преобразований, отвечающих
потребностям гос-ва, но опережающих потребности
хозяйственных субъектов. В этих условиях
последние не могли стать опорой
модернизационных преобразований; в поисках
инструмента модернизации верховная власть
обращалась к высшему эшелону бюрократии.
Процесс исторической эволюции
российского Ч. прошел ряд этапов. Формирование в
России Ч. относится к 16 в.; в 17 в. сложилась особая
иерархия должностей, отличная от служилой в
целом. Структурно на протяжении 16-17 вв.
бюрократический слой состоял из двух категорий:
слой высшего Ч., относящийся к высшим категориям
служилого класса (члены Боярской думы,
наместники областей, первые лица приказов), и
исполнительный штат приказов и местных органов
власти, составлявший собственно бюрократический
аппарат. Существенные различия материального
положения, качества выполнения управленческих
функций, нравственно-психологического облика
высших категорий Ч., с одной стороны, и средних и
низших его страт - с другой, сохранялись на
протяжении практически всей истории Ч. в России.
Важным этапом в истории
российского Ч. явились реформы Петра I. Эти
реформы внесли существенные изменения в
функционирование чиновнического аппарата.
Наиболее значимые из этих перемен - замена
принципа знатности происхождения принципом
служебной доблести в качестве основания
служебного продвижения; введение "Табели о
рангах" (1722), изменившей и систематизировавшей
чиновничью иерархию; усилия по вытеснению
смешанного принципа вознаграждения
преимущественно денежным. Введение "Табели о
рангах" положило конец замкнутости отдельных
категорий чинов. Петр I продвигал служилых людей
по принципу личной доблести и служебной заслуги.
В период его правления даже высшие
государственные должности стали доступны для
представителей различных слоев об-ва.
"Золотым веком"
российского Ч. стал 19 в.: аристократическая
фронда в лице декабристов вынудила императора
Николая I искать новую, отличную от дворянства
опору гос-ва в лице имперской бюрократии.
Усиление позиций российского Ч. в 19 в. дало
основание В. О. Ключевскому констатировать: в 19 в.
"Россия управлялась не аристократией, а
бюрократией". Особую роль в процессе
рационализации российской государственной
службы сыграл выдающийся государственный
деятель М.М. Сперанский, предложивший в нач. 19 в.
продуманную программу повышения качества
государственного управления. Однако
сопротивление Ч. новациям было столь сильно, что
попытки выдающегося реформатора
систематизировать структуру государственного
управления и придать ей новое качество потерпели
поражение.
Несмотря на ставшее
хрестоматийным представление о царившем в
императорской России засилье чиновников,
численность управленческого аппарата в ней
вплоть до нач. 20 в. была незначительной по
отношению к общей численности населения и в
сравнении с аналогичными показателями наиболее
развитых стран Европы (напр., в сер. 18 в. в Пруссии
пропорционально площади ее территории
чиновников было в 10 раз больше, чем в России). В
течение пер. пол. 19 в. число российских чиновников
увеличилось в 4 раза; в последующие десять лет -
еще на 50%. Если сопоставить эти показатели с
параметрами роста населения страны, то окажется,
что в 19 в. государственный аппарат увеличивался
почти в 3 раза быстрее, чем население. Однако даже
при этих параметрах роста правительственного
аппарата соотношение его численности и
численности населения значительно отставало от
соответствующих показателей развитых
европейских гос-в. В сер. 18 в. в России на 10 тыс.
чел. населения приходилось 12-13 чиновников, что в
3-4 раза ниже аналогичных показателей в странах
Зап. Европы. К нач. 20 в. соотношение численности
управленческого аппарата и численности
населения составляло лишь треть такового во
Франции и половину - в Германии, хотя в абсолютном
выражении армия российского Ч. в этот период
составляла внушительную силу: в 1903 г. общая
численность правительственного аппарата
составляла 384 тыс. чел., а вместе с канцелярскими
служителями - не менее 500 тыс. чел.
Из приведенных выше данных
явствует, что живучесть мифа о засилье Ч. в России
обусловлена не столько численностью последнего,
сколько его неэффективностью. Среди важнейших
причин этой неэффективности следует назвать
смешанную форму оплаты управленческих функций Ч.
и низкий уровень оплаты значительных категорий
Ч.; негибкость системы чинопроизводства;
необоснованно высокую роль сословных привилегий
в процессе карьерного продвижения; невысокий
уровень образования.
Смешанный характер системы
вознаграждения Ч. за службу в течение всего
дооктябрьского периода был обусловлен
хроническим дефицитом средств государственной
казны страны. В качестве вознаграждения Ч.
выступали деньги, наделение землей (начиная с
Киевского периода и вплоть до падения Российской
империи в 1917 г.) и назначение на доходные
должности по центральному и местному управлению
(в 10-16 вв. в форме кормлений). С точки зрения
обеспечения эффективности делопроизводства
оптимальным средством вознаграждения являются
деньги как адекватный инструмент обеспечения
временного характера привилегий, ибо именно
денежное вознаграждение в наибольшей степени
отражает смысл "служебного" принципа
рекрутирования управленческого
аппарата-условный, временный, жестко
обусловленный несением службы характер
вознаграждения. Однако использование этого
ресурса было ограничено в связи с бедностью
казны. Единственным ресурсом, к-рым обладала
верховная власть в относительном - по сравнению с
деньгами - изобилии, была земля. Отсюда - широкое
развитие поместной системы - условного,
временного, на условиях несения службы
землевладения. Со времени царя Алексея
Михайловича землевладение стало исключительной
прерогативой служилого класса. Однако
использование земли в качестве вознаграждения
за чиновную службу было чревато весьма
серьезными издержками. Это было обусловлено
следующими обстоятельствами:
1. Хотя земли в гос-ве было
больше, чем денег, ее все равно было недостаточно
для содержания многочисленного отряда Ч.,
необходимого для нужд обороны и управления.
Поэтому увеличение объема вознаграждения за
службу не могло быть достигнуто за счет
пространственного расширения землепользования -
путем увеличения земельных наделов, а
достигалось посредством использования
временного фактора - наследования полученных за
службу поместий. Последнее означало становление
принципа "привилегии без службы" для
наследников и знаменовало превращение
бюрократии в землевладельческую касту,
неэффективную в качестве субъекта управления
гос-вом. Такое перерождение Ч. ставило верховную
власть, нуждающуюся в инструменте управления и
модернизаций, перед необходимостью создания
нового правящего класса, но на основе прежнего -
служилого - принципа.
2. Использование землевладения в
качестве сословной привилегии управленческого
аппарата в условиях России (где рабочие руки были
большим дефицитом, чем земля) было сопряжено с
закрепощением сидевших на полученных за службу
землях крестьян, т. е. превращало служилых людей в
душевладельцев, да еще на льготных условиях.
Учитывая, что одним из факторов возникновения
крепостного права в России была законодательная
неопределенность права помещиков на
крестьянский труд, неограниченная власть над
полученным в собственность крестьянством
сыграла роковую роль в судьбах российской
бюрократии, стала долговременным фактором ее
энтропии.
Использование в качестве
вознаграждения за службу третьего ресурса (после
денег и земель) - назначения служилого класса на
доходные должности но центральному и местному
управлению в Московском гос-ве - не только было
неэффективно, но деформирующим образом
отражалось на формировании гражданского и
политического сознания как Ч., так и всего об-ва.
Ведь принцип кормлений - это получение доходов за
счет управляемого населения вследствие
скудности средств для содержания
управленческого аппарата. Деформирующее
воздействие этого по сути узаконенного
мздоимства на политическую культуру очевидно.
Именно из системы кормлений впоследствии вышли
все гоголевские герои: городничие, попечители
богоугодных заведений и пр. любители "борзых
щенков". Т. обр., глубинные истоки столь
уродливых явлений следует искать не в
особенностях национальной психологии, а в
специфике трудного исторического развития
России, богатого многочисленными
противоречиями, одно из к-рых обусловлено
необходимостью наличия многочисленного
служилого сословия при недостатке средств для
его содержания.
В этой связи понятны усилия
Петра 1 (а позже - Екатерины II) по замене смешанной
системы вознаграждения Ч. исключительно
деньгами, что призвано было способствовать
повышению эффективности управленческого
аппарата. Однако напряжение государственного
бюджета и в 18 в., и впоследствии было столь
значительным, что добиться установления
исключительно денежной системы вознаграждения
Ч. не удалось.
Негативные последствия
смешанной системы оплаты управленческих функций
Ч. усугублялись в связи с низким уровнем оплаты.
Жалованье низших категорий Ч. в нач. 19 в. было
ниже, даже чем доход лакея, и не обеспечивало
прожиточного минимума. Неизбежными следствиями
этого были неэффективность управления и
коррупция. Декабрист А. А. Бестужев констатировал
в письме Николаю I: "В казне, в комиссариатах, у
губернаторов, у генерал-губернаторов - везде, где
замешан интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел -
тот крал". Высшая бюрократия, в отличие от
низших чиновных категорий, была материально
обеспечена: в нач. 19 в. жалованье губернатора в 30 и
более раз превышало жалованье канцелярского
служителя. При этом размеры вознаграждения были
различными даже для одинаковых категорий
управленческого аппарата: оклады высшей
бюрократии определялись не только штатным
расписанием, но и степенью влияния того или иного
чиновника. Реальные доходы часто превышали
официальные, т. к. нередко почти официально
предполагали "кормление от дел", т.е.
узаконенное мздоимство. К нач. 20 в. оплата
управленческих функций высшего Ч. еще более
возросла: увеличились и оклады средних и низших
чиновных категорий. В целом же жалованье высшего
Ч. было таково, что в условиях значительного
снижения численности крупных помещиков в
составе высшей бюрократии высокие оклады были
фактором привлекательности государственной
службы.
Что касается неоптимальной
системы чинопроизводства, то сложившаяся со
времен Екатерины II (Указы Екатерины II от 19.04.1764 г.
и 13.09.1767 г.) практика чинопроизводства
рассматривала выслугу лет в качестве главного
критерия служебного продвижения. В условиях этой
системы человек, обладающий соответствующим
образованием и опытом, не мог претендовать на
предоставление соответствующей его подготовке
должности, не прослужив необходимого количества
лет на предыдущих ступенях чиновной иерархии.
Неэффективность сложившейся практики
чинопроизводства и необходимость отмены системы
чинов стали очевидны уже в нач. 19 в., однако,
несмотря на то что этот вопрос рассматривался
при различных императорах на протяжении всего 19
в., система чинов просуществовала до 1917 г. Другим
недостатком системы чинопроизводства был фактор
сословных привилегий: дворянину для перехода из
IX класса в VIII (дававший право на потомственное
дворянство) достаточно было четырех лет выслуги,
тогда как выходцу из непривилегированных слоев
требовалось прослужить 12 лет. Сословные
привилегии были отменены лишь в ходе первой
русской революции в 1906 г.
Причиной низкого
образовательного уровня низших и средних
категорий российского Ч. в 18-19 вв. были
незначительное число высших учебных заведений в
России и незначительная численность российского
студенчества. На повышение уровня образования
российского Ч. были направлены усилия М.М.
Сперанского: инициированный им Указ императора
Александра I от 6 авг. 1809 г. предусматривал
оказание предпочтения при продвижении по службе
лицам более высокого образовательного уровня.
Однако все усилия реформатора оказались
напрасными: соблюдавшийся со значительными
нарушениями, этот Указ в 1834 г. был официальноотменен. В итоге даже в кон. 19 в. общее число
чиновников с высшим образованием составляло
менее одной трети состава управленческого
аппарата страны.
Вышеуказанные обстоятельства
определили серьезные недостатки российского Ч.
(особенно его средних и низших категорий и
особенно провинциального), существенно
отличавшие его от модели "рациональной
бюрократии" М. Вебера. Отечественную
бюрократию отличали: предпочтение в пользу
личных и ведомственных интересов в ущерб
общегосударственным; коррупция; клановость и
непотизм ("ну как не порадеть родному
человечку!"); конформизм; кастовость;
склонность к усложнению механизма
делопроизводства; излишняя и неоправданная
формализация процесса управления (Николай 1
вынужденно признавал, что Россией управляет не
император, а столоначальник). Именно эти черты
стали объектом справедливой и обоснованной
критики со стороны об-ва в адрес российского Ч.
Однако, признавая обоснованность подобной
критики, следует иметь в виду, что, несмотря на
отмеченные недостатки, именно бюрократия,
составляя становой хребет российской
государственности, несла на себе тяжесть
управления громоздкой империей.
Что касается политического
влияния российского Ч., то наибольшую роль в
российской политике сыграло либеральное крыло
высшей бюрократии во вт. пол. 19 в.: именно либералы
из числа высшего Ч. стали главной опорой
верховной власти в осуществлении Великих реформ
60- 70-х гг. Однако обострение
социально-экономических и политических
противоречий в кон. 19-нач. 20 в. и прогрессирующая
неэффективность бюрократии в качестве субъекта
государственного управления способствовали
падению политического влияния имперского Ч.
Во многом именно на имперской
бюрократии, призванной быть держателем
государственного порядка, лежит особая
ответственность за крушение Российской империи,
тем более что к этому времени бюрократический
аппарат России представлял внушительную силу.
Общая численность гражданских и военных чинов в
нач. 20 в. составляла 1,45 млн чел. Из них почти 100 тыс.
(91 204) получали оклады свыше 1000 руб. в год.
Численность высокооплачиваемых чиновников
превышала количество лиц, имевших такой же доход
из любого другого источника. Примерно 2 тыс.
высших должностных лиц имели оклады более 5 тыс.
руб.
На содержание огромной армии
российских чиновников тратились значительные
финансовые средства. Ушли в прошлое времена,
когда расходы на содержание управленческого
аппарата были скудными: на эти цели в нач. 20 в.
расходовалось 14% государственного бюджета. Для
сравнения: в Англии аналогичный показатель
составлял 3%; во Франции - 5,5; в Италии и Германии -
по 7%.
Однако значительный по
численности чиновный аппарат в нач. 20 в.
демонстрировал прогрессирующую
неэффективность. Среди факторов, обусловивших
негативные тенденции эволюции имперской
бюрократии, следует назвать падение качества
ротации высшего управленческого аппарата (что
способствовало постепенному превращению
управленческою слоя в закрытую касту); косность
системы чинопроизводства; широкое
распространение протекции в бюрократической
среде; низкую корпоративную сплоченность
российского Ч. Сочетание вышеперечисленных
факторов привело к тому, что накануне Февраля
1917г. обозреватели констатировали, что бюрократия
"теряет то единственное, чем она гордилась и в
чем старалась найти искупление своим грехам, -
внешний порядок и формальную
работоспособность".
Воссоздание империи в новом
облике - -в форме Союза ССР - при сохранении
доминировавшей в дооктябрьский период модели
развития об-ва обусловило функциональную
схожесть системообразуюших принципов
рекрутирования советского управленческого
аппарата и имперской бюрократии. В качестве
основополагающею механизма формирования
советской управленческой бюрократии сложился
номенклатурный принцип отбора. Последний по
своим ключевым характеристикам по существу
являлся модификацией системы чинопроизводства,
существовавшей в Российской империи, а
тарифно-квалификационная сетка во многом была
схожа с "Табелью о рангах", введенной Петром
I. Существенным отличием советской номенклатуры
являлось исключительное использование системы
денежного вознаграждения (в отличие от
смешанного - в Российской империи) за
государственную службу, что способствовало
существенному повышению эффективности
функционирования управленческого аппарата.
Однако так же, как и в нач. 20 в., эрозия механизмов
ротации управленческого аппарата (воплощенная в
лозунге "стабильность кадров") в 70-80-С гг..
распространение протекционизма в чиновной среде
и падение эффективности управления в целом стали
одной из причин крушения советского гос-ва.
Пришедший на смену
идеологической, психологически неоднородной, но
институционально единой советской номенклатуре
бюрократический аппарат Российской Федерации
находится в процессе сложной эволюции.
Характерной особенностью процессов
формирования современного бюрократического
аппарата является то обстоятельство, что
управленческий истеблишмент является объектом
соперничества конкурирующих
политико-финансовых кланов, оказывающих
возрастающее влияние на формирование внешней и
внутренней политики РФ. Другой особенностью
современного Ч. является его значительный
численный рост вопреки неоднократным попыткам
сокращения и реформирования государственного
аппарата. Среди негативных тенденций эволюции
госслужбы в современной РФ можно отметить
патрон-клиентный характер отношений между
различными уровнями управления; корпоративизм и
кастовость; возрождение петровской "Табели о
рангах" в ее усложненном и малоэффективном
варианте;
формальный характер
департизации управленческого аппарата; высокий
уровень коррумпированности.
В целом же повышение
эффективности управленческого аппарата
является важнейшим направлением процесса
реформирования государственной службы,
осуществляющегося в настоящее время в РФ.
Определенную роль в этом процессе призван
сыграть Федеральный закон "Об основах
государственной службы в России".
О.В. Гаман-Голутвина