1. Основные тенденции государственно-правового развития
К началу XX в. США
становятся крупнейшей мировой державой с собственной
колониальной империей. Во многом благодаря чрезвычайно
благоприятным природным, демографическим, внешнеполити-
ческим условиям, а также энергии и предприимчивости на-
рода, они выходят на первое место в мире по основным
экономическим показателям. Население страны многократно
увеличилось в немалой степени за счет эмигрантов, преж-
ние отечества которых тратили средства на их воспита-
ние, образование, здоровье, а новое пожинало плоды тру-
дов достигших зрелого возраста людей. Мировые войны, в
которых участвовала страна, фактически не затронули ее
территории. Из этих войн она вышла еще более усилившей-
ся как в экономическом, так и в военном отношении. Уже
после Первой мировой войны США из страны-должника прев-
ратились в страну-кредитора. За это время американская
экономика претерпела важные структурно-социальные пре-
образования. Еще в конце XIX в. господство в американс-
кой экономике перешло к крупнейшим финансово-промышлен-
ным корпорациям, присваивавшим большую часть националь-
ного дохода. Впрочем это не сдерживало развития мелких
и средних промышленных, сельскохозяйственных и торговых
предприятий. Значительная, но рациональная интенсифика-
ция труда в условиях начавшейся в середине 50- х гг.
научно-технической революции позволила правящему классу
пойти на уступки трудящимся в их борьбе за свои соци-
альноэкономические и политические права. Все это в со-
вокупности повлияло на развитие американской государс-
твенности, которое носило главным образом фактический
характер и не меняло основ конституционной структуры.
По своему содер-
жанию это развитие воплощает почти все наиболее харак-
терные, типичные черты эволюции современных либераль-
но-демократических государств. Оно определяется по
меньшей мере несколькими принципиальной важности тен-
денциями, которые взаимодополняют и как бы уравновеши-
вают друг друга. Изменения в избирательной системе. На-
чиная с 20-х гг. заметней стала прогрессивная тенден-
ция, которая проявилась прежде всего в дальнейшей де-
мократизации избирательной системы. В 1920 г. женщинам
было предоставлено право голосовать и быть избранными
наравне с мужчинами (XIX поправка к Конституции). В
1961 г. избиратели столичного округа Колумбии получили
право участвовать в выборах президента и вице-президен-
та США (XXII поправка к Конституции). В 1964 г. запре-
щается ограничивать избирательные права граждан по при-
чине неуплаты ими налогов, включая налог по выборам
(XXIV поправка). Несколько раньше, в 1962 г., признает-
ся необходимость изменения избирательных округов с тем,
чтобы в каждом из них было приблизительно одинаковое
число избирателей. Такое изменение было тем более обос-
нованным, что по действующей в США мажоритарной системе
выборов избранным считается кандидат, получивший отно-
сительное большинство голосов в округе. В 1971 г. изби-
рательные права предоставляются всем гражданам, достиг-
шим 18-летнего возраста (XXVI поправка к Конституции).
На основе общефедерального законодательства соответс-
твенно демократизировались избирательные законы в от-
дельных штатах. Хотя проведенные преобразования не уст-
ранили все архаические цензы, действующие в отдельных
штатах, тем не менее избирательное право стало в основ-
ном равным и всеобщим. Заметные успехи достигнуты и в
области выравнивания других гражданских прав белых и
цветных. В 60-70-х гг. принимаются законы против расо-
вой дискриминации в сфере образования, бытового обслу-
живания, трудовой деятельности. Изменения в партийной
системе. Демократические преобразования, особенно в об-
ласти избирательного права, во многом стимулировали со-
вершенствование партийной системы, с помощью которой
традиционно обеспечивалось кадровое комплектование ор-
ганов власти и управления представителями господствую-
щей элиты. Соответственно организационная структура
сложившейся еще в XIX в. двухпартийной системы (респуб-
ликанцы - демократы) была сориентирована на удовлетво-
рение требований избирательных кампаний. Основным зве-
ном партийной организации явились комитеты избиратель-
ных
участков, а формально высшими органами - национальные
партийные комитеты и национальные партийные конвенты
(съезды), хотя многие вопросы, подчас имеющие решающее
значение в партийной политике, определяют частные или
юридические лица, оказывающие партиям негласную, но
весьма значительную финансовую помощь несмотря на то,
что это в той или иной мере запрещено. Юридической рег-
ламентации подверглись финансовые и структурные основы
партийной деятельности. Немаловажную роль в этом сыгра-
ли конституции отдельных штатов, избирательные законы,
в частности законы 1965 и 1970 гг., а также решения су-
дов, обладающих правом конституционного надзора. Однако
негласное финансирование партий отдельными лицами и
корпорациями продолжается. Причем нередко они направля-
ют средства представителям обеих партий одновременно.
Принципиальные различия между демократами и республи-
канцами в основном исчезли спустя некоторое время после
окончания войны между Севером и Югом. Тем не менее на-
кал избирательной борьбы между ними сохранился, пос-
кольку каждая партия выражает интересы соперничающих в
борьбе за власть группировок, доминирующих в экономике
и политике. Борьба за рядового избирателя побуждает
партийных руководителей выступать с разоблачениями сво-
их оппонентов в коррупции и других противоправных дейс-
твиях. Но вместе с тем фактическая монополия двухпар-
тийной системы с ее опорой на средний класс лишает дру-
гие общественные организации каких-либо надежд на успех
в ходе выборов и соответственно минимизирует демократи-
зацию избирательного права. Основные изменения в госу-
дарственном механизме. Другая заметная тенденция связа-
на с диффузией (рассредоточением) источников формирова-
ния государственной политики. Здесь все большую роль
начинают играть различные предпринимательские союзы и
другие подобные им объединения, известные как группы
давления. В середине XX в. их насчитывалось более трех
тысяч, и затем наметилось уменьшение их количества,
главным образом за счет укрупнения. Наиболее значитель-
ными среди них продолжают оставаться Национальная ассо-
циация промышленников, объединяющая около 70% промыш-
ленных компаний, и Торговая палата. Эти объединения вы-
полняют как экономические, так и по существу политичес-
кие функции. На основе прогнозов экономического и соци-
ально-политического развития, составляемых высококвали-
фицированными специалистами, эти объединения подготав-
ливают меморандумы, рекомендации и даже фактически ос-
новные тезисы будущих законопроектов, которые на-
правляются президенту, конгрессу, властям штатов. Дан-
ные документы, разумеется, не являются обязательными
для государственных властей, но последние в своей поли-
тике учитывают требования "большого бизнеса". Крупней-
шие корпорации используют и другие каналы воздействия
на государственные власти. Еще одна важная тенденция,
особенно ощутимо заявившая о себе после окончания войны
Севера и Юга, связана с централизацией государственной
власти. В настоящее время этот процесс, обусловленный
многими причинами, среди которых интересы крупных
предприятий и банков занимают особо важное место, при-
обрел более завуалированные формы. Вследствие противо-
действия штатов, отстаивающих свои конституционные пра-
ва, названная тенденция стала и в немалой степени про-
тиворечивой. Важным проявлением централизации явилось
расширение правомочий общефедеральной власти во главе с
президентом, хотя п здесь имеются некоторые новации:
XX, XXII, XXV поправки к Конституции законодательно ог-
раничили время пребывания одного лица на посту прези-
дента двумя сроками, а для лица, "...занимающего пост
президента или исполняющего его обязанности в течение
двух лет из того срока, на который президентом было
избрано другое лицо", только одним сроком; вице-прези-
денту, при определенных условиях, предоставлялось право
замещения должности президента. Усиление исполнительной
власти сопровождалось созданием разветвленного аппарата
управления, состоящего из наемных служащих-профессиона-
лов. До XX в. чиновничий аппарат США был сравнительно
невелик, и этим США отличались от бюрократизированных
государств континентальной Европы. Но в XX в. президент
имел под своим началом большой бюрократический аппарат
управления, компетенция которого распространялась на
важнейшие сферы жизни страны. К этому времени в США
действовали по меньшей мере три типа государственных
учреждений: 1) департаменты (министерства), возглавляю-
щие отдельные отрасли управления (первые департаменты -
иностранных дел, финансов, обороны и некоторые другие
были созданы еще в XVI1I-XIX вв.; в XX в. количество
департаментов не только увеличилось, они изменились ка-
чественно - значительный аппарат чиновников выполнял
большую часть государственной работы); 2) национальные
агентства - учреждения, близкие по значению министерс-
твам, но не имеющие статуса таковых;
3) многочисленные и разнообразные временные комиссии,
бюро, советы, коллегии, администрации, создаваемые на
время для выполнения определенных задач, нередко имею-
щих жизненно важное значение для страны. Существенным
был вопрос и о порядке назначения высших должностных
лиц. В соответствии с Конституцией назначение президен-
том глав департаментов, послов и некоторых других выс-
ших должностных лиц требует предварительного согласия
сената. Назначение всех других федеральных чиновников
предполагает их последующее утверждение сенатом. Заме-
щение второстепенных постов сенат может доверить прези-
денту. На практике роль президента в этом процессе, как
правило, оказывается более значительной. Этому косвенно
содействовало фактически установившееся еще в XIX в.
деление аппарата управления на гражданскую службу, сос-
тоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и пра-
вительственную службу, состоящую из высших должностных
лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и
уходящих со своих постов вместе с ним (так называемая
"система добычи"). Согласно американскому прецеденту,
президент, назначая таких должностных лиц, вправе расс-
матривать их не более как своих доверенных советников.
И сенат обычно признает это. Соответственно на образуе-
мые такими должностными лицами коллегиальные органы
обычно не возлагается солидарной ответственности. Эти
лица считаются доверенными президента и обычно несут
ответственность перед ним. Но развитию государственного
управления были присущи и иные черты. Государственные
службы, сконструированные таким образом, оказались вне
действенного государственно-правового контроля. Такое
положение во многом обусловливалось и отсутствием в США
административных судов и прокурорского надзора. Возму-
щение общественности коррупцией, злоупотреблением
властью, а подчас и некомпетентностью части государс-
твенного аппарата вынудило Конгресс заняться его рефор-
мированием. Первые шаги в этом направлении были сделаны
еще в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883
г.) установил принципы комплектования федеральных госу-
дарственных служб. Предусматривались открытые конкурсы
- экзамены на замещение государственных должностей, бы-
ло запрещено увольнять чиновников по политическим моти-
вам. Контроль за выполнением закона возлагался на соз-
даваемый "независимый" орган - комиссию гражданской
службы. Во многом благодаря этому закону, а также при-
нятым много позже нормативным актам в США не сложи-
лась жестко корпоративная каста чиновников. Появилось
немало высококвалифицированных гражданских специалистов
по государственному управлению. Но это не привело к
полному исчезновению "системы добычи". Не выполнялся и
принцип недопустимости увольнения по политическим моти-
вам. В 1939 г. закон Хэтча "О политической деятельнос-
ти" запретил государственным служащим участвовать в
"политических кампаниях". В 1947г. исполнительный при-
каз ь 9835 президента Г. Трумэна обязывал комиссию
гражданской службы проверять политическую благонадеж-
ность кандидатов на государственные должности. Еще бо-
лее ужесточил эту практику исполнительный приказ ь
10450 президента Д. Эйзенхауэра (1953 г.) "О проверке
политической благонадежности и лояльности государствен-
ных служащих", предусматривавший возможность их досроч-
ного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали
применяться, но результаты их воздействия сказываются и
в настоящее время. В структуре государственного управ-
ления проявилась особенность, обусловленная федератив-
ным устройством США. В стране не сложилось формально
единой государственной службы. Каждый штат имеет свой
административный аппарат управления, что, впрочем, не
означает его фактической общегосударственной разобщен-
ности. Распоряжения президента и глав общефедеральных
ведомств выполняются, чему в немалой степени способс-
твуют находящиеся в их распоряжении различные средства
давления и в первую очередь финансовые. В итоге центра-
лизация оказалась неразрывно связанной с усилением ис-
полнительной власти во главе с президентом. В середине
XX в. особую значимость приобрели такие учреждения, как
Федеральное бюро расследования. Центральное разведыва-
тельное управление. Совет национальной безопасности.
Министерство обороны. История показала, что президенты,
опираясь на них, имеют возможность принимать важные го-
сударственные решения, превышая при этом правомочия,
предоставленные им Конституцией, особенно в такой важ-
нейшей сфере, как вопросы войны и мира. Не считаясь с
предписаниями Конституции, президенты неоднократно, без
предварительной санкции Конгресса, отдавали приказы о
ведении военных действий за границей, что по существу
означало ведение войны. Весьма авторитарно проявила се-
бя исполнительная власть и внутри страны. В этом отно-
шении показательно ее вторжение в область законодатель-
ства. Посредством так называемых исполнительных прика-
зов, формально призванных конкретизировать исполнение
принятых законов, президенты по существу приобрели в
известном смысле право на "делегированное законодатель-
ство". Вместе с тем усиление исполнительной власти не
означает чрезмерной подмены ею других ветвей власти.
Законодательная и судебная власти остаются важным зве-
ном системы "сдержек и противовесов". В этом качестве
особое значение имеют финансово-бюджетные права Конг-
ресса, возможность судебного обжалования административ-
ных распоряжений, утверждение сенатом представленных
президентом кандидатур на занятие должностей, право им-
пичмента.
2. "Новый курс" Рузвельта Кризис 30х годов.
В XX в. в деятельности американского государства появи-
лись новые направления. Одним из них стало регулирова-
ние экономики и социальных отношений. Необходимость в
таком регулировании была окончательно осознана в 30-е
гг., когда страну поразил исключительной силы экономи-
ческий кризис, охвативший к тому времени все основные
капиталистические страны. В США промышленное производс-
тво понизилось до 56%, национальный доход сократился на
48%, обанкротилось 40% банков, что лишило миллионы ря-
довых американцев их скромных сбережений. Около 17 млн.
человек потеряли работу. Находившееся в этот период у
власти правительство президента Г. Гувера в надежде на
постепенный стихийный выход из кризиса фактически ниче-
го существенного не предпринимало. Между тем социаль-
но-политическая обстановка обострялась: следовали один
за другим голодные походы, демонстрации, другие формы
протеста. В таких условиях на очередных президентских
выборах 1932 г. победил Франклин Делано Рузвельт- кан-
дидат от демократической партии. Новый президент высту-
пил с развернутой программой по выходу из кризиса, по-
лучившей известность как "Новый курс". Реализация прог-
раммы началась почти одновременно во всех важнейших об-
ластях экономических и социальных отношений. Чтобы ста-
билизировать денежную систему, был запрещен вывоз золо-
та за границу, проведена девальвация доллара, укрупнена
банковская система, в результате крупнейшие банки полу-
чили из казны значительные кредиты и субсидии. Оздоров-
ление промышленности возлагалось на специально создава-
емое учреждение- Национальную администрацию восстанов-
ления промышленности. В соответствии с законом о восс-
тановлении национальной экономики от 16 июля 1933 г.
вся промышленность была разделена на 17 групп, деятель-
ность каждой из которых регулиро-
валась составленными в срочном порядке нормативными ак-
тами - так называемыми кодексами честной конкуренции,
определявшими квоты выпускаемой продукции, распределе-
ние рынков сбыта, цены, условия кредита, продолжитель-
ность рабочего времени, уровень зарплаты и т.д. Для
сельского хозяйства учреждалась Администрация регулиро-
вания сельского хозяйства, которая на основании закона
об улучшении положения в сельском хозяйстве от 12 мая
1933 г. наделялась правом регулирования цен на продук-
цию сельского хозяйства и доведения их до уровня
1909-1914 гг. Это осуществлялось главным образом путем
оплачиваемого сокращения посевных площадей и поголовья
скота (уменьшение товарной массы должно было поднять
цены до уровня, обеспечивающего рентабельность средних
и даже мелких ферм, чтобы предотвратить их разорение).
В целях уменьшения безработицы, снижения ее негативных
последствий принимаются экстраординарные меры. Руко-
водство осуществлением этих мер возлагается на Феде-
ральную администрацию чрезвычайной помощи, замененную
вскоре Администрацией развития общественных работ. Без-
работных направляли в создаваемые специальные организа-
ции ("трудовые лагеря"), занимавшиеся строительством и
ремонтом дорог, мостов, аэродромов и т.д. Проведение
"Нового курса" потребовало мобилизации значительных де-
нежных ресурсов, которые оказались (это было важнейшим
фактором успеха) в распоряжении правительства Рузвель-
та. В это время наметился важный сдвиг в развитии тру-
дового и социального законодательства, которое носило,
по существу, фрагментарный характер. Более того, боль-
шинство дел, связанных с отношениями между работником и
работодателем (нанимающимся и наймодателем), рассматри-
вались судами на основе общих принципов обязательствен-
ного права, не учитывающих фактическое социальноэконо-
мическое неравенства сторон в договоре. Законом Норри-
саЛагардия (1932 г.) несколько сужалось право судов из-
давать так называемые судебные предписания по поводу
трудовых конфликтов, что фактически давало возможность
судам по своему усмотрению срывать любую забастовку.
Этот закон запрещал предпринимателю заставлять рабочих
подписывать контракты, обязывающие их не вступать в
профсоюз. В 1935 г. был принят закон Вагнера, ставший
важной вехой в развитии трудового законодательства США.
Впервые в общефедеральном масштабе легализовалась дея-
тельность профсоюзов. При этом запрещалось уголовное
преследование трудящихся за создание
профсоюзов и участие в легальных забастовках; предпри-
ниматели обязывались заключать с профсоюзами коллектив-
ные договоры и не принимать на работу лиц, не состоящих
в профсоюзах, подписавших коллективный договор (вводил-
ся так называемый принцип закрытого цеха); признавалось
право на забастовки, если нарушались предписания зако-
на. Для контроля за выполнением закона создавалось На-
циональное управление по трудовым отношениям. Его руко-
водящий состав назначался президентом с одобрения сена-
та. При обнаружении незаконных действий в трудовой
практике Управление оформляло дело для передачи его в
суд. Лица, препятствовавшие работе Управления, подлежа-
ли по суду наказанию штрафом до 5000 долл., или тюрем-
ному заключению до одного года, или одновременно обоим
видам наказания. В 1935 г. был принят закон о социаль-
ном обеспечении, явившийся первым в истории США общефе-
деральным нормативным актом такого рода. Создавалось
Управление по социальному страхованию. Отныне пенсии по
старости должны были выплачиваться гражданам США, отве-
чавшим определенному цензу оседлости и достигшим
65-летнего возраста, при условии "...если его общий за-
работок, как это будет установлено Управлением, за пе-
риод с 31 декабря 1936 г. и до достижения им возраста
65 лет не превысит 3000 долл. Выплачиваемая ему ежеме-
сячно пенсия будет равняться 1/2 от суммы его вышеупо-
мянутого общего заработка..." Для формирования пенсион-
ного фонда в дополнение к другим налогам устанавливался
новый ежегодный налог па индивидуальные доходы работаю-
щих по найму в размере 1% с последующим повышением на-
лога на 0,5% через каждые следующие три года. Для
предпринимателей в дополнение к ранее существовавшим
налоговым обложениям вводился налог в размере 1% общей
суммы выплаченной им зарплаты, через каждые следующие
три года налог повышался на 0,5%. В 1938 г. был принят
закон о справедливом найме рабочей силы, фиксирующий
максимальную продолжительность рабочего времени для не-
которых групп трудящихся и минимум зарплаты. В итоге
"Новый курс", являвшийся прямым массированным вторжени-
ем государства в сферу социально-экономических отноше-
ний и включавший значительные элементы регулирования,
способствовал смягчению проявлений кризиса. Ревизия
"Нового курса". По мере выхода из кризиса корпорации
главным образом через Верховный суд стали добиваться (и
не без успеха) отмены законодательства "Нового курса".
В целях смягчения будущих кризисных явлений стали широ-
ко внедряться новые виды государственного регулирова-
ния, реализуемые главным образом с помощью финансо-
во-экономических средств. После окончания Второй миро-
вой войны произошел отход от завоеванных позиций в об-
ласти трудового законодательства. В 1947г. был принят
закон Тафта - Хартли, формально в качестве поправки к
закону Вагнера, а фактически отменивший его важнейшие
положения. Этот закон затруднял ведение стачечной борь-
бы. Так, предупреждение о намечаемой забастовке должно
последовать за 60 дней до ее начала. Президент наделял-
ся правом в любой момент приостановить забастовку на 80
дней (так называемый "охладительный период"). Государс-
твенным служащим запрещалось участие в забастовках. Не
допускались стачки солидарности, стачки, "создающие уг-
розу национальным интересам страны". Отменялась практи-
ка "закрытого цеха". Предприниматели получили право
взыскивать по суду убытки, причиненные забастовкой, вы-
ходящей за рамки, предписанные законом. Устанавливался
контроль за профсоюзными средствами, которые запреща-
лось использовать для достижения каких-либо политичес-
ких целей. Были приняты и другие законы, в той или иной
мере ограничивающие права профсоюзов. В первое послево-
енное десятилетие усилилась законодательная деятель-
ность и в другой области. В 1950 г. был принял закон
Маккарэна- Вуда, по которому создавалось Управление по
контролю за подрывной деятельностью. Ему предоставля-
лось право "...определять, является ли та или иная ор-
ганизация коммунистически действующей организацией или
организацией коммунистического фронта. Такие организа-
ции подлежали обязательной регистрации в министерстве
юстиции, а их члены фактически ограничивались в граж-
данских правах. Отказ от регистрации предусматривал
достаточно жесткие санкции. В случае объявления "чрез-
вычайного положения" президент получал право с согласия
министра юстиции отдавать распоряжение о задержании и
интернировании любого лица, если имелось "...разумное
основание полагать, что это лицо "может потенциально
представлять угрозу для национальной безопасности США.
Вскоре были приняты и другие аналогичные законы. На их
основе, а также на основе исполнительных приказов ь9835
и 10450 была развернута кампания по "проверке лояльнос-
ти", в ходе которой преследованию подверглись не только
коммунисты, но и просто демократически мыслящие интел-
лигенты. Впоследствии эта кампания была в основном
прекращена.