Одной из существенных гарантий независимости судей является установленная в ч.1 ст. 122 Конституции их неприкосновенность, или иммунитет. Помимо иммунитета, должен быть гарантирован и су- дейский индемнитет: судьи должны иметь возможность вы- нести решение без опасения, что с любой стороны после- дуют ответные меры, или после того, как решения будут вынесены и обоснованы, кто-либо потребует их разъяс- нить. "Судейская неприкосновенность включает в себя... судейский индемнитет, то есть невозможность любых форм законного преследования судьи за мнения, выраженные им при выполнении своих должностных обязанностей... Но ес- ли судья в процессе судопроизводства выражает антипра- вовые убеждения, если он злонамеренно выносит противоп- равные решения, то он подлежит законному преследова- нию"54. Институт неприкосновенности ограждает от всяких по- сягательств прежде всего личность судьи. Конституция не раскрывает понятие неприкосновенности судей, но устанавливает лишь особый порядок привлечения их к уголовной ответственности: судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в по- рядке, определяемом федеральным законом (ч.2 ст.122 Конституции). В то же время судья, безусловно, не под- лежит административной ответственности. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуж- дено только Генеральным прокурором Российской Федерации или лицом, исполняющим его обязанности, при наличии на то согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 марта 1996 г. №6-П отмечается, что установленное в п.3 ст. 16 Закона о статусе судей правило о недопустимости возбуждения уголовного дела в отношении судьи без сог- ласия на то квалификационной коллегии судей выступает одной из гарантий неприкосновенности судей55. Сходный с судейским иммунитет депутатов и прокуроров не настолько широк, как иммунитет судей, что свидетель- ствует об особом положении последних. Так, попытка ус- тановления федеральным законом более широкого, чем ука- занный в Конституции, перечня случаев, при которых пар- ламентарий не может быть лишен неприкосновенности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, была признана неконституционной. Как отметил Консти-
54 Чemвepнин В.А. Демократическое конституционное
государство: введение в теорию. М., 1993. С.112.
55 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 марта
1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 3
статьи 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Феде-
рации" в связи с жалобами граждан Р.И.Мухаметшина и
А.В.Барбаша.
туционный Суд РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г.
№5-П, "из смысла статьи 98 и пункта 9 раздела второго
"Заключительные и переходные положения" Конституции
Российской Федерации вытекает, что неприкосновенность
парламентария не означает его освобождения от ответс-
твенности за совершенное правонарушение, в том числе
уголовное или административное, если такое правонаруше-
ние совершено не в связи с осуществлением собственно
депутатской деятельности. Расширительное понимание неп-
рикосновенности в таких случаях вело бы к искажению
публично-правового характера парламентского иммунитета
и его превращению в личную привилегию"56. В то же время
в Постановлении от 7 марта 1996 г. №6-П Конституционный
Суд указал, что "конституционное положение о неприкос-
новенности судьи, закрепляющее один из существенных
элементов статуса судьи и важнейшую гарантию его про-
фессиональной деятельности, направлено на обеспечение
основ конституционного строя, связанных с разделением
властей, самостоятельностью и независимостью судебной
власти (статьи 10 и 120 Конституции Российской Федера-
ции).
Судейская неприкосновенность является не личной при-
вилегией гражданина, занимающего должность судьи, а
средством защиты публичных интересов, и прежде всего
интересов правосудия. Следует также учитывать особый
режим судейской работы, повышенный профессиональный
риск, наличие различных процессуальных и организацион-
ных средств контроля за законностью действий и решений
судьи.
Судья призван осуществлять свои полномочия независи-
мо от чьих-либо пристрастий и посторонних влияний. В
этих целях Конституция закрепляет специальные требова-
ния, предъявляемые к кандидатам на должности судей и
порядку их назначения, гарантирует несменяемость, неза-
висимость и неприкосновенность судей. Тем самым обеспе-
чивается самостоятельность судебной власти. Наличие та-
кой регламентации на конституционном уровне отличает
правовой статус судей от статуса граждан и тех долж-
ностных лиц, которые,
56 Абзац 2 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депута- та Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
согласно Конституции Российской Федерации (статьи 91, 98), обладают неприкосновенностью" 57.
Очевидно, что для исполнения судебной властью своих функций должны обязательно поддерживаться физическая безопасность судей, персонала судов и охрана судебных помещений. Судьи должны быть наделены соответствующими полномочиями по защите судов и процесса рассмотрения дел. В соответствии со ст. 9 Закона о статусе судей, судья, члены его семьи и их имущество находятся под особой защитой государства. Жизнь, здоровье и имущество судьи подлежат обязательному государственному страхова- нию за счет средств федерального бюджета. При этом жизнь и здоровье судьи подлежат страхованию на сумму его пятнадцатилетней заработной платы. Однако, в связи с недостатком финансирования, о чем уже говорилось выше, положения обоих законов не выпол- няются. До сих пор судьям не предоставлено оружие, обе- щанное двумя законами (в настоящее время они располага- ют лишь газовыми пистолетами). В целях должного обеспечения независимости судьям необходима адекватная оплата труда. Если заработная плата может быть увеличена или уменьшена по прихоти ис- полнительной власти, в умах людей всегда будет подозре- ние, что это влияет на судебные решения. Заработная плата должна быть достаточной для того, чтобы привле- кать квалифицированных кандидатов, принимая во внима- ние, что доход по предыдущему месту работы будет для них недоступен. Размеры должностных окладов судей устанавливаются в соответствии с их должностью в процентном отношении к определяемому Федеральным законом должностному окладу Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда и не могут быть менее пятидесяти про- центов их оклада. Должностной оклад судьи не может быть менее восьмидесяти процентов должностного оклада пред- седателя соответствующего суда. Судьям производятся также иные выплаты, предусмотренные законами и другими нормативными актами. Размер денежных поощрений (премий) судей по итогам работы за квартал и год не может быть меньше размеров, установленных для соответствующих ра- ботников органов исполни-
57 Абзац 4 п.2 мотивировочной части Постановления
Конституционного Суда РФ от 7 марта 1996 г.
тельной власти. Судья, достигший возраста 60 лет (жен-
щины - 55 лет), при стаже работы по юридической профес-
сии не менее 25 лет, в том числе не менее 10 лет работы
судьей, вправе, уйдя в отставку, получать ежемесячное
пожизненное содержание в полном размере. Законом о ста-
тусе судей, а также Законом о дополнительных гарантиях
социальной защиты судей предусматривается ряд дополни-
тельных льгот для судейских работников.
Однако, по результатам исследований экспертов Совета
Европы, оплата труда судей является крайне низкой (при-
мерно 105 долларов в месяц для судьи первой инстанции),
и к тому же в некоторых судебных округах происходят
постоянные задержки с выплатой заработной платы. Именно
с целью компенсации низкого уровня зарплат судьям пре-
доставлен ряд иных материальных льгот и преимуществ, но
такое положение нельзя признать удовлетворительным. Ре-
шение об индексировании заработной платы судей относи-
тельно зарплаты председателя Верховного Суда также
признано недостаточной мерой, поскольку должный уровень
вознаграждения за труд так и не обеспечивается58. Низ-
кий уровень заработной платы и нерегулярность ее выпла-
ты ведут к зависимости судей от "иных" источников дохо-
да (местных властей) или толкают их на путь коррупции.
Беспристрастность суда была определена Европейским судом по правам человека по делу Piersack v. Belgium как "отсутствие предрассудков или предвзятости". Для проверки соответствия этому требованию в конкретных случаях Судом были выработаны так называемые "субъек- тивный" и "объективный" критерии. Субъективный подход предполагает "попытку оценить личную уверенность в дан- ном суде", в то время как объективный подход означает "определение того, предлагает ли он гарантии, достаточ- ные, чтобы исключить любое законное сомнение в этом от- ношении"59. Органами Европейской конвенции были названы следующие основные ситуации, ставящие под сомнение беспристрастность судьи: а) судья ранее принимал участие в деле;
58 Доклад, подготовленный рабочей группой Совета Ев- ропы по реформе судебной системы в Российской Федера- ции, в рамках совместной программы сотрудничества между российской Федерацией и Советом Европы от 8 марта 1996 г. 59 Piersack v. Belgium (1982, 5 E.H.R.R. 169, para.30).
б) сам суд (трибунал) или некоторые его члены имеют тесные связи с администрацией; в) половина членов трибунала назначена организация- ми, интересы которых противоположны интересам одной из сторон; г) на национальном уровне не имеется никаких проце- дур отвода судей; д) жертвы правонарушения заседают в суде по процессу о нарушении парламентских привилегий; е) функции стороны обвинения и суда фактически не разграничены. Принцип беспристрастности не закреплен в российской Конституции, однако нашел свое отражение в Законе о статусе судей и кодексах, регулирующих процедуру уго- ловного, гражданского или арбитражного судопроизводс- тва. Также, исходя из принципа беспристрастности, Конс- титуционный Суд РФ признал60 неконституционной статью 418 У ПК РФ, обязывавшую судью возбуждать уголовное де- ло по представленным материалам, дознание по которым проводилось по протокольной форме, чем фактически объ- единялись в лице судьи функции обвинения и правосудия. По мнению Конституционного Суда РФ, полномочие судьи возбуждать уголовное дело и формулировать по нему обви- нение противоречит конституционным положениям о незави- симом судебном контроле за обеспечением прав граждан в уголовном судопроизводстве, требованию справедливого разбирательства компетентным, независимым и бесприст- растным судом (п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г.).
Третьим требованием статьи 6 Европейской конвенции
по правам человека, предъявляемым к трибуналу (суду),
является его создание в рамках закона. Органы, применя-
ющие Конвенцию, истолковали эти слова как "в соответс-
твии с национальным законом".
Согласно ч.3 ст. 118 Конституции, суды в Российской
Федерации учреждаются Конституцией и федеральным конс-
титуционным законом. В Конституции Российской Федерации
не содержится полный перечень судов, входящих в судеб-
ную систему. Законодатель ограничился формулированием в
Конституции лишь следующих поло-
60 См. 2.5.4.
жений, относящихся к структуре судебной власти. В соот-
ветствии со статьями 125, 126 и 127 действуют Конститу-
ционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд
Российской Федерации. В Конституции упоминаются и дру-
гие федеральные суды (п."е" ст.83, ч.2 ст.128).
Пункт "о" ст.71 Конституции относит судоустройство к
исключительной компетенции Федерации. Но в п."г" ст.71
говорится об установлении системы федеральных органов
судебной власти, а в главе 7 Конституции - о федераль-
ных судах. Поскольку в Российском федеративном госу-
дарстве есть федеральные суды, можно предположить, что
имеют право на существование и суды субъектов Федера-
ции. Правда, согласно п."о" ст.71, все суды в России,
включая суды субъектов РФ, могут "устраиваться" исклю-
чительно федеральным законодательством. Устранить это
противоречие толкованием Конституции не представляется
возможным.
В соответствии со ст. 4 Федерального конституционно-
го закона "О судебной системе Российской Федерации", в
России действуют федеральные суды, а также конституци-
онные (уставные) суды и мировые судьи, которые и сос-
тавляют судебную систему страны. Единство судебной сис-
темы РФ обеспечивается путем соблюдения всеми федераль-
ными судами и мировыми судьями установленных федераль-
ными законами правил судопроизводства; применения всеми
судами Конституции РФ, федеральных конституционных за-
конов, федеральных законов, общепризнанных принципов и
норм международного права и международных договоров РФ,
а также конституций (уставов) и других законов субъек-
тов РФ; признания обязательности исполнения на всей
территории России судебных постановлений, вступивших в
законную силу; законодательного закрепления единого
статуса судей; финансирования федеральных судов и миро-
вых судей из федерального бюджета.
К федеральным судам законом отнесены Конституционный
Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Фе-
дерации, верховные суды республик, краевые, областные
суды, суды городов федерального значения (Москвы и
Санкт-Петербурга), суды автономной области и автономных
округов, районные суды, военные и специализированные
суды. Эти суды составляют систему федеральных судов об-
щей юрисдикции. К федеральным судам относятся также
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федераль-
ные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъек-
тов Российской Федерации, составляющие систему феде-
ральных арбитражных судов. К судам субъектов Российской
Федерации относятся конституционные (уставные) суды
субъектов Российской Федерации и мировые судьи, являю-
щиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Фе-
дерации. Согласно проекту Закона "О мировых судьях",
мировые судьи будут избираться населением того участка,
района, города, где они будут осуществлять свои полно-
мочия по рассмотрению уголовных, гражданских дел и дел
об административных правонарушениях в пределах своей
компетенции в качестве суда первой инстанции, впервые -
сроком на пять лет, а в дальнейшем - на десять. Финан-
сирование этих судов предполагается проводить из феде-
рального бюджета.
При подготовке проекта Закона о судебной системе у
этой позиции было много противников. Остались они и
сейчас. Однако при принятии Закона, видимо, возобладала
позиция сторонников обеспечения максимальной независи-
мости судей от региональной администрации и их защиты
от местных влияний.
Таким образом, судебная власть в России состоит из
трех ветвей:
Конституционный Суд (конституционные (уставные) суды
субъектов Федерации не образуют систему), Верховный Суд
и система общих судов, Высший Арбитражный Суд и система
арбитражных судов. Статья 26 Закона о судебной системе
предусматривает возможность создания также специализи-
рованных федеральных судов по рассмотрению гражданских
и административных дел, о чем упоминается и в Концепции
судебной реформы.
Статья 4 Закона о судебной системе, вслед за Консти-
туцией (ч.3 ст. 118), запрещает создание чрезвычайных
судов. Как отмечается в заключении Комитета Совета Фе-
дерации по конституционному законодательству и судеб-
но-правовым вопросам по проекту Федерального конститу-
ционного закона "О судебной системе Российской Федера-
ции", "по толковому словарю "специализированный" озна-
чает имеющий специальное (исключительное, особое) наз-
начение. А "чрезвычайный" - специально для чего-либо
назначенный, вызванный особыми, исключительными обстоя-
тельствами. Таким образом, разницы между судом с эпите-
том "чрезвычайный", создание которых не допускается, и
судом с эпитетом "специализированный", создание которых
возможно, по буквальному толкованию нет никакой. Поэто-
му вопрос о специализированных судах требует или де-
тальной расшифровки в законе, или должен быть снят...".
Однако это замечание не было принято во внимание, и за-
кон утвержден в прежней редакции. По аналогии с поняти-
ем чрезвычайного положе-
ния (в условиях чрезвычайного положения ограничиваются
отдельные права и свободы) чрезвычайные суды следует
понимать как действующие по упрощенной процедуре, кото-
рая не гарантирует некоторые процессуальные права сто-
рон, точнее, подсудимого, так как чрезвычайные суды
подменяют нормальное уголовное судопроизводство.
Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоя- тельно и независимо осуществляющим судебную власть пос- редством конституционного судопроизводства (ст.1 Закона о Конституционном суде). Он рассматривает дела о конс- титуционности законов и других нормативных актов, при- нятых высшими федеральными органами государственной, органами субъектов Федерации, а также федеративных и международных договоров РФ, осуществляет иные полномо- чия, предусмотренные в ст. 125 Конституции. Конституци- онный Суд РФ является специализированным органом право- вой охраны Конституции и обладает прерогативой призна- вать законы (иные акты, указанные в ст. 125) неконсти- туционными, т.е. утрачивающими силу. Деятельность Конс- титуционного Суда РФ регулируется Федеральным конститу- ционным законом "О Конституционном Суде Российской Фе- дерации" от 21 июля 1994 г. История конституционной юрисдикции в России началась в мае 1990 г., когда был создан Комитет конституционно- го надзора СССР. По существу, это был контрольный ор- ган, переходный к конституционному правосудию. В 1991 г. в России был создан Конституционный Суд, действующий по европейской модели конституционной юрис- дикции. Основные вопросы его организации и деятельности были урегулированы в Законе РСФСР от 6 мая 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР"61. Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в статус Конституционного Суда, его компетенцию и т.д. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Рос- сийской Фе-
61 Подробный анализ всех сторон деятельности первого российского Конституционного Суда содержится в моногра- фии: Бланкенагель А. "Детство, отрочество, юность" рос- сийского Конституционного Суда. М., 1996.
дерации" Закон о Конституционном суде РСФСР был признан недействующим (см. 7.4.1.). Летом 1994 г. при- нят Федеральный конституционный закон "О Конституцион- ном Суде Российской Федерации", подробно и всесторонне урегулировавший его организацию и деятельность; в част- ности, этот Закон признал утратившим силу (фактически подтвердил утрату силы) Закон о Конституционном Суде РСФСР.
Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей (ч.1 ст. 125 Конституции). Кандидатуры на должности судей Конс- титуционного Суда могут предлагаться Президенту РФ чле- нами (депутатами) Совета Федерации, депутатами Госу- дарственной Думы, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, высшими судебными органами и фе- деральными юридическими ведомствами, юридическими науч- ными и учебными заведениями. Вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда рассматривается Советом Федерации в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления Президента РФ. Назна- ченным на должность судьи считается тот, кто получил большинство голосов общего числа членов Совета Федера- ции. В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда, представление о назначении другого лица на ва- кантное место вносится Президентом РФ в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии. Конституци- онный Суд вправе начать работу при наличии в его соста- ве не менее трех четвертей от общего числа судей. Срок полномочий Конституционного Суда не ограничен. Судья Конституционного Суда несменяем. Его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в по- рядке и по основаниям, установленным Законом о Консти- туционном Суде. Закон устанавливает высокие требования к кандидатам на должности судей: гражданство РФ, безупречная репута- ция, достижение ко дню назначения возраста не менее 40 лет, высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет, признанная высокая квалификация в области права. Срок полномочий судьи равен двенадцати годам. Повторное назначение не допускается. Предельный возраст для пребывания в долж- ности судьи Конституционного Суда составляет 70 лет. Названный Закон устанавливает общепринятые запреты на занятия и действия, несовместимые с должностью судьи Конституционного Суда. В частности, судья не может за- ниматься никакой оплачиваемой деятельностью, кроме пре- подавательской, научной и иной творческой деятельности. Но и в таких случаях это не должно препятствовать вы- полнению обязанностей судьи и не может служить уважи- тельной причиной отсутствия на судебном заседании, если на то не дано согласия Суда. Особо Закон запрещает совмещение с должностью судьи занятий, связанных с профессиональной юридической дея- тельностью, если она выходит за рамки должностных обя- занностей судьи. Судья не имеет права осуществлять за- щиту или представительство, кроме законного представи- тельства, в суде, арбитражном суде или иных органах, оказывать покровительство каким бы то ни было лицам в получении прав и освобождении от обязанностей. В Законе также предусмотрены существенные ограниче- ния для участия судьи Конституционного Суда в полити- ческой и иной общественной деятельности. Судья не может принадлежать к политическим партиям или движениям и ма- териально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо организаций и движений, хотя бы они и не преследовали политических целей. Закон о Конституционном Суде особо оговаривает, что судья не вправе участвовать в кампании по выборам в органы государственной власти и местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференци- ях политических партий и движений, заниматься иной по- литической деятельностью. Указанные ограничения направлены на обеспечение "чистоты" правовой позиции судьи. Это, по существу, га- рантии от возобладания корпоративных или личных интере- сов при разрешении дел и даче заключений или от сообра- жений практической целесообразности, которыми могут ру- ководствоваться члены Совета Федерации и депутаты Госу- дарственной Думы, политические лидеры и другие лица, но не судьи. Именно этим обусловлен еще один запрет, нала- гаемый законом на судей Конституционного Суда: судья не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой ин- формации и в любой аудитории, публично высказывать свое мнение о вопросах, которые могут стать предметом рассмотрения в Суде, или изучаемых к принятых к рассмотрению Судом, до вынесения решения по делу62. Конституционный Суд рассматривает дела в пленарных заседаниях и заседаниях палат Конституционного Суда. Он состоит из двух палат, персональный состав которых оп- ределяется путем жеребьевки и не должен оставаться не- изменным более чем три года подряд. В пленарном заседа- нии Суд вправе рассмотреть любой вопрос, входящий в его компетенцию. В заседаниях палат Суд разрешает дела, не подлежащие рассмотрению, согласно Закону о Конституци- онном Суде, исключительно в пленарных заседаниях.
Закон о Конституционном Суде предусматривает гаран- тии независимости Конституционного Суда и его судей, которые носят взаимообусловленный характер. Судьи Конс- титуционного Суда, как и Суд в целом, не являются представителями каких бы то ни было государственных и общественных органов, политических партий и движений, государственных, общественных, кооперативных, иных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, государственных образований, территорий, наций, народ- ностей, социальных групп. Из этого вытекает следующее положение: судьи Консти- туционного Суда разрешают дела и дают заключения в ус- ловиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления. Они не должны запрашивать или полу- чать указания от каких-либо государственных или общест- венных органов, должностных лиц. Что же касается реше- ний Суда, то они, в соответствии с точным смыслом Конс- титуции, выражают правовую позицию судей, свободную от соображений практической целесообразности и политичес- ких склонностей. Закон особо оговаривает запрет какого бы то ни было вмешательства в деятельность Конституционного Суда. Та- кое вмешательство, если оно имеет место, влечет ответс- твенность в соответствии с законом. Гарантией независимости является несменяемость судьи Конституционного Суда в течение установленного срока полномочий, не-
62 См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государс- тво. Конституционный Суд. М. 1996.
возможность его перевода на другую должность без его согласия. Статья 15 Закона устанавливает иммунитет су- дей Конституционного Суда от уголовной и административ- ной юрисдикции. Особо оговаривается в Законе, что судья не может быть привлечен к какой-либо ответственности, в том числе и по окончании его полномочий, за мнение, вы- раженное им в судебном заседании, а также за принятое Судом решение. Председатель Конституционного Суда, как и никто дру- гой в Конституционном Суде или вне его, не располагает в отношении судьи Конституционного Суда дисциплинарной властью. Судья Конституционного Суда не может быть привлечен к административной ответственности.
Полномочия Конституционного Суда РФ в общем и целом описаны в статье 125 и других статьях Конституции. За- кон о Конституционном Суде лишь конкретизирует эти пол- номочия. Согласно ч.3 ст. 128 Конституции, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Су- да устанавливаются федеральным конституционным законом (прежде всего - Законом "О Конституционном Суде Рос- сийской Федерации" 1994 г.). Дальнейшая конкретизация конституционных полномочий Конституционного Суда РФ мо- жет осуществляться только федеральными конституционными законами (ст.2 и и.7 ч.1 ст.3 Закона о Конституционном Суде). Сам Конституционный Суд путем толкования своей конституционной компетенции будет придавать более широ- кий или узкий смысл текстам ст. 125 Конституции, Закона о Конституционном Суде и других федеральных конституци- онных законов, описывающим его компетенцию. Конституци- онный Суд РФ: 1) осуществляет полномочия конституционного контроля по вопросам, предусмотренным в ч.2 и ч.4 ст. 125 Конс- титуции; 2) разрешает споры о конституционной компетенции между федеральными органами государственной власти и споры о конституционной компетенции, вытекающие из фе- деративного устройства России (ч.3 ст.125 Конституции); 3) дает официальное нормативное толкование Конститу- ции РФ (ч.5 ст. 125 Конституции); 4) дает заключение о соблюдении установленного по- рядка выдвижения обвинения Президента РФ в государс- твенной измене или совершении иного тяжкого преступле- ния (ч.7 ст.125 Конституции)63; 5) выступает с законодательной инициативой по вопро- сам своего ведения (ч.1 ст. 104 Конституции); 6) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным догово- ром и федеральными конституционными законами (и.7 ч.1 ст.3 Закона о Конституционном Суде). Кроме того, Конституционный Суд дает казуальное тол- кование Конституции и актов, конституционность которых проверяется при разрешении конкретных дел (см. 4.5.7.9.). Согласно авторитетному суждению первого (после при- нятия Конституции 1993 г.) Председателя Конституционно- го Суда РФ В.А.Туманова, "Конституционному Суду не пре- доставлено... право проверки правоприменительной (в значительной мере совпадающей с судебной) практики"64. Таким правом обладал Конституционный Суд, действовавший в соответствии с Законом "О Конституционном Суде РСФСР" 1991 г. Между тем в ч.2 ст.74 Закона о Конституционном Суде говорится, что Конституционный Суд принимает реше- ние по делу, оценивая как буквальный смысл рассматрива- емого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. Следовательно, Конституционный Суд вправе признавать противоречащим Конституции смысл, придаваемый судебной практикой рассматриваемому акту, не признавая сам акт неконституционным, и, таким образом, прямо или косвенно давать толкование рассматриваемого акта, соответствую- щее Конституции. Например, в Постановлении от 27 марта 1996г. (см. 2.5.3.1.) Конституционный Суд признал ст.21 Закона РФ "О государственной тайне", устанавливающую порядок допуска должностных лиц и граждан к государс- твенной тайне, по ее буквальному смыслу соответствующей Конституции. Но в отношении практики применения судом ст. 21 Закона о государственной тайне Суд постановил следующее: "Распространение положений данной статьи на адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголов- ном судопроизводстве, и отстранение их от участия в де- ле в связи с отсутствием допуска к государственной
63 См. 4.2.2.
64 Конституция Российской Федерации: Научно-практи-
ческий комментарий. С.625.
тайне не соответствует Конституции Российской Федера-
ции, ее статьям 48 и 123 (часть 3)" (п.2 резолютивной
части Постановления Конституционного Суда от 27 марта
1996 г.).
Таким образом, осуществляемый Конституционным Судом
конституционный контроль распространяется и на судебную
(право-применительную) практику в связи с проверкой
конституционности законов, применяемых судами.
Следует подчеркнуть, что Конституционный Суд облада-
ет полномочиями конституционного контроля и не вправе
заниматься конституционным надзором, т.е. возбуждать
проверку конституционности соответствующих официальных
актов по собственной инициативе. Суд конституционной
юрисдикции, именно как суд, должен начинать производс-
тво только по обращениям уполномоченных на то субъектов
и должен быть связан при рассмотрении дела предметом
обращения; "суд", полномочный начинать производство по
собственной инициативе, является "судьей в своем деле",
что противоречит природе правосудия. По Закону РСФСР
1991 г. Прежний Конституционный Суд обладал полномочия-
ми конституционного надзора и использовал их в откро-
венно политических целях, что закончилось для него
весьма плачевно: тот Конституционный Суд "начал как
сомнительно активный политический суд, а закончил, без
всякого сомнения, как политическое ничто в полной неоп-
ределенности"65.
Поводом к рассмотрению дела является обращение в
Конституционный Суд в форме запроса, ходатайства или
жалобы. Основанием к рассмотрению дела является обнару-
жившаяся неопределенность в вопросе о том, соответству-
ет ли Конституции закон (иной акт, конституционность
которого может быть проверена Конституционным Судом)
или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о
принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или
обнаружившаяся неопределенность в понимании положений
Конституции, или выдвижение Государственной Думой обви-
нения против Президента в государственной измене или
совершении иного тяжкого преступления (ст.36 Закона о
Конституционном Суде). Конституционный Суд принимает
решения только по предмету, указанному в обращении, и
лишь в отношении той части акта или компетенции органа,
конституционность которых подвергается сомнению в обра-
щении. Однако при принятии решения Суд не связан осно-
ваниями
65 Бланкенагель А. Указ. соч. С.117.
и доводами, изложенными в обращении (ч.3 ст.74 Зако- на о Конституционном Суде).
Часть 2 ст. 125 Конституции устанавливает полномочия абстрактного конституционного контроля. Абстрактный контроль осуществляется только по запросам субъектов, перечисленных в ч.2 ст.125, и означает проверку консти- туционности актов, указанных в ч. 2 ст. 125, независимо от их применения и наличия жалоб на нарушение этими ак- тами конституционных прав и свобод или иных положений Конституции. Существует исчерпывающий перечень субъектов, право- мочных возбуждать процедуру абстрактного конституцион- ного контроля. К их числу отнесены: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Со- вета Федерации или депутатов Государственной Думы, Пра- вительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Союз "и" в последнем случае вовсе не оз- начает, что субъекты РФ могут обращаться в Конституци- онный Суд только при условии, что запрос поддерживают как органы законодательной, так и исполнительной влас- ти. И тот, и другой органы государственной власти субъ- екта РФ могут обращаться в Суд самостоятельно - в соот- ветствии с положениями ст. 10, ст. 11 и ч.1 ст.77 Конс- титуции о разделении властей в Российской Федерации. К числу субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный Суд, не отнесены отдельные депутаты обеих палат Парламента, Уполномоченный по правам чело- века и Генеральный прокурор РФ. Последнее изъятие вполне обоснованно, поскольку в Конституции, прежде всего в ст. 129, вообще не установ- лены никакие полномочия ни прокуратуры в целом, ни возглавляющего ее Генерального прокурора РФ. Последний и прокуратура в целом представляют собой "полуконститу- ционный" институт (то же самое относится и к Уполномо- ченному по правам человека). Так, в Конституции трижды упоминается назначение и освобождение от должности Ге- нерального прокурора РФ (п."е" ст.83, п."з" ч.1 ст.102, ч.2 ст.129), но нет хотя бы намека на характер проку- рорских полномочий (см. 4.5.11.). Если основная функция прокуратуры - это надзор за законностью, то прокуратура должна исходить из презумпции конституционности зако- нов, во всяком случае - при абстрактной оценке закона. Что касается Уполномоченного по правам человека, то этот институт, лишь упомянутый в п. "д" ч.1 ст. 103 Конституции и регулируемый не Конституцией, а Федераль- ным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. (см. 4.3.10.), по своей природе предназначен для защиты прав человека, в частности, от произвола законодателя. И то, что Уполномоченный по правам человека не упоминается в ст. 125, следует расценивать как пробел в Конституции (см. 4.5.7.5.). За исключением международных договоров РФ, Конститу- ция допускает только последующий абстрактный контроль за конституционностью нормативных актов органов госу- дарственной власти и договоров между ними. То есть абс- трактный контроль осуществляется только в отношении вступивших в силу нормативных актов и публично-правовых договоров. Законопроекты и не промульгированные феде- ральные законы, а также не вступившие в силу публич- но-правовые договоры не подлежат проверке в Конституци- онном Суде. Поэтому, в частности, если Президент РФ считает противоречащим Конституции направленный ему в соответствии с ч.2 ст. 108 Конституции федеральный конституционный закон или федеральный закон, в отноше- нии которого обе палаты Федерального Собрания преодоле- ли президентское отлагательное вето, он не вправе обра- титься в Конституционный Суд с запросом о соответствии такого рода закона Конституции до тех пор, пока закон не вступит в силу. Федеральный закон (или федеральный конституционный закон), который Президент РФ обязан подписать, но который еще не подписан Президентом и официально не опубликован, не является федеральным за- коном в смысле ч. 2 ст. 125 Конституции. Пункт ч.2 ст. 125 содержит исчерпывающий пере- чень федеральных нормативных актов, в отношении которых осуществляется последующий абстрактный конституционный контроль: федеральные законы (имеются в виду все зако- ны, принятые на федеральном уровне, в том числе и феде- ральные конституционные законы, а также не утратившие силу законы РФ, принятые Верховным Советом РФ до 1994 г.), нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы (хотя Совет Фе- дерации и Государственная Дума по отдельности не обла- дают законотворческими полномочиями, согласно Консти- туции они имеют право принимать ряд нормативных актов, например, регламенты своей деятельности, постановления об объявлении амнистии). Проверка конституционности не- нормативных (индивидуальных) актов этих федеральных ор- ганов, а также любых актов всех других федеральных го- сударственных органов относится к компетенции судов об- щей юрисдикции и арбитражных судов. Согласно п."6" ч.2 ст.125, объектом последующего абстрактного конституционного контроля могут быть любые нормативные акты субъектов РФ, кроме тех, которые отно- сятся к сфере их исключительного ведения. Согласно п."в" - договоры между федеральными органами государс- твенной власти и органами государственной власти субъ- ектов РФ и договоры между органами государственной власти субъектов РФ. В отношении международных договоров РФ Конституция (п."г" ч.2 ст. 125) допускает только предварительный абстрактный контроль. В соответствии с Федеральным за- коном от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации", международные договоры вступают в силу после их ратификации Государственной Думой с последующим одобрением Советом Федерации (причем, сог- ласно ст. 106 Конституции принятый Государственной Ду- мой закон о ратификации международного договора подле- жит обязательному рассмотрению в Совете Федерации) или после утверждения иным федеральным органом государс- твенной власти (межправительственные и межведомственные договоры). Причем, согласно ст. 15 Закона о международ- ных договорах, ратификация межправительственного или межведомственного международного договора обязательна, если он устанавливает иные правила, чем те, которые ус- тановлены федеральным законом. Закон же о Конституцион- ном Суде (ст.89) определяет, что запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ допустим, если этот договор подлежит, сог- ласно Конституции РФ и федеральному закону, ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти, и заявитель считает его не подлежащим введению в действие и применению в России из-за его несоответствия Конституции. Таким образом, договор, подлежащий ратификации, мо- жет стать предметом абстрактного конституционного конт- роля до одобрения Советом Федерации принятого Государс- твенной Думой закона о ратификации договора, а не до "ратификации Государственной Думой", как это может по- казаться исходя из текста ст. 89 Закона о Конституцион- ном Суде. Если фактически многосторонний международный договор еще не вступил в силу, поскольку он не ратифицирован необходимым количеством подписавших его сторон или по причине иных условий самого договора, но процедура его ратификации российским парламентом уже прошла, он не может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Если после ратификации международного договора воз- никает сомнение в его соответствии Конституции, оно мо- жет быть разрешено путем толкования Конституционным Су- дом соответствующего положения Конституции в процедуре, предусмотренной в ч. 5 ст. 125 Конституции. Если после утверждения международного договора иным федеральным органом государственной власти возникает сомнение в его соответствии Конституции или закону, оно может быть устранено путем разрешения спора о конституционной ком- петенции в соответствии с ч.3 ст. 125 Конституции. На- конец, в обоих случаях договор может быть просто денон- сирован без обращения в Конституционный Суд. При денон- сации договора, утвержденного иным федеральным органом государственной власти, может возникнуть спор о консти- туционной компетенции, который далее может быть разре- шен Конституционным Судом.
Конкретный конституционный контроль означает провер- ку конституционности законов (или нормативных актов, фактически играющих роль закона), применяемых в конк- ретных случаях в связи с жалобами частных лиц на нару- шение их конституционных прав и свобод законопримени- тельными решениями или в связи с обращениями правопри- менительных органов, сомневающихся в конституционности применяемых законов. Подзаконные нормативные акты, при- менение которых нарушает, по мнению частных лиц, их конституционные права и свободы, должны обжаловаться в суд, осуществляющий полномочия административной юрис- дикции. Часть 4 ст. 125 Конституции называет лишь два вида субъектов, обращение которых в Конституционный Суд мо- жет быть поводом к рассмотрению дела в порядке конкрет- ного конституционного контроля. Это граждане (с учетом положений ч.1 ст. 19, ч.1 и ч.2 ст.46 Конституции - не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства), обращающиеся с жалобами на нарушение законом конституционных прав и свобод, и суды, обращаю- щиеся с запросами о проверке конституционности закона, применяемого ими в конкретном деле. Соответственно и Федеральный конституционный закон о Конституционном Су- де регламентирует конкретный конституционный контроль в главе XII "Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан" и в главе XIII "Рассмотрение дел о конституционности законов по запро- сам судов". Таким образом, согласно Конституции никакие иные правопри-менительные или правоохранительные органы, кроме судов, не могут обращаться в Конституционный Суд с запросами, которые могут быть поводом к рассмотрению дела в порядке конкретного конституционного контроля. Однако Федеральный конституционный закон "Об Уполно- моченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. предоставил Уполномоченному по пра- вам человека доступ в Конституционный Суд с целью воз- буждения процедуры конкретного конституционного контро- ля (п.5 ч.1 ст. 29). По существу, такое полномочие пол- ностью соответствует природе института омбудсмана (см. 4.3.10.). Но формально-юридически это полномочие проти- воречит ч.4 ст. 125 Конституции и Федеральному консти- туционному закону о Конституционном Суде, который не предусматривает процедуру рассмотрения дел о конститу- ционности законов на основании обращения Уполномоченно- го по правам человека. Несмотря на то, что полномочия Уполномоченного по правам человека регулируются Феде- ральным конституционным законом, а полномочия Конститу- ционного Суда определяются федеральными конституционны- ми законами, причем не только Законом о Конституционном Суде 1994 г., следует подчеркнуть, что ч.4 ст. 125 Конституции не предусматривает право Уполномоченного по правам человека и каких бы то ни было иных государс- твенных органов, кроме судов, обращаться в Конституци- онный Суд. Говоря абстрактно, даже федеральный конституционный закон не может изменить Конституцию и установить обя- занность Конституционного Суда рассматривать дело о проверке конституционности закона по запросу, не пре- дусмотренному Конституцией. Тем не менее, в этом вопро- се многое зависит от усмотрения Конституционного Суда. Поскольку право обращения Уполномоченного по правам че- ловека в Конституционный Суд соответствует конституци- онным целям учреждения института Уполномоченного по правам человека и не противоречит основам конституцион- ного строя РФ, ничто не мешает Конституционному Суду прийти к следующему выводу: полномочия Уполномоченного по правам человека в со- ответствии с Конституцией устанавливаются не самой Конституцией, а федераль- ным конституционным законом, поэтому Уполномоченный по правам человека не назван и в ч. 4 ст. 125 Конституции, хотя по интенции Конституции он был бы здесь назван, если бы его полномочия устанавливались самой Конститу- цией; следовательно, положение п.7 ст.3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде, опреде- ляющее, что Конституционный Суд осуществляет иные пол- номочия, предоставляемые ему федеральными конституцион- ными законами, подразумевает полномочие Конституционно- го Суда рассматривать дела в порядке конкретного конс- титуционного контроля в связи с обращениями Уполномо- ченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномочен- ном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. Вопреки ч.4 ст. 125 Конституции законодатель решил открыть доступ в Конституционный Суд еще и Генеральному прокурору РФ. Согласно п.6 ст.35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 17 но- ября 1995 г., Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конститу- ционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Форма обраще- ния Генерального прокурора - запрос. Однако это полномочие Генерального прокурора несов- местимо с ч.4 ст. 125 Конституции. Во-первых, нет ника- ких оснований полагать, что обращение в Конституционный Суд с запросом о конституционности закона соответствует природе прокурорских полномочий. Во-вторых, данное пол- номочие Генерального прокурора не установлено даже фе- деральным конституционным законом, а поэтому с формаль- но-юридической точки зрения является ничтожным.