2.Земли поселений
 К названным землям законодательство 
относит все земли, находящиеся в пределах черты поселе-
ний,  которая является для них внешней границей.  Черта
поселений отделяет эти земли от иных земель. Установле-
ние ее производится на основе утвержденной  градострои-
тельной и землеустроительной документации.  Черта посе-
лений  должна  устанавливаться  по  границам  земельных
участков граждан и юридических лиц. Утверждение и изме-
нение черты поселений определяются  законами  субъектов
Российской Федерации.  Черта городов Москвы и Санкт-Пе-
тербурга утверждается и изменяется федеральным  законом
по  согласованию с законодательными (представительными)
органами города Москвы  и  Московской  области,  города
Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Включение зе-
мельных участков в черту поселений не влечет  за  собой
прекращение прав собственников, владельцев, пользовате-
лей и арендаторов земельных участков. Землями поселений
ведают  местные  органы государственной власти и органы
местного самоуправления. Они организуют исполь
_________________________________________________________
1 ВВС РФ.
1992.  ь 32. Ст. 1877; СЗ. 1995. ь 30. Ст. 2868 (внесе-
ние дополнений в ст.5 Основ). 
_________________________________________________________
                         
зование земель с учетом их конкретного целевого  назна-
чения. Поэтому образуется сложный состав земель поселе-
ний, в который могут входить земельные участки: - жилой
и общественной застройки, занятые жилыми, культурно-бы-
товыми, административными, культовыми и иными зданиями,
строениями  и  сооружениями  и предназначенные для этих
целей;  - общего пользования, занятые площадями, улица-
ми, проездами, дорогами, набережными, парками, лесопар-
ками,  скверами, бульварами, водоемами, пляжами и иными
объектами  и предназначенные для удовлетворения общест-
венных нужд населения;  - промышленной,  коммерческой и
коммунально-складской застройки, занятые промышленными,
коммунально-складскими и иными производственными объек-
тами; - транспорта, связи, инженерных коммуникаций, за-
нятые зданиями, строениями и сооружениями железнодорож-
ного,  автомобильного,  речного, морского, воздушного и
трубопроводного  транспорта,  магистралями   инженерной
инфраструктуры и связи; - особо охраняемых территорий и
объектов природно-заповедного, природоохранного, оздо-
ровительного,   рекреационного  и  историко-культурного
назначения,  занятые  памятниками  природы,  природными
парками, национальными парками и дендрологическими пар-
ками,  ботаническими садами,  лесами и используемые для
организованного массового отдыха населения и туризма, а
также земли с источниками,  обладающими природными  ле-
чебными  факторами,  и земли,  на которых располагаются
памятники истории и  культуры,  музеи-заповедники,  му-
зеи-усадьбы;  - водных объектов, занятые поверхностными
водостоками, замкнутыми водоемами, поверхностными водо-
емами,  акваториями, водоохранными зонами, гидротехни-
ческими и другими водохозяйственными  сооружениями;  -
сельскохозяйственного использования, занятые сельскохо-
зяйственными угодьями,  а также зданиями,  строениями и
сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственно-
го производства. Состав и правовой режим земель городов
и поселков городского типа в принципе одинаков. К числу
последних относятся также рабочие,  курортные и  дачные
поселки.  Рабочим  признается  поселок при промышленном
предприятии,  железнодорожной станции, гидротехническом
сооружении и другом важном экономическом объекте, имею-
щий население не менее 3 тыс.  человек,  из которых 85%
рабочих,  служащих и членов их семей.  В исключительных
случаях к категории рабочих могут быть отнесены поселки
с меньшим населением, если они созданы при особо важном
строительстве либо являются экономическими и культурны-
ми  центрами Крайнего Севера или Дальнего Востока.  Ку-
рортный поселок всегда расположен в местности,  имеющей
лечебное значение, с населением не менее 2 тыс. человек
при усло-вии, что ежегодное количество курортников сос-
тавляет не менее 50% постоянного населения.            
Дачным считается  поселок,  находящийся  вне  городской
черты,  где сельским хозяйством занимаются не более 25%
взрослого населения, а остальные отдыхают летом. Значи-
тельная часть территории города (поселка) занята жилыми
домами, объектами культурного назначения, промышленными
зданиями и сооружениями и т.д.  Земли застройки  обычно
окружают сельскохозяйственные и другие угодья.  По мере
развития города они постепенно осваиваются под  городс-
кое,  индивидуальное  жилищное строительство.  Жилищные
органы и частные владельцы обязаны содержать придомовые
территории, улицы и проезды в порядке и чистоте, сохра-
нять зеленые насаждения,  беречь подземные  сооружения.
Если земельные участки заняты ведомственными жилыми до-
мами,  то соответствующие функции в качестве  субъектов
землепользования  выполняют предприятия и организации -
владельцы домов  или  их  жилищно-коммунальные  органы.
Пользователями участков городской застройки, предостав-
ленных для  промышленности,  являются  государственные,
кооперативные и общественные организации,  предприятия.
Вокруг каждого предприятия установлена санитарно-защит-
ная зона; ее ширина зависит от степени вредности произ-
водства.  Земли этой зоны предприятиям  не  передаются.
Однако  участки,  на  законных  основаниях  застроенные
вспомогательными зданиями и сооружениями (гаражи, скла-
ды и т.д.), переходят в пользование предприятий. Терри-
тория санитарно-защитной зоны должна быть благоустрое-
на и озеленена за счет предприятия, при котором она ус-
тановлена.  Промышленные предприятия обязаны  размещать
свои основные и вспомогательные цехи,  склады,  общеза-
водские здания (заводоуправления, столовые и т.п.), ма-
гистрали внутризаводского транспорта и проч.  в строгом
соответствии с генеральными планами промышленных предп-
риятий.  Важной  обязанностью  промышленных предприятий
как землепользователей является  строгое  и  неуклонное
выполнение санитарных требований с тем, чтобы не допус-
тить отрицательного влияния на экологию.  Часть  земель
города (поселка),  которая не используется под застрой-
ку,  предназначена для транспортных магистралей  (улиц,
площадей,  проездов и т.д.), культурно-бытовых объектов
(парки, скверы, бульвары, солярии, пляжи и т.п.). Это -
земли общего пользования, которыми, как правило, ведают
органы культуры, коммунального хозяйства, администрация
парков  культуры  и т.д.  Отдельные участки этих земель
могут временно по договору аренды органа муниципального
хозяйства  с  соответствующим предприятием передаваться
для установки ларьков,  палаток, киосков и других пост-
роек некапитального типа. К землям сельскохозяйственно-
го использования и другим угодьям относятся пашни,  са-
ды,  огороды,  сенокосы,  пастбища, водоемы, торфяники,
каменоломни, карьеры месторождений общераспространенных
полезных ископаемых и так называемые неудобии:  овраги,
солончаки,  крутые склоны,  заболоченные участки и т.д.
Они временно                                           
или бессрочно предоставляются сельскохозяйственным коо-
перативам,  колхозам,  совхозам, крестьянским (фермерс-
ким) хозяйствам, предприятиям, учреждениям, организаци-
ям и объединениям граждан для подсобных хозяйств,  кол-
лективных садов и огородов,  выгонов для скота и других
сельскохозяйственных целей. Допускаются здесь и индиви-
дуальные формы землепользования граждан, в основном для
огородничества и сенокосов. При необходимости расширить
городскую  застройку  или земли общего пользования наз-
ванные сельскохозяйственные и другие угодья изымаются у
их владельцев.  Разумеется,  прежнему землепользователю
компенсируются все убытки.  Земли,  занятые  городскими
лесами, водоемами и объектами особо охраняемых террито-
рий, выполняют санитарно-гигиеническую функцию, улучша-
ют микроклимат, служат местом отдыха, защищают экологи-
ческое благополучие города (поселка). Городскими лесами
ведают организации лесопаркового хозяйства,  другие уч-
реждения,  призванные сохранять и улучшать леса (дирек-
ции парков,  спортивные и оздоровительные организации и
т.п.).  Земли  железнодорожного,  водного,  воздушного,
трубопроводного  транспорта,  горной  промышленности  и
т.д.  используются в соответствии со специальным назна-
чением,  но благоустройство,  строительство администра-
тивных зданий и других сооружений осуществляются в  со-
ответствии с утвержденными проектами планировки и заст-
ройки города (поселка) и  по  согласованию  с  органами
власти данного города. 
 3. Специфика управления землями поселений
 Поскольку земли населенных  пунктов  нахо-
дятся в ведении городских, поселковых и сельских предс-
тавительных и исполнительных органов,  они планируют  и
организуют  эксплуатацию земель предоставляют и изымают
земельные участки. Предприятие, желающее получить зем-
лю,  должно прежде всего обратиться в местную админист-
рацию по месту нахождения земельного участка Эти же ор-
ганы ведут также государственный учет земель и контроль
за их правильным использованием, рассматривают конфлик-
ты,  связанные использованием земельного участка. Взаи-
модействие органов государственной власти и  управления
Российской  Федерации,  республик  в составе Российской
Федерации краев, областей, автономной области, автоном-
ных округов,  городов Москвы и Санкт-Петербурга и орга-
нов местного самоуправления в области градостроительной
деятельности осуществляется,  как это определено ст. 13
Закона об основах градостроительства, путем со-вместной
разработки  и  реализации федеральной градостроительной
политики,  соответствующих республиканских и  межрегио-
нальных градостроительных программ и прогнозов,  проек-
тов и нормативных актов,  обеспечивающих  благоприятные
условия проживания насе-                               
ления, а  также создания банков данных о состоянии тер-
риторий, поселений и ведения территориального кадастра.
Органы государственной власти и управления устанавлива-
ют в пределах своей компетенции  порядок  осуществления
градостроительной  деятельности  на своих территориях и
обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов
ее участников.  Они контролируют соблюдение нормативных
актов в области финансирования  градостроительной  дея-
тельности,  результаты экспертизы и реализацию градост-
роительной документации,  а также согласовывают вопросы
формирования промышленных,  селитебных, рекреационных и
других функциональных  зон  и  объектов,  использования
природных ресурсов,  охраны историко-культурного насле-
дия и окружающей среды.  В свою очередь органы местного
самоуправления в соответствии с согласованной и утверж-
денной в установленном порядке градостроительной  доку-
ментацией  обеспечивают  ее  реализацию в установленные
сроки, соблюдение градостроительных нормативов, а также
ведение опорного плана территории поселения.  Государс-
твенное  регулирование  градостроительной  деятельности
обеспечивается:  управлением государственными капиталь-
ными вложениями в создание и развитие социальной и про-
изводственной  инфраструктур;  регулированием налоговой
политики; предоставлением дотаций, субсидий, субвенций,
других  бюджетных и внебюджетных видов финансовой и ма-
териальной помощи на развитие объектов  градостроитель-
ной деятельности;  контролем за соблюдением градострои-
тельных нормативов и стандартов; осуществлением антимо-
нопольных  мер  приватизации  объектов  государственной
собственности,  в  том  числе  объектов  незавершенного
строительства; проведением экспертизы, в том числе тех-
нической и экологической,  градостроительной документа-
ции.  Вопросы развития и благоустройства города (посел-
ка), улучшения окружающей среды решаются в соответству-
ющих планах и проектах, являющихся основными градостро-
ительными документами. Разрабатываются эти планы и про-
екты в форме следующих документов:  - генеральная схема
расселения,  природопользования и территориальной орга-
низации  производительных  сил Российской Федерации;  -
схема расселения,  природопользования и территориальной
организации производительных сил крупных географических
регионов и национально-государственных  образований;  -
схемы  и  проекты  районной планировки,  административ-
но-территориальных образований; - генеральные планы го-
родов,  других поселений и их систем; - проекты городс-
кой и поселковой административной черты,  а также сель-
ских поселений;                                        
- генеральные планы территорий,  подведомственных сель-
ским (районным)  администрациям,  а  также  селитебных,
промышленных,  рекреационных  и  других  функциональных
зон; - территориальные комплексные схемы охраны природы
и  природопользования  зон  интенсивного хозяйственного
освоения и уникального природного значения,  включающие
мероприятия  по предотвращению и защите от опасных при-
родных и техногенных  процессов;  -  проекты  детальной
планировки общественного центра, жилых районов, магист-
ралей городов; - проекты застройки кварталов и участков
городов и других поселений.  По заданию заказчика могут
выполняться другие виды градостроительной документации.
Каждый вид градостроительной документации соответствует
конкретным объектам градостроительной деятельности, вы-
полняется в определенном масштабе,  имеет свое назначе-
ние и содержание,  а также порядок проведения эксперти-
зы,  утверждения  и согласования,  установленный Прави-
тельством Российской Федерации и  правительствами  рес-
публик  в составе Российской Федерации в соответствии с
градостроительным законодательством.  Генеральный  план
города, другого поселения, территории, подведомственной
сельской (районной)  администрации,  является  основным
юридическим документом,  определяющим в интересах насе-
ления условия проживания,  направления и границы терри-
ториального   развития,   функциональное  зондирование,
застройку и благоустройство территории,  сохранение ис-
торико-культурного и природного наследия.  Утвержденная
градостроительная документация обязательна для исполне-
ния  всеми  участниками градостроительной деятельности.
Внесение  изменений  в  градостроительную  документацию
осуществляется  только с разрешения утвердившего ее ор-
гана.  Градостроительная документация  разрабатывается,
как правило,  на конкурсной основе,  является собствен-
ностью заказчика и передается в распоряжение  соответс-
твующих органов архитектуры и градостроительства.  К ее
разработке привлекаются специальные проектные организа-
ции, которые ведут обширные исследования социально-эко-
номического  и  архитектурно-планировочного   характера
(перспективы роста населения и его социально-культурных
потребностей,  состояние использования природных ресур-
сов и их охрана,  рациональные архитектурно-планировоч-
ные решения и т.д.). После составления проектов они ут-
верждаются соответствующими государственными органами и
с этого момента приобретают обязательную силу.  Схема и
проект  районной планировки охватывают территорию одно-
го,  нескольких административных районов, целой области
или Республики.  Они утверждаются,  как правило, прави-
тельствами субъектов Российской Федерации. В схемах ра-
йонной  планировки научно согласуются и уточняются ос-
новы перспективного развития                           
охватываемого района,  области,  республики. В них пре-
дусматривается организация комплексного территориально-
го размещения и развития объектов народного  хозяйства,
городов и поселков, а также планомерного, рационального
использования и охраны природных ресурсов.  Срок  дейс-
твия  схемы  районной планировки бывает достаточно про-
должительным (25 лет). Генеральные планы определяют ос-
новные направления эксплуатации земель; их целевую при-
надлежность;  размещение  жилых  районов,  промышленных
центров и мест отдыха;  этажность строительства; защит-
ные санитарные зоны и т.д.  Генеральные планы утвержда-
ются  на срок 25-30 лет и призваны обеспечить оптималь-
ную организацию городских (поселковых) земель.  Проекты
детальной  планировки  разрабатываются  на основе гене-
рального плана и охватывают отдельные части города (по-
селка):  жилые  и  промышленные  районы,  общегородские
центры,  зоны отдыха и экологической защиты.  Они уста-
навливают подробную архитектурно-планировочную и прост-
ранственную организацию застраиваемой территории. Расс-
читаны  проекты на 3-5 лет.  Правила застройки содержат
требования градостроительной дисциплины: порядок выдачи
разрешений  на строительство,  обязанности по благоуст-
ройству,  архитектурно-строительный  контроль,  функции
застройщиков-землепользователей.   Министерство  строи-
тельства Российской Федерации и его  органы  на  местах
осуществляют  государственное  руководство и контроль в
данной сфере, отвечают за развитие и высокий качествен-
ный  уровень  архитектуры и градостроительства в городе
(поселке,  селе). Главным архитекторам краев, областей,
округов,  районов и городов предоставлено право опреде-
лять типы жилых домов и общественных зданий для  строи-
тельства,  их этажность,  разрешать изменения в типовых
проектах и разработку индивидуальных проектов  объектов
жилищно-гражданского  и  коммунального назначения.  Они
вправе предложить застройщику приостановить проектные и
строительные  работы,  выполняемые с нарушением утверж-
денной  технической  документации,  включая  работы  по
застройке  городов,  поселков  и сел.  В разных городах
(поселках) количественное соотношение земель различное.
Оно  показывает степень интенсивности застройки и нали-
чие земельных резервов. Значительная часть городов (по-
селков)  страны  занята сельскохозяйственными и приуса-
дебными угодьями,  придомовыми участками (бывает  свыше
30%  общей территории). Многие земли не используются по
прямому назначению,  сравнительно велики территории так
называемых неудобных земель.  Неравномерность застройки
городов - частое явление,  свидетельствующее о нерацио-
нальном использовании внутригородских территорий. Плот-
ность застройки в среднем ниже нормы в 2,  3,  а то и 4
раза,  и  это  при чрезмерной застроенности центральной
части крупных городов,  в особенности  их  промышленных
зон. Бывает и по-другому: очень низкая плотность в ста-
рых районах и достаточно высокая в новых.  Растянутость
города  приводит не только к неэкономному использованию
земель,  но  и  к  удлинению  инженерных  коммуникаций,
транспортных путей и, как следствие, к удорожанию стро-
ительства, благоустройства и других мероприятий городс-
кого  хозяйства  (например,  к  земельно-хозяйственному
устройству временно пустующих земель).  В  целях  более
экономного использования городских территорий и повыше-
ния качества застройки законодательство отменило  ранее
существующие ограничения этажности жилых домов. Она оп-
ределяется в соответствии  с  генеральными  планами,  а
также  проектами детальной планировки и застройки жилых
районов и микрорайонов городов  и  поселков  на  основе
технико-экономических  расчетов  с учетом местных усло-
вий,  строительной базы и уровня инженерного оборудова-
ния.  Более высокие дома должны строиться с соблюдением
гигиенических и иных условий,  т.е. плотность застройки
должна быть оптимальной. Оптимальная плотность застрой-
ки должна одновременно обеспечивать и комплексность со-
циально-экономического развития городов.  Законодатель-
ство наделило местные администрации  правом  предостав-
лять  участки для строительства любых объектов либо от-
казывать в этом.  Данное право способствует правильному
сочетанию  темпов развития производственного и непроиз-
водственного строительства.  Дело в том,  что  непроиз-
водственная сфера, в том числе жилищное и культурно-бы-
товое строительство,  в значительной степени финансиру-
ется  предприятиями и организациями.  Поэтому земельные
участки предоставляются тем из них,  кто готов выделить
больше средств на указанные цели.  Многие субъекты Рос-
сийской Федерации приняли нормативные акты по  вопросам
рационального использования и охраны земель города (по-
селка,  села). Так, Президент Кабардино-Балкарской Рес-
публики издал 28 июня 1994 г. Указ "О мерах по упорядо-
чению застройки населенных пунктов и стимулированию жи-
лищного  строительства в Кабардино-Балкарской Республи-
ке".  В Иркутской области глава  администрации  области
постановлением  от  25 апреля 1994 г.  утвердил Типовые
правила застройки городов, поселков, населенных пунктов
и зон отдыха Иркутской области.  Органам местного само-
управления  области  поручено  разработать  аналогичные
правила  на подведомственной территории на основе Типо-
вых правил. Перспективы развития законодательства о го-
родах и поселках будут во многом зависеть от того,  ка-
ким образом будет решен во-ПРОС о  праве  собственности
на природные ресурсы.  Как известно,  ст. 9 Конституции
Российской Федерации допус-кает  несколько  форм  собс-
твенности на природные ресурсы: част-НУЮ, государствен-
ную,  муниципальную и иные формы  собственности.  Таким
образом,  в  черте города и другого поселения допустимы
все названные формы собственности на землю.            
Однако, решая эти  принципиально  важные  для  развития
при-родоресурсного  законодательства вопросы,  субъекты
Российской Федерации заняли две диаметрально противопо-
ложные позиции. Одни признали природные ресурсы, в пер-
вую очередь  земельные,  исключительно  государственной
собственностью. Частная собственность на землю и другие
природные объекты в них не допускается [Дагестан, Тыва,
Калмыкия, Марий Эл, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.].
Другие (Хакасия, Карелия, Бурятия, Татарстан, Коми, Чу-
вашская Республика и др.) отказались от монополии госу-
дарственной собственности на землю,  признав  необходи-
мость многообразия форм земельной собственности,  т. е.
не только государственной,  но и муниципальной, частной
(общей совместной, общей долевой, индивидуальной, физи-
ческих и юридических лиц). В некоторых республиках Рос-
сийской  Федерации до сих пор обсуждается вопрос о воз-
можности и целесообразности введения института  частной
собственности на землю, причем обсуждение этой проблемы
связывается с судьбами экономической  реформы.  Так,  в
Республике Саха (Якутии), где согласно Конституции этой
республики установлен режим исключительно государствен-
ной  собственности  на природные ресурсы,  разработан и
опубликован для  обсуждения  проект  Закона  о  частной
собственности на землю от 14 июля 1993 года. Республика
Коми в 1994 г.  изменила свое прежнее (по ЗК  1991  г.)
отношение к частной собственности на землю. Если по ст.
3 названного Кодекса устанавливался режим исключительно
государственной  собственности на землю,  то по ст.  13
Конституции Коми,  принятой после введения  в  действие
новой Конституции Российской Федерации,  в этой респуб-
лике вводится многообразие форм земельной  собственнос-
ти,  т. е. воспроизводится формулировка ст. 9 Конститу-
ции Российской Федерации. При государственной собствен-
ности  на  землю  органы  государства сосредоточивают в
своих руках и правомочия собственника, и правомочия ад-
министратора по отношению к землепользователям.  Созда-
ется опасность, как это было в советский период, излиш-
него администрирования при решении вопросов организации
хозяйственного использования земли.  Следовательно, су-
ществует  необходимость  создать  правовые  гарантии от
произвола со стороны органов государственного  управле-
ния  в области землепользования.  В большей степени это
касается сельскохозяйственных земель  колхозов,  совхо-
зов, других сельскохозяйственных предприятий, для кото-
рых необходима  хозяйственная  самостоятельность.  Иные
обстоятельства складываются при использовании городских
территорий.  Здесь земля служит пространством для заст-
ройки  и  надлежащей планировки при определенном режиме
пользования, с правилами которого обязаны считаться все
без  исключения организации,  предприятия,  учреждения,
министерства и ведомства,  а также и  граждане.  Органы
городского  самоуправления вправе диктовать свои требо-
вания в интересах городского хозяйства  и  оптимального
природопользования. Сложнее складывается ситуация в тех
случаях,  когда субъекты Федерации устанавливают  право
частной собственности на землю.  Здесь возможности вме-
шательства городских  органов  власти  в  использование
земли  могут быть затруднены даже в тех случаях,  когда
они необходимы.  Поэтому возникает потребность  ограни-
чить  в  городах сферу применения частной собственности
на землю и вводить основной вид пользования  землей  на
основе  аренды.  Такая  практика  широко  применяется в
Москве и других крупных городах,  а если и  допускается
частная  собственность,  то  только в отношении земель,
предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного
строительства, и в некоторых других ограниченных случа-
ях землепользования граждан.  Юридические лица, хозяйс-
твенные организации,  предприниматели получают участки,
как правило, на условиях аренды. Здесь понятие "хозяйс-
твенная самостоятельность" переносится в плоскость ком-
мерческой деятельности, а земельный участок служит лишь
пространственным базисом для размещения зданий,  соору-
жений и других объектов предприятия. Правовой режим ис-
пользования  земельного участка не оказывает такого су-
щественного влияния на хозяйственную деятельность  зем-
лепользователей,  как это бывает в сельскохозяйственном
производстве,  где земля служит основным средством про-
изводства (а не вспомогательным,  как бывает в городе).
Указанные  особенности  городского  землепользования  и
природопользования необходимо учитывать, и они учитыва-
ются в той или иной мере при разработке нормативной ба-
зы городов.  Как известно, города, поселки и другие по-
селения не являются по своему правовому статусу субъек-
тами Российской Федерации, т..е. государственными обра-
зованиями.  Это - административно-территориальные обра-
зования,  имеющие свои органы самоуправления (за исклю-
чением Москвы и Санкт-Петербурга).  Органы власти и уп-
равления города (поселка) действуют прежде всего во ис-
полнение законов Российской Федерации и законов субъек-
тов Федерации.  Они принимают соответствующие решения и
постановления  в  рамках  действующего  федерального  и
субъектов  Федерации  законодательства.  В этих случаях
правовые акты органов власти и управления городов явля-
ются актами "применения права" (научный термин). Но это
лишь один род деятельности органов самоуправления горо-
да.  Второй,  не  менее  важный  род деятельности - это
собственное правотворчество органов самоуправления  го-
рода (поселка).  Здесь возникает вопрос о разграничении
правомочий города и органов субъекта Федерации, что оп-
ределяется  законодательством о местном самоуправлении.
Необходимо более четко,  чем это сделано в  действующем
законе,  установить (точнее, расширить) компетенцию го-
родских властей.  Так,  в федеральном законе и  законах
субъектов Федерации при решении тех или иных вопросов в
области землепользования органами Федерации применяется
формула:  "по согласованию" с органами на местах.  Если
не при "согласии",  а только лишь "по согласованию", то
открывается  возможность игнорирования мнений городских
властей по земельным вопро-                            
сам. Необходимо в новом Законе о местном самоуправлении
дать четкий перечень вопросов,  по которым органы само-
управления (и какие именно)  принимают  самостоятельные
решения.  Далее - расширить возможности судебной защиты
правотворческой деятельности органов  местного  самоуп-
равления; расширить, сделав более реальными, возможнос-
ти общественности по участию в правотворческой деятель-
ности городских властей;  сделать более эффективным об-
щественный контроль. 
 4. Ограничение деятельности землепользователей  в  городе
  Органы власти города помимо
общих экологических требований,  предусмотренных в  ст.
49 Закона об охране окружающей природной среды,  вправе
в интересах рационального  землепользования  устанавли-
вать  на своей территории и другие требования и ограни-
чения, обязательные для исполнения всеми предприятиями,
организациями,  учреждениями и гражданами.  На практике
такого рода ограничения и требования получили  название
земельно-планировочных. Они в основном указаны в строи-
тельных нормах и правилах (так называемых СНиП) и каса-
ются не только пользователей,  арендаторов,  владельцев
земли, но и собственников. Земельно-планировочные огра-
ничения имеют несколько разновидностей. Исторически на-
иболее известными из них являются сер-витуты, т. е. ог-
раничения, установленные в интересах соседей. Например,
если земельный массив в свое время был  разделен  таким
образом, что один его участок был отрезан от дороги об-
щего пользования,  то пользователю этого участка должен
быть  предоставлен  выход  к  ней  в виде права прохода
и/или проезда через чужую землю.  Сервитут  может  быть
установлен  в  виде права прогона скота по полосе чужой
земли и т.д. Такого рода сервитуты могли устанавливать-
ся  в силу давности,  договора,  судебного решения,  за
плату или бесплатно.  В наше время сервитут может дейс-
твовать в виде условия, включаемого в документ на право
пользования землей.  Тем самым это право ограничивается
в интересах соседа. Сервитуты могут возникнуть и в силу
закона. Так, согласно Воздушному кодексу СССР (действу-
ет  вплоть  до  принятия  Кодекса Российской Федерации)
вокруг аэропортов не допускается строительство  высоких
зданий, которые могли бы создать опасность полетам воз-
душных судов. Если по сельскохозяйственным землям прок-
ладывается воздушная линия электропередачи,  то в опре-
деленной полосе вдоль этой линии запрещается полив  по-
севов дождеванием,  земляные и некоторые другие работы.
Земляные работы ограничиваются, если в подземном прост-
ранстве находятся коммуникации, принадлежащие посторон-
ней организации.  Вдоль судоходных водных путей  нельзя
застраивать  бечевник - полосу земли,  оставляемую для
нужд судоходства.  Если участок земли находится  в  ку-
рортном поселке, то, как правило, он может быть застро-
ен лишь такими объектами, которые необходимы для обслу-
живания курорта.  Определенные ограничения на использо-
вание земли накладывает близость охраняемого историчес-
кого  или  культурного  объекта,  природного памятника.
"Основными положениями Государственной программы прива-
тизации  государственных  и муниципальных предприятий в
Российской Федерации после 1 июля 1994  года",  утверж-
денными  Указом  Президента  Российской Федерации от 22
июля 1994 г.,  при продаже застроенных земельных участ-
ков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обя-
зывающие собственников земельных участков обеспечивать:
безвозмездное  и беспрепятственное использование объек-
тов общего пользования (пешеходные и автомобильные  до-
роги,  объекты инженерной инфраструктуры),  которые су-
ществовали на  момент  передачи  земельного  участка  в
собственность;  возможность размещения на участке меже-
вых и геодезических знаков и подъездов к  ним;  возмож-
ность  доступа на участок соответствующих муниципальных
служб для ремонта  объектов  инфраструктуры.  Изменение
указанных  и  введение новых публичных сервитутов может
осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в
соответствии с федеральным законом нормативно-правовыми
актами.  Ограничения в  пользовании  землей,  если  это
пользование  требует создания определенных видов объек-
тов,  могут диктоваться социальными, экономическими или
даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной
местности в целом. Например, в пределах малоэтажных по-
селков может быть запрещено многоэтажное строительство.
Наоборот,  в центральном квартале  крупного  города  от
владельца земли,  желающего его застроить, могут потре-
бовать постройки выразительных,  в том  числе  высоких,
зданий.  Если  городской квартал предназначен для жилой
застройки,  в нем было бы неуместно создание "дымящего"
(загрязняющего  среду)  предприятия.  Градостроительные
нормы предусматривают сохранение  или  создание  заново
зеленых  насаждений в застраиваемых кварталах.  Поэтому
независимо от желания  собственника  или  собственников
земли  часть  отведенной для застройки местности должна
остаться незастроенной.  Если в пределы земельного вла-
дения  вторгается  санитарно-защитная  зона (такие зоны
устанавливаются вдоль железных дорог, автострад, вокруг
свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных
в санитарном отношении),  то в этой зоне нельзя  разме-
щать жилые строения,  детские и некоторые другие учреж-
дения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых
вдоль линий высоковольтных передач,  газопроводов высо-
кого давления. Для жилой и иной застройки "противопока-
заны"  земли,  которые  могут подвергнуться затоплению,
просадкам,  камнепадам с гор,  лавинам и селям,  земли,
подверженные  оползневым процессам.  К особому виду зе-
мельно-планировочных мероприятий относится Долгосрочное
резервирование земель под некоторые будущие госу-      
дарственные или местные нужды. Резервирование позволяет
избежать или уменьшить потери, допустимые лишь в исклю-
чительных случаях перепланировки территории.  Например,
если на территории, предназначенной для создания водох-
ранилища и выходящих из него каналов,  заранее не будут
введены ограничения  на  застройку,  посадку  деревьев,
устройство прудов, производство прочных земельных улуч-
шений и тому подобные работы,  то потерь при затоплении
и при прокладке каналов окажется больше. Чтобы этого не
произошло, на пользователей земли накладываются ограни-
чения в части развития и улучшения своих участков.  Эти
ограничения действуют как для частного сектора,  так  и
для государственных организаций.  Резервирование терри-
торий может происходить при  планировании  создания  не
только водохранилищ,  но и крупных промышленных предп-
риятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных до-
рог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проекти-
ровании развития открытой и подземной  добычи  полезных
ископаемых.  Резервирование  может происходить в рамках
надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территори-
альных (комплексных) планов. Среди последних выделяются
такие документы,  как схемы и (более детальные) проекты
районных планировок, генеральные планы развития промыш-
ленных узлов и некоторые другие. Эти документы принима-
ются на 20-25 лет,  и в прямой зависимости от сроков их
действия действуют ограничения,  вызванные резервирова-
нием земли.  Четкой процедуры объявления о резервирова-
нии земель,  об изменениях в программе резервирования и
об  ее  отмене  в  действующем законодательстве (кроме,
например, законодательства города Москвы) не предусмот-
рено.  Этот пробел закона неблагоприятно сказывается на
интересах тех,  кто терпит ограничения в  использовании
своих  земель.  К тому же закон не предусматривает ком-
пенсаций землепользователей, арендаторов, землевладель-
цев,  собственников  за  наложение  на них ограничений,
связанных с резервированием их земель.  Помимо  долгос-
рочного  резервирования  земель  в  практике земельного
планирования широко применяется краткосрочное  резерви-
рование,  которое регулируется ст. 28 ЗК. Краткосрочное
резервирование применяется после предварительного отбо-
ра  (выбора) конкретной площадки для конкретного объек-
та.  Этот отбор оформляется особым актом.  После такого
отбора   выполняются  проект-но-изыскательские  работы,
долженствующие подтвердить или  отвергнуть  пригодность
предварительно  выбранной  площадки.  Поэтому предвари-
тельный отбор еще не решает судьбы площадки,  и она ос-
тается  в  пользовании предыдущего владельца.  И только
если изыскания и проектирование подтвердят правильность
первоначально сделанного выбора,  производится отчужде-
ние (изъятие) земли у первоначального владельца. Следо-
вательно,  утвержденный  властями  акт предварительного
отбора (выбора участка) накладывает обязанность не про-
изводить работы, которые могут помешать будущему строи-
тельству.  Такая обязанность действует, как правило, не
свыше 1-2 лет, пока судьба участка окончательно не про-
яснится.  Однако в самом законе этот срок не указывает-
ся.  Поэтому  если проектно-изыскательские работы будут
проведены с опозданием или решение о приступлении  (или
неприступлении)  к строительству запаздывает,  краткос-
рочное резервирование может затянуться на  неопределен-
ный срок.  Таким образом, в этом случае, как и в случае
с долгосрочным резервированием,  требуется большая  яс-
ность  о  сроках  такого резервирования,  процедуре его
продления или отмены.  
Глава 5.  Земли промышленности и иного назначения 
 1. Основные понятия 
К землям промыш-
ленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики, космического обеспечения, энергетики, обо-
роны и иного назначения относятся земли,  отведенные  в
установленном порядке соответствующим предприятиям, уч-
реждениям и организациям для выполнения соответствующих
задач: развития промышленного производства, транспорта,
предприятий связи,  энергетики и т.д.  (ст.  83 ЗК). Из
множественности  целей  вытекает разнообразие правового
режима этой сложной категории земель.  Субъектами права
первичного землепользования здесь могут быть только ор-
ганизации и предприятия. Землепользование граждан (ого-
роды,  служебные земельные наделы) всегда вторично, так
как земельные участки им отводят первичные землепользо-
ватели.  Для размещения объектов промышленности, транс-
порта и других видов  строительства  должны  предостав-
ляться в первую очередь земли, непригодные для сельско-
го хозяйства, а если таких нет - угодья худшего качест-
ва.  Участки при этом строго нормированы, а когда типо-
вые размеры отсутствуют или  их  невозможно  применить,
необходимая  площадь определяется индивидуально и обос-
новывается в проекте строительства. Отводятся земли по-
этапно, исходя из очередности их освоения. Участки, от-
веденные только на  время  строительства,  возвращаются
прежним  пользователям после рекультивации.  Передаются
они по актам, утверждаемым органами местной администра-
ции.  Если надобность в постоянно выделенных землях ми-
новала,  они также должны быть возвращены для использо-
вания  по  первоначальному назначению.  Временно не ис-
пользуемые земли передаются по решению органов  местных
администраций сельскохозяйственным кооперативам, колхо-
зам, совхозам, другим организациям или гражданам, в том
числе  крестьянским (фермерским) хозяйствам,  для сель-
скохозяйственных целей в порядке и на  условиях,  уста-
навливаемых законодательством.                         
Правовой режим  земель  транспорта определен Положением
об этих землях,  утвержденным Советом Министров СССР  в
1981  г.,  которое  является действующим на сегодняшний
день нормативным актом.  Порядок  использования  других
видов земель установлен не одним, а несколькими актами:
Правилами' охраны электрических сетей, Правилами охраны
магистральных  трубопроводов,  Правилами  охраны  линий
связи и др. Там же определяется правовой режим защитных
зон.  Основными органами управления в области использо-
вания названных земель являются те же  органы,  которые
управляют  соответствующим  производством и иной возло-
женной на них деятельностью. При всем различии отраслей
промышленности,  транспорта, связи, обороны и др. функ-
ции управления имеют много общего. Во-первых, все орга-
ны  управления (министерства,  ведомства) обязаны руко-
водствоваться  предписаниями  Правительства  Российской
Федерации   и   исполнительно-распорядительных  органов
субъектов Российской  Федерации,  Министерства  природы
Российской  Федерации,  Министерства строительства Рос-
сийской Федерации и других  компетентных  органов.  Они
осуществляют повседневные наблюдения, организацию раци-
онального использования и охраны земель. Во-вторых, они
разрабатывают внутрипроизводственные правила землеполь-
зования,  решают вопросы внутренней организации  земле-
пользовании промышленных,  транспортных и других предп-
риятий, т.е. определяют целевое назначение их отдельных
частей,  обеспечивают оптимальное размещение строящихся
зданий и сооружений.  Так, Министерство путей сообщения
утверждает правила и инструкции о порядке использования
земель железных дорог, временного отвода их предприяти-
ям  сельского хозяйства и другим организациям,  а также
гражданам.  В-третьих, они организуют внутриведомствен-
ный учет своих земель,  контролируют деятельность своих
предприятий.  В-четвертых, перераспределяют земли между
предприятиями,  содействуют  им  в осуществлении прав и
обязанностей.  Если земли  промышленности,  транспорта,
связи,  обороны  и  др.  находятся на территории города
(поселка),  контроль за их использованием  осуществляют
местные городские (поселковые) администрации.          

К титульной странице
Вперед
Назад