При подобных условиях Екатерина, понятно, не могла
сразу выработать определенную программу правительствен-
ной деятельности. Ей предстоял тяжелый труд сладить с
окружающей средой, примениться к ней и овладеть ею,
присмотреться к делам и главным потребностям управле-
ния, выбрать помощников и узнать ближе способности ок-
ружающих ее лиц. Понятно, как мало могли помочь ей в
этом деле принципы ее отвлеченной философии, но, понят-
но, как много помогли ей природные способности, наблю-
дательность, практичность и та степень умственного раз-
вития, какой она владела вследствие широкого образова-
ния и привычки к отвлеченному философскому мышлению.
Упорно трудясь, Екатерина провела первые годы своего
царствования в том, что знакомилась с Россией и с поло-
жением дел, подбирала советников и укрепляла свое лич-
ное положение во власти.
Тем положением дел, какое она застала, вступая на
престол, она не могла быть довольна. Главная забота
правительства -- финансы -- были далеко не блестящи.
Сенат не знал точно цифры доходов и расходов, от воен-
ных расходов происходили дефициты, войска не получали
жалованья, а беспорядки финансового управления страшно
запутывали и без того плохие дела. Знакомясь с этими
неприятностями в Сенате, Екатерина получала понятие о
самом Сенате и с иронией относилась к его деятельности.
По ее мнению, Сенат и все прочие учреждения вышли из
своих оснований; Сенат присвоил себе слишком много
власти и подавил всякую самостоятельность подчиненных
ему учреждений. Напротив, Екатерина в известном своем
манифесте 6 июля 1762 г. (в котором она объяснила моти-
вы переворота) желала, чтобы "каждое государственное
место имело свои законы и пределы". Поэтому она поста-
ралась устранить неправильности в положении Сената и
дефекты в его деятельности и мало-помалу свела его на
степень центрального административно-судебного учрежде-
ния, воспретив ему законодательную деятельность. Это
было сделано ею очень осторожно: для скорейшего произ-
водства дел она разделила Сенат на 6 департаментов, как
это было при Анне, придав каждому из них специальный
характер (1763 г.); с Сенатом стала сноситься через ге-
нерал-прокурора А. А. Вяземского и дала ему секретную
инструкцию не поощрять Сената на законодательную функ-
цию; наконец, повела все свои важнейшие мероприятия по-
мимо Сената своею личной инициативой и авторитетом. В
результате была существенная перемена в центре управле-
ния: умаление Сената и усиление единоличных властей,
стоявших во главе отдельных ведомств. И все это достиг-
нуто исподволь, без шума, крайне осторожно.
Обеспечивая свою самостоятельность от неудобных
старых порядков управления, Екатерина с помощью того же
Сената деятельно занималась делами: искала средств поп-
равить финансовое положение, решала текущие дела управ-
ления, присматривалась к состоянию сословий, озабочена
была делом составления законодательного кодекса. Во
всем этом не было еще видно определенной системы; импе-
ратрица просто отвечала на потребности минуты и изучала
положение дел. Волновались крестьяне, смущенные слухом
освобождения от помещиков, -- Екатерина занималась
крестьянским вопросом. Волнения достигали больших раз-
меров, против крестьян употреблялись пушки, помещики
просили защиты от крестьянских насилий, -- Екатерина,
принимая ряд мер для водворения порядка, заявляла: "На-
мерены мы помещиков при их мнениях и владениях ненару-
шимо сохранять, а крестьян в должном им повиновении со-
держать". Рядом с этим делом шло другое: грамота Петра
III о дворянстве вызвала некоторые недоумения недостат-
ками своей редакции и сильное движение дворян из служ-
бы, -- Екатерина, приостановив ее действие, в 1763 г.
учредила комиссию для ее пересмотра. Однако эта комис-
сия не пришла ни к чему, и дело затянулось до 1785 г.
Изучая положение дел, Екатерина увидела необходимость
составить законодательный кодекс. Уложение царя Алексея
устарело;
уже Петр Великий заботился о новом кодексе, но бе-
зуспешно: законодательные комиссии, бывшие при нем, не
выработали ничего. Почти все преемники Петра были заня-
ты мыслью составить кодекс; при императрице Анне, в
1730 г., и при императрице Елизавете, в 1761 г., требо-
вались даже депутаты от сословий для участия в законо-
дательных работах. Но трудное дело кодификации не уда-
валось. Екатерина II серьезно остановилась на мысли об-
работать русское законодательство в стройную систему.
Изучая положение дел, Екатерина желала познако-
миться и с самой Россией. Она предприняла ряд поездок
по государству: в 1763 г. ездила из Москвы в Ростов и
Ярославль, в 1764 г. -- в Остзейский край, в 1767 г.
проехала по Волге до Симбирска. "После Петра Великого,
-- говорит Соловьев, -- Екатерина была первая государы-
ня, которая предпринимала путешествия по России с пра-
вительственными целями" (XXVI, 8).
Так прошли первые пять лет внутреннего правления
молодой государыни. Она привыкла к своей обстановке,
присмотрелась к делам, выработала практические приемы
деятельности, подобрала желаемый круг помощников. Поло-
жение ее окрепло, и ей не грозили никакие опасности.
Хотя в эти пять лет не обнаружилось никаких широких ме-
роприятий, Екатерина, однако, уже строила широкие планы
реформаторской деятельности.
Законодательная деятельность Екатерины II
Наказ и Комиссия 1767 -- 1768 гг. С самого начала
екатерининского царствования, как мы уже видели, Екате-
рина выразила желание привести все правительственные
места в должный порядок, дать им точные "пределы и за-
коны". Исполнение этой мысли явилось только в осторож-
ном преобразовании Сената. Сама Екатерина пока не шла
далее. Но пошел далее виднейший ее советник Н. И. Па-
нин, который был одним из умнейших людей той поры и ко-
торого по уму можно поставить рядом с самой Екатериной
или, позднее, со Сперанским; он только не умел быстро
передавать в практику то, что задумал, ибо был по при-
роде медлителен и малоподвижен. Панин подал императрице
обстоятельно мотивированный проект учреждений импера-
торского совета (1762 г.); доказывая с едкой иронией
несовершенства прежнего управления, допускавшего широ-
кое влияние фаворитизма на дела, Панин настаивал на уч-
реждении "верховного места", совета из немногих лиц с
законодательным характером деятельности. Это законода-
тельное "верховное место", стоя у верховной власти в
качестве ее ближайшего помощника, одно было бы в состо-
янии, по словам Панина, "оградить самодержавную власть
от скрытых иногда похитителей оныя", т.е. временщиков.
Совет при императрице, в то же время, был бы лучшим
средством против беспорядка и произвола в управлении.
Так Панин отвечал на заявленное Екатериной намерение
внести в управление законность и порядок. Но он предла-
гал старое средство: в России существовали "верховные
места" (Верховный тайный совет и Кабинет), которые, од-
нако, не предохраняли от фаворитов и не охраняли закон-
ности. С другой стороны, "верховное место", усвоив за-
конодательную функцию, стесняло бы верховную власть,
для защиты которой предназначал его Панин. Современники
заметили недостатки и даже неискренность проекта Пани-
на. Когда Екатерина, подписав было поданный ей проект,
стала затем колебаться, и собрала мнения государствен-
ных людей о проекте, то не увидела большого сочувствия
к нему. Ей даже высказали (Вильбуа), что Панин "тонким
образом склоняется более к аристократическому правле-
нию; обязательный и государственным законом установлен-
ный императорский совет и влиятельные его члены могут с
течением времени подняться до значения соправителей".
Таким образом Екатерине указали, что крупная админист-
ративная реформа, на которую она было согласилась, мо-
жет превратить Россию из самодержавной монархии в мо-
нархию, управляемую олигархическим советом чиновной
аристократии. Понятно, что Екатерина не могла утвердить
такого проекта, и Панин, думавший пересадить в Россию
знакомые ему формы шведского управления, потерпел неу-
дачу.
Но, отклоняя реформу, предлагаемую Паниным, Екате-
рина вскоре сама остановилась на весьма оригинальном
законодательном плане, более обширном, чем панинский
проект. Это был план перестройки законодательства. Им-
ператрица желала законности и порядка в управлении;
знакомство с делами показало ей, что беспорядок
господствует не только в частностях управления, но и в
законах;
ее предшественники непрерывно заботились о приве-
дении в систематический кодекс всей громады отдельных
законоположений, накопившихся со времени Уложения 1649
г., и не могли сладить с этим делом. Екатерина также
поняла настоятельность этого дела, но представляла себе
несколько иначе суть предстоящей ей здесь задачи. Она
не только хотела упорядочить законодательный материал,
но стремилась создать новые законодательные нормы, ко-
торые содействовали бы установлению порядка и законнос-
ти в государстве. В существующих же законах она находи-
ла недостатки и думала, что эти законы не соответствуют
вообще современному состоянию народа.
Поэтому устранения существующих на деле недостат-
ков Екатерина искала не только в практической прави-
тельственной деятельности, но и в теоретической перест-
ройке действовавшего права. Эта мысль о выработке ново-
го законодательства очень заняла Екатерину и повела к
знаменитой "Комиссии для сочинения проекта нового Уло-
жения", по поводу которой императрица впервые заявила о
своих широких реформаторских планах.
Когда в 1648 г. при царе Алексее пожелали соста-
вить кодекс, то особой комиссии поручили собрать весь
пригодный для этой цели материал из старого русского,
византийского и литовского законодательства, а к слуша-
нию собранных статей созвали Земский собор, который пу-
тем челобитий доводил до сведения правительства свои
желания и, таким образом, своими челобитьями давал но-
вый материал для законодательства. "Общим советом" соз-
дано было, таким путем, Уложение, ответившее вполне
удовлетворительно на потребности своего времени. И в
XVIII в. до Екатерины II, хотя законодательные работы и
не привели к какому-либо важному результату, ясно заме-
чаем тот же прием, как в 1648 г.: подготовительная ре-
дакционная работа поручается комиссиям бюрократического
состава, а к "слушанию" составляемого кодекса призыва-
ются земские люди.
Екатерина не пошла таким путем. Она желала создать
новое законодательство, а не приводить старое в систе-
му. О старых русских законах, действовавших при ней,
она отзывалась резко, считала их прямо вредными и, по-
нятно, систематизировать их не желала. Она желала прямо
установить отвлеченные общие правила, принципы законо-
дательства и думала, что это ей удастся. "Можно легко
найти общие правила, -- писала она Вольтеру в 1767 г.
-- но подробности?.. Это почти все равно, что создать
целый мир". Кто же будет определять принципы законода-
тельства и кто обсуждать подробности? Ни в определении
принципов, ни в выработке подробностей Екатерина не
нашла возможным воспользоваться силами бюрократии. Чи-
новничество выросло на старых законах и знало лишь пра-
вительственную практику, но не народные нужды; стало
быть, ни поставить правильных принципов, ни согласовать
их с народными нуждами в частностях нового законода-
тельства оно не могло. Екатерина поэтому обошлась без
него. "Легкое", как думала она, дело установления прин-
ципов будущего кодекса Екатерина приняла на себя. Труд-
ности установления подробностей она нашла всего прилич-
нее возложить на земских представителей, нуждам которых
должны были удовлетворить новые законы. а не европейс-
кие мечты.
Уже с 1765 г. Екатерина усидчиво принялась за из-
ложение законодательных принципов и работала, не говоря
никому о содержании своего труда. "Два года я читала и
писала, не говоря о том полтора года ни слова, -- сооб-
щает сама императрица. -- Предуспев, по мнению моему,
довольно в сей работе, я начала казать по частям
статьи, мною заготовленныя, людям разным, всякому по
его способностям". Статьи, заготовленные Екатериной,
были ее известным Наказом в его первоначальной редак-
ции. Содержание Наказа исследовано обстоятельно, и те-
перь можно указать его главнейшие литературные источни-
ки: это "L'Esprit des Lois" Монтескье, "Institutions
politiques" Бильфельда и вышедшее в 1764 г. сочинение
итальянца Беккариа "О преступлениях и наказаниях". Ека-
терина о Монтескье сама писала Д' Аламберу, что в Нака-
зе "обобрала президента Монтеське", не называя его;
действительно, добрая половина статей Наказа есть пе-
ресказ "Духа законов" ("О духе законов". -- Ред.). Та-
ким образом, свои принципы нового русского законода-
тельства Екатерина установила на почве философско-пуб-
лицистических умствований современной ей европейской
литературы. Ясно, что эти принципы, с одной стороны,
были в высшей степени либеральны, потому что взяты из
либерального источника, а с другой стороны -- совершен-
но чужды русской жизни, потому что слишком либеральны и
выросли из условий нерусской общественной жизни. Они
должны были удивить русское общество и либерализмом, и
несоответствием национальному быту. Екатерина чувство-
вала это; она рядом с общим либерализмом поставила и
мотивировала в Наказе ясное утверждение, что единствен-
ной возможной для России формой власти находит самодер-
жавие как по обширности страны, так и потому, что одной
власти лучше повиноваться, чем многим господам. Поста-
ралась она оправдать и отвлеченность своих принципов, и
их несоответствие русским порядкам; она писала в Нака-
зе: "Россия есть европейская держава. Доказательство
сему следующее; которые в России предпринял Петр В.,
тем удобнее успех получили, что нравы, бывшие в то вре-
мя, совсем не сходствовали с климатом и принесены к нам
смешением разных народов и завоеваниями чуждых облас-
тей. Петр I, вводя нравы и обычаи европейские в евро-
пейском народе, нашел тогда такие удобности, каких он и
сам не ожидал". (Наказ, гл. 1, 6, 7). Итак, по мнению
Екатерины, древняя Россия жила с чуждыми нравами, кото-
рые следовало переделать на европейский лад, потому что
Россия -- страна европейская. Петр начал эту переделку,
вводя европейские обычаи, и это ему удалось. Теперь
Екатерина продолжает это дело и вносит в русские законы
общеевропейские начала. Именно потому, что они евро-
пейские, они не могут быть чуждыми России, хотя и могут
такими показаться по своей новизне. Так Екатерина ста-
ралась оправдать либеральность и отвлеченность своих
принципов. Если она оставалась верна народным воззрени-
ям в том, что пред почитала самодержавие "угождению
многим господам", то впадала в большую неточность в
другом отношении: за начала общеевропейской жизни она
приняла принципы европейской философии, которые не пе-
реходили в жизнь нигде в Европе и не были началами
действительного быта. Являясь с этими принципами в
русскую жизнь, Екатерина нимало не следовала Петру, ко-
торый перенимал действительность, а не европейские меч-
ты.
Когда Наказ был выработан и показан Екатериной
многим лицам, то возбудил массу возражений с их сторо-
ны. Сначала Екатерина показывала его по частям прибли-
женным лицам, и Панин на либеральные принципы Наказа
тонко отозвался: "Ce sont des axiomes a renverser des
muralies". Подобное же отношение к либерализму Наказа и
от других лиц заставило Екатерину, по ее собственным
словам, зачеркнуть, разорвать и сжечь "больше половины"
написанного. Перед изданием в свете уже сокращенной ре-
дакции Екатерина созвала в село Коломенское, где тогда
находилась, разных "вельми разномыслящих" людей, отдала
им Наказ и позволила им "чернить и вымарать все, что
хотели". При всем разномыслии позванных лиц они, одна-
ко, "более половины из того, что писано было ею, пома-
рали -- и остался Наказ, яко оный напечатан". Если ве-
рить точности слов Екатерины, напечатано было, стало
быть, менее четверти того, что она составила. По сохра-
нившимся рукописям императрицы видим, что возражения
избранных ею цензоров направлены были против того, что
либерально, и против того, что не соответствовало русс-
ким нравам. Цензура окружающих заставила Екатерину от-
казаться от напечатания весьма важных для нее частнос-
тей Наказа и скрыть многое из своих существенных взгля-
дов.
Уступчивость Екатерины в деле составления Наказа
показывает нам, во-первых, до какой степени доходила
зависимость императрицы от окружающей ее придворной
среды в первые годы ее правления, а во-вторых, до какой
степени рознились ее личные, отвлеченные воззрения от
тех взглядов, какие Екатерина высказывала официально.
Для примера возьмем один важный вопрос общественной
жизни, который при Екатерине стал на очереди в прави-
тельственной практике, -- вопрос крестьянский. Мы виде-
ли, что еще с XVII в. жизнь и правительственная практи-
ка неудержимо шли к тому, что более и более подчиняли
личность и труд крестьянина власти помещика. С освобож-
дением дворянства от государственных повинностей, по-
ло-гике истории, с крестьян должна была быть снята их
частная зависимость, потому что исторически эта зависи-
мость была обусловлена дворянскими повинностями:
крестьянин должен был служить дворянину, чтобы дворянин
мог исправно служить государству. С освобождением дво-
рянства выступал вопрос об освобождении крестьян: они
волновались уже с манифеста о вольности дворянства, по-
тому что смутно помнили ход закрепощения. (При Петре
Великом крестьянин Посошков весьма определенно заявил:
"Крестьяном помещики не вековые владельцы... а прямый
их владелец Всероссийский Самодержец, а они владеют
временно". Соч., 1, 183.) Но освобождение крестьян ка-
залось в половине XVII в. вещью невозможной: оно затра-
гивало их интересы, потому что лишило бы их дарового
труда. Дворянство, составлявшее правительственный и ад-
министративный класс XVIII в. и ставшее привилегирован-
ным землевладельческим сословием, хотя и задумывалось
над крестьянским вопросом, но было далеко от его разре-
шения. Крепостное право продолжало не только существо-
вать, но и развиваться.
Екатерина, воспитавшаяся на освободительных теори-
ях XVIII в., не могла сочувствовать крепостному праву и
мечтала об освобождении крестьян. В ее личных бумагах
находили любопытные проекты постепенного уничтожения
крепостной зависимости путем освобождения крестьян в
отдельных имениях при их купле-продаже. Однако общее
одновременное освобождение крепостных ее пугало, и она
искренно была убеждена, что "не должно вдруг и через
узаконение общее делать великаго числа освобожденных"
(Наказ, 260). Но в то же время она искренно желала об-
легчить положение "рабов", т.е. крестьян, и уничтожить
"рабство" в своей империи. И вот в первоначальной ре-
дакции Наказа рассеяно много замечаний и размышлений о
крестьянах и о необходимости улучшить их положение и
уничтожить крепостное право. Но в окончательной печат-
ной редакции многие из этих либеральных размышлений о
крестьянах были выпущены, очевидно под влиянием "разно-
мыслящих персон", читавших и корректировавших Наказ
(Соловьев, т. XXVII, 80).
Мало того, сама Екатерина была как бы вынуждена
изменить свои взгляды, сделав уступки консервативным
взглядам своих советников. Так, например, в первона-
чальном Наказе, следуя Монтескье, она писала: "Два рода
покорностей: одна существенная, другая личная, т.е.
крестьянство и холопство. Существенная привязывает, так
сказать, крестьян к участку земли, им данной. Такие ра-
бы были у германцев. Они не служили в должностях при
домах господских, а давали господину своему известное
количество хлеба, скота, домашняго рукоделия и проч., и
далее их рабство не простиралось... Личная служба или
холопство сопряжено с услужением в доме и принадлежит
больше к лицу. Великое злоупотребление есть, когда оно
в одно время и личное и существенное". Здесь Екатерина
обнаружила точные представления о существе крестьянской
и холопской зависимости и справедливо осудила их смеше-
ние, которое вредно отразилось на судьбах крестьянства.
Но в окончательной редакции Наказа это рассуждение вы-
пущено; очевидно, Екатерина в данном случае, спрятав
свое рассуждение, подчинилась факту русской жизни --
полному смешению крестьян и холопов -- и отступилась от
своих теоретических взглядов, не находя уже "великого
злоупотребления" в этом смешении. Нет сомнения, что
здесь действовало влияние окружающих людей, "помаравших
ее Наказ". Однако отступничество от высказанных взгля-
дов у Екатерины вовсе не было искренним. Когда боль-
шинство земских представителей, собранных Екатериной в
Комиссию, оказались поборниками крепостного права, Ека-
терина была очень недовольна. Сохранилась одна ее от-
метка по поводу крепостнических мнений депутатов: "Если
крепостного нельзя признать персоною, следовательно, он
не человек; но его скотом извольте признавать, что к
немалой славе и человеколюбию от всего света нам припи-
сано будет. Все, что следует о рабе, есть следствие се-
го богоугоднаго положения и совершенно для скотины и
скотиною делано". Ясно, что, обзывая крепостников "ско-
тинами", Екатерина не считала крестьянина рабом и жела-
ла освобождения его из той зависимости холопа, какая
развилась в XVIII в.; но она должна была сдерживать
свои мнения и желания, отказываться от них по внешнос-
ти, не отказываясь, однако, внутренне.
Взятый нами пример свидетельствует, как мы сказа-
ли, о зависимости Екатерины от окружавшей ее среды и о
разнице ее действительных взглядов от тех, какие она
высказывала официально. Она считала, что установить об-
щие принципы нового законодательства будет делом лег-
ким. На самом же деле это легкое дело оказалось тяжелым
и до некоторой степени потерпело неудачу. Устанавливая
новые принципы, Екатерина в них делала уступки той са-
мой среде, которую хотела исправить новыми законами, и
потому ее новые принципы не были развиты так полно, как
бы ей хотелось. Еще до окончательной редакции Наказа
Екатерина в нем как будто разочаровалась и писала
Д'Аламберу, что Наказ вовсе не похож на то, что она хо-
тела сделать. Однако и в окончательной, т.е. сокращен-
ной, редакции Наказа Екатерина успела сохранить цель-
ность своего либерального направления и высказать, хотя
и не вполне, но с достаточной определенностью, те отв-
леченные начала, какими должно было руководиться пред-
положенное ею законодательное собрание в своей практи-
ческой деятельности. Наказ, сокращенный и выдержавший
цензуру сотрудников Екатерины, будучи напечатан, произ-
вел все-таки сильное впечатление и в России, и за гра-
ницей. Во Франции он был даже запрещен. Действительно,
он был исключительным правительственным актом как по
своему общему характеру отвлеченного философского рас-
суждения, так и по либеральности внутреннего направле-
ния. (Ученое издание Наказа вышло под редакций Н. Д.
Чечулина в 1907 г. Интересен труд Ф. В. Тарановского
"Политическая доктрина в Наказе".)
Читая печатный Наказ, мы видим, что он содержит в
себе 20 глав (две главы: 21 и 22, о полиции и о госу-
дарственном хозяйстве, Екатерина приписала к Наказу уже
в 1768 г.) и более 500 параграфов, или кратких статей.
Содержание этих статей касается всех главнейших вопро-
сов законодательства. Кроме общих рассуждений об осо-
бенностях России как государства, и о русском государс-
твенном правлении в частности, обсуждается положение
сословий, задачи законодательства, вопрос о преступле-
ниях и наказаниях, судопроизводство, предметы гражданс-
кого права, кодификация и целый ряд вопросов государс-
твенной жизни и политики (есть даже рассуждение о приз-
наках, по которым можно узнать падение и разрушение го-
сударства). Своим содержанием Наказ действительно до-
вольно полно охватывает сферу тех вопросов, какие
представляются законодателю, но он только намечает эти
вопросы, трактует их отвлеченно и не может служить
практическим руководством для законодателя. Наказ, как
того и хотела Екатерина, есть только изложение принци-
пов, какими должен руководиться государственный чело-
век, пишущий законы.
Деятельность Комиссии. Так была исполнена первая
часть задуманного императрицей плана: найдены "общие
правила" нового законодательства. В исполнении этой
первой части, как мы уже видели, Екатерину постигла не-
которая неудача. Она не могла полно и откровенно выска-
зать свои принципы, потому что кругом себя встретила
противодействие. Неудача постигла ее и во второй части
плана -- в разработке подробностей нового законодатель-
ства. Эти подробности никогда не были выработаны.
Для составления нового кодекса манифестом 14 де-
кабря 1766 г. были созваны в Москву представители сос-
ловий и присутственных мест. Их собрание получило наз-
вание "Комиссии для сочинения проекта нового уложения".
В эту Комиссию дворянство каждого уезда должно было
послать одного депутата; каждый город, независимо от
его величины, -- тоже одного депутата; низшие разных
служб служилые люди (ландмилицкие люди), черносошные
(государственные) крестьяне -- из каждой провинции, от
каждого народа по одному депутату. Сенат, Синод, Колле-
гия, и др. присутственные места должны были также прис-
лать по депутату. Таким образом основания представи-
тельства были различны: одни части населения посылали
представителей уезда, другие -- от провинции, третьи --
от отдельного племени, четвертые -- от присутственного
места; одни избирали посословно (дворяне, крестьяне),
другие -- по месту жительства (горожане-домовладельцы,
инородцы). Частновладельческие крестьяне и совсем были
лишены права представительства. Не было и прямых предс-
тавителей духовенства. Таким образом, хотя и собрали в
Москву лиц самых разных состояний и племен, но все же
представительство, установленное Екатериной, было дале-
ко не полно. (Очень хорошо рассмотрена организация и
состав комиссии 1767 г. в сочинении А. В. Флоровского
"Состав Законодательной комиссии 1767 -- 1774 гг."
1915.)
Депутат обеспечивался на все время пребывания в
Комиссии казенным жалованьем и должен был привезти в
Москву инструкцию от своих избирателей с изображением
их нужд и желаний. Эти инструкции получили название де-
путатских наказов, а Наказ Екатерины в отличие от них
стал называться "большим Наказом". Звание депутата Ека-
терина старалась сделать весьма почетным в глазах об-
щества: депутаты навсегда освобождались от казни, те-
лесного наказания и конфискации имения; за обиду депу-
тата виновный нес двойное наказание.
30 июля 1767 г. с торжеством были открыты заседа-
ния Комиссии в Грановитой палате в Москве. Всех предс-
тавителей, явившихся в Комиссию, было 565. Одна треть
из них были дворяне, другая треть -- горожане; число
лиц податных сельских классов не доходило и до 100; де-
путатов от присутственных мест было 28. Понятно, что
такое разнородное собрание могло с удобством обсуждать
принципы законодательства, но не могло удобно занимать-
ся редактированием законов в полном своем составе. Оно
могло их только слушать, обсуждать и принимать в гото-
вой редакции. Поэтому общее собрание Комиссии должно
было выделить из себя особые комиссии, которые сделали
бы для общего собрания все вспомогательные и подготови-
тельные работы. Эти комиссии и были выделены: одни из
них занимались тем, что обрабатывали отдельные части
будущего кодекса после обсуждения их общим собранием
Комиссии; другие же приготовляли предварительно матери-
ал для занятий общего собрания. Одна из этих комиссий,
дирекционная, руководила занятиями как частных комис-
сий, так и общего собрания, была главной пружиной всего
дела. В ней были поэтому членами генерал-прокурор и
председатель (маршал) Комиссии (А. И. Бибиков). Масса
частных комиссий вносила большую сложность в делопроиз-
водство: каждый частный вопрос проходил через несколько
комиссий и по нескольку раз через одну и ту же. Это вы-
зывало неизбежную медленность законодательных работ. А
так как отношения частных комиссий и общего собрания не
были точно определены, то неизбежны были беспорядок и
путаница в их деятельности. Так несовершенство внешней
организации дела, ее сложность и неопределенность соз-
давали первое препятствие для успешного ведения дела.
В ходе занятий Комиссии найдем и другие препятс-
твия. Общее собрание прежде всего прочитало Наказ импе-
ратрицы и узнало из него те отвлеченные принципы дея-
тельности, которые ему ставила Екатерина. Вместе с тем
члены собрания привезли с собой более 1000 депутатских
наказов, должны были ознакомиться с ними и уяснить себе
те нужды и желания русского общества, какие в них нахо-
дились. Эти нужды и желания депутаты должны были прими-
рить с теоретическими желаниями наказа и слить их в
гармонически стройный законодательный кодекс. Для такой
цели необходимо было разобрать депутатские наказы и
привести в систему все их содержание. Этот кропотливый
труд мог быть совершен только специальной комиссией,
потому что был неудобен для собрания в 500 человек и
был, в сущности, черновой приготовительной работой. Да-
лее, желания сословий были часто противоположны и неп-
римиримы: для должного к ним отношения мало было знать
отвлеченные принципы, а следовало изучить исторически
положение того или другого вопроса, т.е., иначе говоря,
разобраться в старом законодательстве, которое состояло
из массы (более 10000) отдельных законоположений, весь-
ма не упорядоченных. Поэтому вместе с систематизацией
депутатских наказов являлась другая подготовительная
работа, не доступная общему собранию, -- систематиза-
ция, или простое собрание старых законов.
Пока обе эти работы не были исполнены, общему соб-
ранию нечего было делать, оно должно было ждать их ис-
полнения и затем уже обсуждать приготовленные материалы
и согласовать их с теоретическими началами. Но этих ра-
бот не думали исполнять предварительно и ожидали их от
общего собрания. В инструкции, данной Екатериной Комис-
сии и определившей порядок ее действий, видим, что Ека-
терина на общее собрание возлагает обязанность "читать
законы, в поправлении которых более состоит нужды", и
"читать наказы, разобрав по материям и сделав выписку".
В этом скрывается отсутствие ясного представления о
том, что подготовительные законодательные работы недос-
тупны для обширного собрания, не имеющего в них доста-
точного навыка. Так, рядом с несовершенствами внешней
организации и неумелая постановка самых задач, смешение
подготовительных работ с прямой обязанностью Комиссии
служили вторым препятствием к успеху дела.
Комиссия сначала верно поняла, что ей необходимо
было делать в ее обстановке. Прочтя Наказ Екатерины,
она приступила к чтению наказов депутатских и прослуша-
ла несколько крестьянских наказов. Не окончив этого де-
ла, по предложению маршала Бибикова, она перешла к чте-
нию законов о дворянстве, затем о купечестве. Потратив
на это около 60 заседаний, Комиссия занялась вопросом о
правах остзейских дворян и не окончила этого дела, как
не кончила прежних. В конце 1767 г. Комиссию перевели в
Петербург, где она также переходила от предмета к пред-
мету и ничего не достигла. В конце 1768 г. члены общего
собрания были распущены ввиду войны с Турцией. Частные
комиссии работали немногим лучше. Виной такого беспо-
рядка в занятиях было, по мнению исследователей, неуме-
ние Бибикова и других направляющих лиц. Сама Екатерина
чувствовала неуспех дела, старалась ему помочь, посыла-
ла наставления Бибикову и не добились ничего. Так, ря-
дом с другими препятствиями неумение ближайших руково-
дителей дела мешало его успеху. Более опытный председа-
тель и более опытная дирекционная комиссия скорее поня-
ли бы, что нужно делать. Это поняла, кажется, только
сама Екатерина. Распустив общее собрание, она оставила
некоторые частные комиссии, которые и работали, кажет-
ся, до 1774 г. Общее собрание в то же самое время не
считалось уничтоженным, а было распущено на время. Та-
ким образом, подготовительные работы не прекратились,
но их обсуждение в общем собрании было отсрочено. В
этом было бы можно, пожалуй, видеть правильный шаг в
ходе законодательных работ; но с 1775 г. Екатерина ста-
ла забывать о своей Комиссии и решилась повести свою
законодательную деятельность без ее участия. Комиссия
не была созвана вторично. Блестящие и широкие планы не
осуществились, затея нового законодательства не уда-
лась.
Припомним вкратце весь ход дела: Екатерина убеди-
лась в необходимости исправить недостатки русского об-
щественного быта путем создания нового законодательст-
ва. В этом, в сущности неисполнимом, предприятии ее пу-
гали не общие принципы законов, а их подробности. Она
думала, что общие принципы уже твердо установлены в
трудах французских либеральных философов, и сама взя-
лась истолковать их в своем Наказе. Но ей не удалось
этого сделать с желаемой полнотой и цельностью направ-
ления. Подробности, которые должны были нарасти на об-
щих началах Наказа, по мысли Екатерины, определялись
нуждами и желаниями русского общества. Оно и было приз-
вано высказать то, что думало, в депутатских наказах и
было обязано прислать своих депутатов для законодатель-
ных работ. Вся трудность, все стадии этих работ были
возложены именно на депутатов. Для них не были, сделаны
са-мые необходимые подготовительные работы -- собирание
и систематизация как старого, так и нового законода-
тельного материала, старых и новых законов. В то же
время депутаты были подавлены сложностью, какая была
внесена в организацию их собрания, и неясностью, с ка-
кой были определены их задачи и их положение в общем
собрании и частных комиссиях. Практически неопытность
маршала и распорядительной дирекционной комиссии окон-
чательно связала руки депутатам. Вследствие всех этих
причин, т.е. 1) отсутствия подготовительных работ, 2)
непрактичности и неопределенности внешней организации
дела и 3) практического неумения руководителей, Комис-
сия не только не совершила всего своего дела, не только
не обработала какой-нибудь части кодекса, но даже в
полтора года, в 200 своих заседаниях, не прочла всех
депутатских наказов.
Нет основания винить в этом самих депутатов; они
не могли сделать большего и делали то, что с них спра-
шивали. У них спрашивали мнений по различных вопросам
-- они давали их; у них требовали работы в частных ко-
миссиях -- они работали. Не Они, а несовершенства орга-
низации Комиссии лишили ее всякого прямого результата.
Если бы, впрочем, дело устроено было и лучше с внешней
стороны, все-таки можно было предсказать, что из работ
Комиссии ничего не выйдет. Грандиозный проект нового
законодательства был недостижимой утопией, прежде всего
по количеству необходимого для него труда. Кроме того,
нельзя было примирить либеральные принципы французской
философии с противоречивыми желаниями русских сословий.
Депутаты стояли в этом отношении среди многих исключаю-
щих друг друга противоположностей, и можно ручаться,
что они никогда не вышли бы из них, как не могла выйти
из них сама Екатерина.
Однако, несмотря на полную неудачу Комиссии, нес-
мотря на ясный отказ Екатерины от общей реформы законо-
дательства, екатерининская Комиссия имела важные пос-
ледствия для последующей деятельности императрицы. В
этом влиянии Комиссии на правительственную деятельность
Екатерины заключается историческое значение знаменитого
собрания депутатов 1767 -- 1768 гг. Депутаты не сделали
ничего осязательного, но они привезли с собой массу на-
казов и оставили их в руках Екатерины. Они много гово-
рили -- и от лица своих избирателей, и лично от себя--о
самых разнообразных предметах государственной жизни, и
речи их остались в бумагах Комиссии. Таким образом,
мнения как сословий, так и отдельных избранных ими лиц
о предметах, интересовавших Екатерину, были высказаны,
и Екатерина могла их узнать из архива Комиссии. Сохраня
свои принципы, она овладела теперь мнениями и желаниями
русского общества и могла их изучать обстоятельно. Она
и изучала их. По ее собственному признанию, Комиссия
подала "свет и сведение о всей империи, с кем дело име-
ем и о ком пещись должно". Ясно, что при таком взгляде
на значение Комиссии Екатерина должна была в своей
дальнейшей деятельности обращать большое внимание на
сословные заявления. Она сама взяла на себя задачу при-
мирять разноречивые и противоречивые желания депутатов,
к общей пользе сословий, и согласовать практические
стремления сословий с теоретическими взглядами своей
философии. На почве отвлеченной философии и ясно выска-
занных земских желаний ей предстояла возможность стро-
ить законодательные реформы, которые могли быть ответом
на земские желания. С неудачей Комиссии не умирало ее
дело. Если оно не удалось депутатам, то могло удаться
самой императрице.
Так, с роспуском Комиссии не только не падала
мысль Екатерины путем переделки законодательства пере-
делать формы общественной жизни к лучшему, но эта мысль
становилась как будто ближе к осуществлению. Созывая
Комиссию, Екатерина имела только принципы; Комиссия по-
казала, что именно надо исправить, к чему нужно прило-
жить эти принципы, о чем прежде всего "пещись должно".
Этот результат и не позволил Екатерине совсем разочаро-
ваться в Комиссии и в своем плане. Она принялась по
частям выполнять свой план, давала ряд отдельных зако-
ноположений, из которых замечательны губернские учреж-
дения 1775 г. и грамота сословиям 1785 г. Мы увидим при
их разборе, как совмещались в них принципы Екатерины и
стремления сословий.
Губернские учреждения Екатерины II и грамоты 1785
г. Губернские учреждения императрицы Екатерины состави-
ли эпоху в истории местного управления России. Мы виде-
ли, что в управлении центральном Екатерина произвела
некоторую перемену еще в первое время своего царствова-
ния: она отняла у Сената его полномочия, какими он
пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия
как бы в наследство от Кабинета Анны, но Екатерина не
восстановила Кабинета и не удержала при себе того сове-
та из 9 членов, какой сформировался было при Петре III.
Она вообще не поставила в государственном управлении
ничего выше Сената. Только с 1768 г., по случаю начав-
шейся войны с турками, у нее явилась мысль устроить при
себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет и
существовал, но не имел определенной организации и не
влиял заметно на управление. Собственно этим и ограни-
чивалась реформаторская деятельность Екатерины относи-
тельно центральных учреждений.
Зато в 1775 г. были изданы "Учреждения для управ-
ления губерний". Вместо прежних 20 губерний, существов-
ших в 1766 г., по этим "учреждениям о губерниях" яви-
лось к 1795 г. уже пятьдесят одна губерния. Прежде гу-
бернии делились на провинции, а провинции -- на уезды;
теперь губернии делятся прямо на уезды. Прежде област-
ное деление производилось случайно, почему и выходило
так, что, например, Московская губ. имела 2230000 жите-
лей, а Архангельская -- только 438000, а между тем чис-
ленный штат администрации был приблизительно одинаков и
в той, и в другой губернии. Теперь же, при новом адми-
нистративном разделении, было принято за правило, чтобы
в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в
уезде -- от 20 до 30 тыс. В основу нового деления было,
таким образом, положено начало статистическое, при про-
ведении которого в жизнь упускалось из виду, что управ-
лять теми же 300 -- 400 тыс. душ гораздо труднее, если
они разбросаны на больших пространствах. При большей
дробности новых административных округов нужно было и
более административных центров; поэтому возникло много
новых городов, созданных совершенно искусственно.
Изменив областные границы, учреждение о губерниях
изменило и устройство областного управления. До 1775 г.
главным органом управления в губерниях, провинциях и
уездах бьли губернаторы и воеводы со своими канцелярия-
ми. Земский элемент, введенный в областное управление
Петром В., удержался только в городском самоуправлении
и исчез из губернского управления, почему местная адми-
нистрация стала бюрократической. Суд, отделенный при
Петре от администрации, вскоре снова слился с нею. Та-
ким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали от-
личительными признаками местного управления. При этом
состав администрации был малочислен и администрация бы-
ла слаба. Эта слабость ясно сказалась во время московс-
кого бунта 1771 г., происшедшего под впечатлением чумы.
Московские сенаторы (в Москве было два департамента Се-
ната) и прочие власти растерялись при первом же движе-
нии народа. Против мятежной толпы, убившей архиепископа
Амвросия, не могли собрать и 500 солдат. Московский
главнокомандующий граф Салтыков горько жаловался Екате-
рине на недостаточность своих средств для борьбы с
чернью. "Я один в городе и Сенате, -- писал он, -- по-
мощников нет, команды военной недостает... помочь мне
некому". Еще сильнее сказалась слабость администрации
во время известного пугачевского бунта 1773 -- 1774 гг.
Этот бунт возник среди казачества на Урале и был пос-
ледней попыткой его борьбы с режимом государства. Не
страшное, само по себе, движение казаков стало особенно
опасным потому, что сообщилось крестьянству всего По-
волжья. По случаю турецкой войны у правительства было
мало войск, а администрация не могла ни вовремя сдер-
жать крестьянские волнения, ни принять должные меры,
чтобы обезопасить не только общество, но и самих себя
от всяких случайностей и опасностей. При таких условиях
Пугачев под именем Петра III овладел громадными прост-
ранствами от Оренбурга до Казани, и борьба с ним обра-
тилась в упорную войну. Только после ряда битв Пугачев
был пойман и казнен в 1774 г. Шайки его рассеялись, но
волнение утихало не сразу, и Екатерина выработала свои
учреждения о губерниях под свежим впечатлением необык-
новенного погрома.