2.Земли поселений
К названным землям законодательство относит все земли, находящиеся в пределах черты поселе- ний, которая является для них внешней границей. Черта поселений отделяет эти земли от иных земель. Установле- ние ее производится на основе утвержденной градострои- тельной и землеустроительной документации. Черта посе- лений должна устанавливаться по границам земельных участков граждан и юридических лиц. Утверждение и изме- нение черты поселений определяются законами субъектов Российской Федерации. Черта городов Москвы и Санкт-Пе- тербурга утверждается и изменяется федеральным законом по согласованию с законодательными (представительными) органами города Москвы и Московской области, города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Включение зе- мельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращение прав собственников, владельцев, пользовате- лей и арендаторов земельных участков. Землями поселений ведают местные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они организуют исполь
_________________________________________________________
1 ВВС РФ. 1992. ь 32. Ст. 1877; СЗ. 1995. ь 30. Ст. 2868 (внесе- ние дополнений в ст.5 Основ).
_________________________________________________________
зование земель с учетом их конкретного целевого назна- чения. Поэтому образуется сложный состав земель поселе- ний, в который могут входить земельные участки: - жилой и общественной застройки, занятые жилыми, культурно-бы- товыми, административными, культовыми и иными зданиями, строениями и сооружениями и предназначенные для этих целей; - общего пользования, занятые площадями, улица- ми, проездами, дорогами, набережными, парками, лесопар- ками, скверами, бульварами, водоемами, пляжами и иными объектами и предназначенные для удовлетворения общест- венных нужд населения; - промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройки, занятые промышленными, коммунально-складскими и иными производственными объек- тами; - транспорта, связи, инженерных коммуникаций, за- нятые зданиями, строениями и сооружениями железнодорож- ного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи; - особо охраняемых территорий и объектов природно-заповедного, природоохранного, оздо- ровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, занятые памятниками природы, природными парками, национальными парками и дендрологическими пар- ками, ботаническими садами, лесами и используемые для организованного массового отдыха населения и туризма, а также земли с источниками, обладающими природными ле- чебными факторами, и земли, на которых располагаются памятники истории и культуры, музеи-заповедники, му- зеи-усадьбы; - водных объектов, занятые поверхностными водостоками, замкнутыми водоемами, поверхностными водо- емами, акваториями, водоохранными зонами, гидротехни- ческими и другими водохозяйственными сооружениями; - сельскохозяйственного использования, занятые сельскохо- зяйственными угодьями, а также зданиями, строениями и сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственно- го производства. Состав и правовой режим земель городов и поселков городского типа в принципе одинаков. К числу последних относятся также рабочие, курортные и дачные поселки. Рабочим признается поселок при промышленном предприятии, железнодорожной станции, гидротехническом сооружении и другом важном экономическом объекте, имею- щий население не менее 3 тыс. человек, из которых 85% рабочих, служащих и членов их семей. В исключительных случаях к категории рабочих могут быть отнесены поселки с меньшим населением, если они созданы при особо важном строительстве либо являются экономическими и культурны- ми центрами Крайнего Севера или Дальнего Востока. Ку- рортный поселок всегда расположен в местности, имеющей лечебное значение, с населением не менее 2 тыс. человек при усло-вии, что ежегодное количество курортников сос- тавляет не менее 50% постоянного населения. Дачным считается поселок, находящийся вне городской черты, где сельским хозяйством занимаются не более 25% взрослого населения, а остальные отдыхают летом. Значи- тельная часть территории города (поселка) занята жилыми домами, объектами культурного назначения, промышленными зданиями и сооружениями и т.д. Земли застройки обычно окружают сельскохозяйственные и другие угодья. По мере развития города они постепенно осваиваются под городс- кое, индивидуальное жилищное строительство. Жилищные органы и частные владельцы обязаны содержать придомовые территории, улицы и проезды в порядке и чистоте, сохра- нять зеленые насаждения, беречь подземные сооружения. Если земельные участки заняты ведомственными жилыми до- мами, то соответствующие функции в качестве субъектов землепользования выполняют предприятия и организации - владельцы домов или их жилищно-коммунальные органы. Пользователями участков городской застройки, предостав- ленных для промышленности, являются государственные, кооперативные и общественные организации, предприятия. Вокруг каждого предприятия установлена санитарно-защит- ная зона; ее ширина зависит от степени вредности произ- водства. Земли этой зоны предприятиям не передаются. Однако участки, на законных основаниях застроенные вспомогательными зданиями и сооружениями (гаражи, скла- ды и т.д.), переходят в пользование предприятий. Терри- тория санитарно-защитной зоны должна быть благоустрое- на и озеленена за счет предприятия, при котором она ус- тановлена. Промышленные предприятия обязаны размещать свои основные и вспомогательные цехи, склады, общеза- водские здания (заводоуправления, столовые и т.п.), ма- гистрали внутризаводского транспорта и проч. в строгом соответствии с генеральными планами промышленных предп- риятий. Важной обязанностью промышленных предприятий как землепользователей является строгое и неуклонное выполнение санитарных требований с тем, чтобы не допус- тить отрицательного влияния на экологию. Часть земель города (поселка), которая не используется под застрой- ку, предназначена для транспортных магистралей (улиц, площадей, проездов и т.д.), культурно-бытовых объектов (парки, скверы, бульвары, солярии, пляжи и т.п.). Это - земли общего пользования, которыми, как правило, ведают органы культуры, коммунального хозяйства, администрация парков культуры и т.д. Отдельные участки этих земель могут временно по договору аренды органа муниципального хозяйства с соответствующим предприятием передаваться для установки ларьков, палаток, киосков и других пост- роек некапитального типа. К землям сельскохозяйственно- го использования и другим угодьям относятся пашни, са- ды, огороды, сенокосы, пастбища, водоемы, торфяники, каменоломни, карьеры месторождений общераспространенных полезных ископаемых и так называемые неудобии: овраги, солончаки, крутые склоны, заболоченные участки и т.д. Они временно или бессрочно предоставляются сельскохозяйственным коо- перативам, колхозам, совхозам, крестьянским (фермерс- ким) хозяйствам, предприятиям, учреждениям, организаци- ям и объединениям граждан для подсобных хозяйств, кол- лективных садов и огородов, выгонов для скота и других сельскохозяйственных целей. Допускаются здесь и индиви- дуальные формы землепользования граждан, в основном для огородничества и сенокосов. При необходимости расширить городскую застройку или земли общего пользования наз- ванные сельскохозяйственные и другие угодья изымаются у их владельцев. Разумеется, прежнему землепользователю компенсируются все убытки. Земли, занятые городскими лесами, водоемами и объектами особо охраняемых террито- рий, выполняют санитарно-гигиеническую функцию, улучша- ют микроклимат, служат местом отдыха, защищают экологи- ческое благополучие города (поселка). Городскими лесами ведают организации лесопаркового хозяйства, другие уч- реждения, призванные сохранять и улучшать леса (дирек- ции парков, спортивные и оздоровительные организации и т.п.). Земли железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта, горной промышленности и т.д. используются в соответствии со специальным назна- чением, но благоустройство, строительство администра- тивных зданий и других сооружений осуществляются в со- ответствии с утвержденными проектами планировки и заст- ройки города (поселка) и по согласованию с органами власти данного города.
3. Специфика управления землями поселений
Поскольку земли населенных пунктов нахо- дятся в ведении городских, поселковых и сельских предс- тавительных и исполнительных органов, они планируют и организуют эксплуатацию земель предоставляют и изымают земельные участки. Предприятие, желающее получить зем- лю, должно прежде всего обратиться в местную админист- рацию по месту нахождения земельного участка Эти же ор- ганы ведут также государственный учет земель и контроль за их правильным использованием, рассматривают конфлик- ты, связанные использованием земельного участка. Взаи- модействие органов государственной власти и управления Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации краев, областей, автономной области, автоном- ных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и орга- нов местного самоуправления в области градостроительной деятельности осуществляется, как это определено ст. 13 Закона об основах градостроительства, путем со-вместной разработки и реализации федеральной градостроительной политики, соответствующих республиканских и межрегио- нальных градостроительных программ и прогнозов, проек- тов и нормативных актов, обеспечивающих благоприятные условия проживания насе- ления, а также создания банков данных о состоянии тер- риторий, поселений и ведения территориального кадастра. Органы государственной власти и управления устанавлива- ют в пределах своей компетенции порядок осуществления градостроительной деятельности на своих территориях и обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов ее участников. Они контролируют соблюдение нормативных актов в области финансирования градостроительной дея- тельности, результаты экспертизы и реализацию градост- роительной документации, а также согласовывают вопросы формирования промышленных, селитебных, рекреационных и других функциональных зон и объектов, использования природных ресурсов, охраны историко-культурного насле- дия и окружающей среды. В свою очередь органы местного самоуправления в соответствии с согласованной и утверж- денной в установленном порядке градостроительной доку- ментацией обеспечивают ее реализацию в установленные сроки, соблюдение градостроительных нормативов, а также ведение опорного плана территории поселения. Государс- твенное регулирование градостроительной деятельности обеспечивается: управлением государственными капиталь- ными вложениями в создание и развитие социальной и про- изводственной инфраструктур; регулированием налоговой политики; предоставлением дотаций, субсидий, субвенций, других бюджетных и внебюджетных видов финансовой и ма- териальной помощи на развитие объектов градостроитель- ной деятельности; контролем за соблюдением градострои- тельных нормативов и стандартов; осуществлением антимо- нопольных мер приватизации объектов государственной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства; проведением экспертизы, в том числе тех- нической и экологической, градостроительной документа- ции. Вопросы развития и благоустройства города (посел- ка), улучшения окружающей среды решаются в соответству- ющих планах и проектах, являющихся основными градостро- ительными документами. Разрабатываются эти планы и про- екты в форме следующих документов: - генеральная схема расселения, природопользования и территориальной орга- низации производительных сил Российской Федерации; - схема расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных географических регионов и национально-государственных образований; - схемы и проекты районной планировки, административ- но-территориальных образований; - генеральные планы го- родов, других поселений и их систем; - проекты городс- кой и поселковой административной черты, а также сель- ских поселений; - генеральные планы территорий, подведомственных сель- ским (районным) администрациям, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон; - территориальные комплексные схемы охраны природы и природопользования зон интенсивного хозяйственного освоения и уникального природного значения, включающие мероприятия по предотвращению и защите от опасных при- родных и техногенных процессов; - проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магист- ралей городов; - проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений. По заданию заказчика могут выполняться другие виды градостроительной документации. Каждый вид градостроительной документации соответствует конкретным объектам градостроительной деятельности, вы- полняется в определенном масштабе, имеет свое назначе- ние и содержание, а также порядок проведения эксперти- зы, утверждения и согласования, установленный Прави- тельством Российской Федерации и правительствами рес- публик в составе Российской Федерации в соответствии с градостроительным законодательством. Генеральный план города, другого поселения, территории, подведомственной сельской (районной) администрации, является основным юридическим документом, определяющим в интересах насе- ления условия проживания, направления и границы терри- ториального развития, функциональное зондирование, застройку и благоустройство территории, сохранение ис- торико-культурного и природного наследия. Утвержденная градостроительная документация обязательна для исполне- ния всеми участниками градостроительной деятельности. Внесение изменений в градостроительную документацию осуществляется только с разрешения утвердившего ее ор- гана. Градостроительная документация разрабатывается, как правило, на конкурсной основе, является собствен- ностью заказчика и передается в распоряжение соответс- твующих органов архитектуры и градостроительства. К ее разработке привлекаются специальные проектные организа- ции, которые ведут обширные исследования социально-эко- номического и архитектурно-планировочного характера (перспективы роста населения и его социально-культурных потребностей, состояние использования природных ресур- сов и их охрана, рациональные архитектурно-планировоч- ные решения и т.д.). После составления проектов они ут- верждаются соответствующими государственными органами и с этого момента приобретают обязательную силу. Схема и проект районной планировки охватывают территорию одно- го, нескольких административных районов, целой области или Республики. Они утверждаются, как правило, прави- тельствами субъектов Российской Федерации. В схемах ра- йонной планировки научно согласуются и уточняются ос- новы перспективного развития охватываемого района, области, республики. В них пре- дусматривается организация комплексного территориально- го размещения и развития объектов народного хозяйства, городов и поселков, а также планомерного, рационального использования и охраны природных ресурсов. Срок дейс- твия схемы районной планировки бывает достаточно про- должительным (25 лет). Генеральные планы определяют ос- новные направления эксплуатации земель; их целевую при- надлежность; размещение жилых районов, промышленных центров и мест отдыха; этажность строительства; защит- ные санитарные зоны и т.д. Генеральные планы утвержда- ются на срок 25-30 лет и призваны обеспечить оптималь- ную организацию городских (поселковых) земель. Проекты детальной планировки разрабатываются на основе гене- рального плана и охватывают отдельные части города (по- селка): жилые и промышленные районы, общегородские центры, зоны отдыха и экологической защиты. Они уста- навливают подробную архитектурно-планировочную и прост- ранственную организацию застраиваемой территории. Расс- читаны проекты на 3-5 лет. Правила застройки содержат требования градостроительной дисциплины: порядок выдачи разрешений на строительство, обязанности по благоуст- ройству, архитектурно-строительный контроль, функции застройщиков-землепользователей. Министерство строи- тельства Российской Федерации и его органы на местах осуществляют государственное руководство и контроль в данной сфере, отвечают за развитие и высокий качествен- ный уровень архитектуры и градостроительства в городе (поселке, селе). Главным архитекторам краев, областей, округов, районов и городов предоставлено право опреде- лять типы жилых домов и общественных зданий для строи- тельства, их этажность, разрешать изменения в типовых проектах и разработку индивидуальных проектов объектов жилищно-гражданского и коммунального назначения. Они вправе предложить застройщику приостановить проектные и строительные работы, выполняемые с нарушением утверж- денной технической документации, включая работы по застройке городов, поселков и сел. В разных городах (поселках) количественное соотношение земель различное. Оно показывает степень интенсивности застройки и нали- чие земельных резервов. Значительная часть городов (по- селков) страны занята сельскохозяйственными и приуса- дебными угодьями, придомовыми участками (бывает свыше 30% общей территории). Многие земли не используются по прямому назначению, сравнительно велики территории так называемых неудобных земель. Неравномерность застройки городов - частое явление, свидетельствующее о нерацио- нальном использовании внутригородских территорий. Плот- ность застройки в среднем ниже нормы в 2, 3, а то и 4 раза, и это при чрезмерной застроенности центральной части крупных городов, в особенности их промышленных зон. Бывает и по-другому: очень низкая плотность в ста- рых районах и достаточно высокая в новых. Растянутость города приводит не только к неэкономному использованию земель, но и к удлинению инженерных коммуникаций, транспортных путей и, как следствие, к удорожанию стро- ительства, благоустройства и других мероприятий городс- кого хозяйства (например, к земельно-хозяйственному устройству временно пустующих земель). В целях более экономного использования городских территорий и повыше- ния качества застройки законодательство отменило ранее существующие ограничения этажности жилых домов. Она оп- ределяется в соответствии с генеральными планами, а также проектами детальной планировки и застройки жилых районов и микрорайонов городов и поселков на основе технико-экономических расчетов с учетом местных усло- вий, строительной базы и уровня инженерного оборудова- ния. Более высокие дома должны строиться с соблюдением гигиенических и иных условий, т.е. плотность застройки должна быть оптимальной. Оптимальная плотность застрой- ки должна одновременно обеспечивать и комплексность со- циально-экономического развития городов. Законодатель- ство наделило местные администрации правом предостав- лять участки для строительства любых объектов либо от- казывать в этом. Данное право способствует правильному сочетанию темпов развития производственного и непроиз- водственного строительства. Дело в том, что непроиз- водственная сфера, в том числе жилищное и культурно-бы- товое строительство, в значительной степени финансиру- ется предприятиями и организациями. Поэтому земельные участки предоставляются тем из них, кто готов выделить больше средств на указанные цели. Многие субъекты Рос- сийской Федерации приняли нормативные акты по вопросам рационального использования и охраны земель города (по- селка, села). Так, Президент Кабардино-Балкарской Рес- публики издал 28 июня 1994 г. Указ "О мерах по упорядо- чению застройки населенных пунктов и стимулированию жи- лищного строительства в Кабардино-Балкарской Республи- ке". В Иркутской области глава администрации области постановлением от 25 апреля 1994 г. утвердил Типовые правила застройки городов, поселков, населенных пунктов и зон отдыха Иркутской области. Органам местного само- управления области поручено разработать аналогичные правила на подведомственной территории на основе Типо- вых правил. Перспективы развития законодательства о го- родах и поселках будут во многом зависеть от того, ка- ким образом будет решен во-ПРОС о праве собственности на природные ресурсы. Как известно, ст. 9 Конституции Российской Федерации допус-кает несколько форм собс- твенности на природные ресурсы: част-НУЮ, государствен- ную, муниципальную и иные формы собственности. Таким образом, в черте города и другого поселения допустимы все названные формы собственности на землю. Однако, решая эти принципиально важные для развития при-родоресурсного законодательства вопросы, субъекты Российской Федерации заняли две диаметрально противопо- ложные позиции. Одни признали природные ресурсы, в пер- вую очередь земельные, исключительно государственной собственностью. Частная собственность на землю и другие природные объекты в них не допускается [Дагестан, Тыва, Калмыкия, Марий Эл, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.]. Другие (Хакасия, Карелия, Бурятия, Татарстан, Коми, Чу- вашская Республика и др.) отказались от монополии госу- дарственной собственности на землю, признав необходи- мость многообразия форм земельной собственности, т. е. не только государственной, но и муниципальной, частной (общей совместной, общей долевой, индивидуальной, физи- ческих и юридических лиц). В некоторых республиках Рос- сийской Федерации до сих пор обсуждается вопрос о воз- можности и целесообразности введения института частной собственности на землю, причем обсуждение этой проблемы связывается с судьбами экономической реформы. Так, в Республике Саха (Якутии), где согласно Конституции этой республики установлен режим исключительно государствен- ной собственности на природные ресурсы, разработан и опубликован для обсуждения проект Закона о частной собственности на землю от 14 июля 1993 года. Республика Коми в 1994 г. изменила свое прежнее (по ЗК 1991 г.) отношение к частной собственности на землю. Если по ст. 3 названного Кодекса устанавливался режим исключительно государственной собственности на землю, то по ст. 13 Конституции Коми, принятой после введения в действие новой Конституции Российской Федерации, в этой респуб- лике вводится многообразие форм земельной собственнос- ти, т. е. воспроизводится формулировка ст. 9 Конститу- ции Российской Федерации. При государственной собствен- ности на землю органы государства сосредоточивают в своих руках и правомочия собственника, и правомочия ад- министратора по отношению к землепользователям. Созда- ется опасность, как это было в советский период, излиш- него администрирования при решении вопросов организации хозяйственного использования земли. Следовательно, су- ществует необходимость создать правовые гарантии от произвола со стороны органов государственного управле- ния в области землепользования. В большей степени это касается сельскохозяйственных земель колхозов, совхо- зов, других сельскохозяйственных предприятий, для кото- рых необходима хозяйственная самостоятельность. Иные обстоятельства складываются при использовании городских территорий. Здесь земля служит пространством для заст- ройки и надлежащей планировки при определенном режиме пользования, с правилами которого обязаны считаться все без исключения организации, предприятия, учреждения, министерства и ведомства, а также и граждане. Органы городского самоуправления вправе диктовать свои требо- вания в интересах городского хозяйства и оптимального природопользования. Сложнее складывается ситуация в тех случаях, когда субъекты Федерации устанавливают право частной собственности на землю. Здесь возможности вме- шательства городских органов власти в использование земли могут быть затруднены даже в тех случаях, когда они необходимы. Поэтому возникает потребность ограни- чить в городах сферу применения частной собственности на землю и вводить основной вид пользования землей на основе аренды. Такая практика широко применяется в Москве и других крупных городах, а если и допускается частная собственность, то только в отношении земель, предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного строительства, и в некоторых других ограниченных случа- ях землепользования граждан. Юридические лица, хозяйс- твенные организации, предприниматели получают участки, как правило, на условиях аренды. Здесь понятие "хозяйс- твенная самостоятельность" переносится в плоскость ком- мерческой деятельности, а земельный участок служит лишь пространственным базисом для размещения зданий, соору- жений и других объектов предприятия. Правовой режим ис- пользования земельного участка не оказывает такого су- щественного влияния на хозяйственную деятельность зем- лепользователей, как это бывает в сельскохозяйственном производстве, где земля служит основным средством про- изводства (а не вспомогательным, как бывает в городе). Указанные особенности городского землепользования и природопользования необходимо учитывать, и они учитыва- ются в той или иной мере при разработке нормативной ба- зы городов. Как известно, города, поселки и другие по- селения не являются по своему правовому статусу субъек- тами Российской Федерации, т..е. государственными обра- зованиями. Это - административно-территориальные обра- зования, имеющие свои органы самоуправления (за исклю- чением Москвы и Санкт-Петербурга). Органы власти и уп- равления города (поселка) действуют прежде всего во ис- полнение законов Российской Федерации и законов субъек- тов Федерации. Они принимают соответствующие решения и постановления в рамках действующего федерального и субъектов Федерации законодательства. В этих случаях правовые акты органов власти и управления городов явля- ются актами "применения права" (научный термин). Но это лишь один род деятельности органов самоуправления горо- да. Второй, не менее важный род деятельности - это собственное правотворчество органов самоуправления го- рода (поселка). Здесь возникает вопрос о разграничении правомочий города и органов субъекта Федерации, что оп- ределяется законодательством о местном самоуправлении. Необходимо более четко, чем это сделано в действующем законе, установить (точнее, расширить) компетенцию го- родских властей. Так, в федеральном законе и законах субъектов Федерации при решении тех или иных вопросов в области землепользования органами Федерации применяется формула: "по согласованию" с органами на местах. Если не при "согласии", а только лишь "по согласованию", то открывается возможность игнорирования мнений городских властей по земельным вопро- сам. Необходимо в новом Законе о местном самоуправлении дать четкий перечень вопросов, по которым органы само- управления (и какие именно) принимают самостоятельные решения. Далее - расширить возможности судебной защиты правотворческой деятельности органов местного самоуп- равления; расширить, сделав более реальными, возможнос- ти общественности по участию в правотворческой деятель- ности городских властей; сделать более эффективным об- щественный контроль.
4. Ограничение деятельности землепользователей в городе
Органы власти города помимо общих экологических требований, предусмотренных в ст. 49 Закона об охране окружающей природной среды, вправе в интересах рационального землепользования устанавли- вать на своей территории и другие требования и ограни- чения, обязательные для исполнения всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. На практике такого рода ограничения и требования получили название земельно-планировочных. Они в основном указаны в строи- тельных нормах и правилах (так называемых СНиП) и каса- ются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников. Земельно-планировочные огра- ничения имеют несколько разновидностей. Исторически на- иболее известными из них являются сер-витуты, т. е. ог- раничения, установленные в интересах соседей. Например, если земельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги об- щего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права прохода и/или проезда через чужую землю. Сервитут может быть установлен в виде права прогона скота по полосе чужой земли и т.д. Такого рода сервитуты могли устанавливать- ся в силу давности, договора, судебного решения, за плату или бесплатно. В наше время сервитут может дейс- твовать в виде условия, включаемого в документ на право пользования землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты могут возникнуть и в силу закона. Так, согласно Воздушному кодексу СССР (действу- ет вплоть до принятия Кодекса Российской Федерации) вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опасность полетам воз- душных судов. Если по сельскохозяйственным землям прок- ладывается воздушная линия электропередачи, то в опре- деленной полосе вдоль этой линии запрещается полив по- севов дождеванием, земляные и некоторые другие работы. Земляные работы ограничиваются, если в подземном прост- ранстве находятся коммуникации, принадлежащие посторон- ней организации. Вдоль судоходных водных путей нельзя застраивать бечевник - полосу земли, оставляемую для нужд судоходства. Если участок земли находится в ку- рортном поселке, то, как правило, он может быть застро- ен лишь такими объектами, которые необходимы для обслу- живания курорта. Определенные ограничения на использо- вание земли накладывает близость охраняемого историчес- кого или культурного объекта, природного памятника. "Основными положениями Государственной программы прива- тизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", утверж- денными Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г., при продаже застроенных земельных участ- ков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обя- зывающие собственников земельных участков обеспечивать: безвозмездное и беспрепятственное использование объек- тов общего пользования (пешеходные и автомобильные до- роги, объекты инженерной инфраструктуры), которые су- ществовали на момент передачи земельного участка в собственность; возможность размещения на участке меже- вых и геодезических знаков и подъездов к ним; возмож- ность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры. Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с федеральным законом нормативно-правовыми актами. Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объек- тов, могут диктоваться социальными, экономическими или даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных по- селков может быть запрещено многоэтажное строительство. Наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего его застроить, могут потре- бовать постройки выразительных, в том числе высоких, зданий. Если городской квартал предназначен для жилой застройки, в нем было бы неуместно создание "дымящего" (загрязняющего среду) предприятия. Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах. Поэтому независимо от желания собственника или собственников земли часть отведенной для застройки местности должна остаться незастроенной. Если в пределы земельного вла- дения вторгается санитарно-защитная зона (такие зоны устанавливаются вдоль железных дорог, автострад, вокруг свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных в санитарном отношении), то в этой зоне нельзя разме- щать жилые строения, детские и некоторые другие учреж- дения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых вдоль линий высоковольтных передач, газопроводов высо- кого давления. Для жилой и иной застройки "противопока- заны" земли, которые могут подвергнуться затоплению, просадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли, подверженные оползневым процессам. К особому виду зе- мельно-планировочных мероприятий относится Долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие госу- дарственные или местные нужды. Резервирование позволяет избежать или уменьшить потери, допустимые лишь в исклю- чительных случаях перепланировки территории. Например, если на территории, предназначенной для создания водох- ранилища и выходящих из него каналов, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, устройство прудов, производство прочных земельных улуч- шений и тому подобные работы, то потерь при затоплении и при прокладке каналов окажется больше. Чтобы этого не произошло, на пользователей земли накладываются ограни- чения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций. Резервирование терри- торий может происходить при планировании создания не только водохранилищ, но и крупных промышленных предп- риятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных до- рог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проекти- ровании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территори- альных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты районных планировок, генеральные планы развития промыш- ленных узлов и некоторые другие. Эти документы принима- ются на 20-25 лет, и в прямой зависимости от сроков их действия действуют ограничения, вызванные резервирова- нием земли. Четкой процедуры объявления о резервирова- нии земель, об изменениях в программе резервирования и об ее отмене в действующем законодательстве (кроме, например, законодательства города Москвы) не предусмот- рено. Этот пробел закона неблагоприятно сказывается на интересах тех, кто терпит ограничения в использовании своих земель. К тому же закон не предусматривает ком- пенсаций землепользователей, арендаторов, землевладель- цев, собственников за наложение на них ограничений, связанных с резервированием их земель. Помимо долгос- рочного резервирования земель в практике земельного планирования широко применяется краткосрочное резерви- рование, которое регулируется ст. 28 ЗК. Краткосрочное резервирование применяется после предварительного отбо- ра (выбора) конкретной площадки для конкретного объек- та. Этот отбор оформляется особым актом. После такого отбора выполняются проект-но-изыскательские работы, долженствующие подтвердить или отвергнуть пригодность предварительно выбранной площадки. Поэтому предвари- тельный отбор еще не решает судьбы площадки, и она ос- тается в пользовании предыдущего владельца. И только если изыскания и проектирование подтвердят правильность первоначально сделанного выбора, производится отчужде- ние (изъятие) земли у первоначального владельца. Следо- вательно, утвержденный властями акт предварительного отбора (выбора участка) накладывает обязанность не про- изводить работы, которые могут помешать будущему строи- тельству. Такая обязанность действует, как правило, не свыше 1-2 лет, пока судьба участка окончательно не про- яснится. Однако в самом законе этот срок не указывает- ся. Поэтому если проектно-изыскательские работы будут проведены с опозданием или решение о приступлении (или неприступлении) к строительству запаздывает, краткос- рочное резервирование может затянуться на неопределен- ный срок. Таким образом, в этом случае, как и в случае с долгосрочным резервированием, требуется большая яс- ность о сроках такого резервирования, процедуре его продления или отмены.
Глава 5. Земли промышленности и иного назначения 1. Основные понятия
К землям промыш- ленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обо- роны и иного назначения относятся земли, отведенные в установленном порядке соответствующим предприятиям, уч- реждениям и организациям для выполнения соответствующих задач: развития промышленного производства, транспорта, предприятий связи, энергетики и т.д. (ст. 83 ЗК). Из множественности целей вытекает разнообразие правового режима этой сложной категории земель. Субъектами права первичного землепользования здесь могут быть только ор- ганизации и предприятия. Землепользование граждан (ого- роды, служебные земельные наделы) всегда вторично, так как земельные участки им отводят первичные землепользо- ватели. Для размещения объектов промышленности, транс- порта и других видов строительства должны предостав- ляться в первую очередь земли, непригодные для сельско- го хозяйства, а если таких нет - угодья худшего качест- ва. Участки при этом строго нормированы, а когда типо- вые размеры отсутствуют или их невозможно применить, необходимая площадь определяется индивидуально и обос- новывается в проекте строительства. Отводятся земли по- этапно, исходя из очередности их освоения. Участки, от- веденные только на время строительства, возвращаются прежним пользователям после рекультивации. Передаются они по актам, утверждаемым органами местной администра- ции. Если надобность в постоянно выделенных землях ми- новала, они также должны быть возвращены для использо- вания по первоначальному назначению. Временно не ис- пользуемые земли передаются по решению органов местных администраций сельскохозяйственным кооперативам, колхо- зам, совхозам, другим организациям или гражданам, в том числе крестьянским (фермерским) хозяйствам, для сель- скохозяйственных целей в порядке и на условиях, уста- навливаемых законодательством. Правовой режим земель транспорта определен Положением об этих землях, утвержденным Советом Министров СССР в 1981 г., которое является действующим на сегодняшний день нормативным актом. Порядок использования других видов земель установлен не одним, а несколькими актами: Правилами' охраны электрических сетей, Правилами охраны магистральных трубопроводов, Правилами охраны линий связи и др. Там же определяется правовой режим защитных зон. Основными органами управления в области использо- вания названных земель являются те же органы, которые управляют соответствующим производством и иной возло- женной на них деятельностью. При всем различии отраслей промышленности, транспорта, связи, обороны и др. функ- ции управления имеют много общего. Во-первых, все орга- ны управления (министерства, ведомства) обязаны руко- водствоваться предписаниями Правительства Российской Федерации и исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации, Министерства природы Российской Федерации, Министерства строительства Рос- сийской Федерации и других компетентных органов. Они осуществляют повседневные наблюдения, организацию раци- онального использования и охраны земель. Во-вторых, они разрабатывают внутрипроизводственные правила землеполь- зования, решают вопросы внутренней организации земле- пользовании промышленных, транспортных и других предп- риятий, т.е. определяют целевое назначение их отдельных частей, обеспечивают оптимальное размещение строящихся зданий и сооружений. Так, Министерство путей сообщения утверждает правила и инструкции о порядке использования земель железных дорог, временного отвода их предприяти- ям сельского хозяйства и другим организациям, а также гражданам. В-третьих, они организуют внутриведомствен- ный учет своих земель, контролируют деятельность своих предприятий. В-четвертых, перераспределяют земли между предприятиями, содействуют им в осуществлении прав и обязанностей. Если земли промышленности, транспорта, связи, обороны и др. находятся на территории города (поселка), контроль за их использованием осуществляют местные городские (поселковые) администрации.