4. Земли водного фонда и запаса
В состав земель водного фонда входят как покрытые водой площади, так и не покрытые водой площади (земли, предоставленные органам водного хозяйства, водоохранные зоны водных объектов). В само понятие поверхностного водного объек- та Водный кодекс Российской Федерации включил земли. В ст. 9 этого Кодекса предусмотрено, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и бе- регов. Подземные воды находятся в недрах, поэтому они, как правило, не имеют земель водного фонда. Водный ко- декс Российской Федерации (ст. 7) установил, что под- земные воды и вмещающие их горные породы рассматривают- ся как единый водный объект. Поверхностные водные объ- екты подразделяются на: поверхностные водотоки и водох- ранилища на них; поверхностные водоемы; ледники и снеж- ники. К поверхностным водотокам относятся реки и водох- ранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового пере- распределения и комплексного использования водных ре- сурсов.
___________________________________________________________
1 САПП. 1993. ь 44. Ст. 4201.
___________________________________________________________
К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пру- ды. Ледники - движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снеж- ники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. В целях наиболее полного использования природных ресурсов дна водоемов и участков недр под ними законодательство допускает их ограниченное использование с соблюдением требований ох- раны вод и населяющих их биоресурсов. Водный кодекс Российской Федерации (ст. 145) регулирует вопросы ис- пользования водных объектов для добычи полезных ископа- емых, торфа и сапропеля, проведения буровых работ, строительства подземных сооружений. Кодекс устанавлива- ет, что это осуществляется в соответствии с законода- тельством Российской Федерации о недрах и Водным кодек- сом. Поскольку добыча полезных ископаемых, торфа и сап- ропеля, проведение буровых работ и строительство под- земных сооружений являются видами пользования недрами, на производство указанных работ необходимо получить в установленном порядке лицензию на право пользования недрами и горный отвод1. По Закону Российской Федерации "О недрах" (в редакции от 8 февраля 1995 г.) пользова- тель недр обязан соблюдать все обязанности, предусмот- ренные ст. 22 Закона, в том числе охрану недр и вод от вредного влияния работ, связанных с пользованием недра- ми, выполнять условия, установленные лицензией, приво- дить объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, своевременно и правильно вносить платежи за пользование недрами. Поскольку указанные работы проводятся не на поверхности, а на дне водоемов, пользователи недр од- новременно являются также водопользователями. Они обя- заны соблюдать законодательство по охране вод. Кроме того, работы, связанные с использованием дна водных объектов, представляют опасность не только для самих водных объектов, но и для водных и охотничьих животных, а также для водопользователей. Поэтому в Водный кодекс Российской Федерации включено требование о том, что ис- пользование водных объектов для добычи торфа и сапропе- ля, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных работ, взрывных и иных работ, связанных с использованием дна водных объектов, строительством и эксплуатацией подвод- ных и надводных сооружений осуществляется на основании лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном порядке. При предоставлении права на производство ука- занных работ необходимо учитывать интересы других водо- пользователей, напри- 1 Участок недр предоставляется пользователю в виде гор- ного отвода- геометризованного блока недр. мер требования по пропуску судов и других плавательных средств, по охране водных животных и др. В Водном ко- дексе Российской Федерации (ст. 49) определено содержа- ние лицензии на водопользование. Лицензия на водополь- зование в зависимости от способов и целей использования водного объекта должна содержать: сведения о водном объекте; сведения о водопользователе; сведения о водо- потребителях; указания на способы и цели использования водного объекта; указания пространственных границ (ко- ординат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, а при необходимости мест забора (сброса) воды; сведения о лимитах водопользования; сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопот- ребителям; сроки действия лицензии; требования по раци- ональному использованию, охране водных объектов и окру- жающей природной среды. Реквизиты, указанные в статье, являются общими почти для всех целей использования вод- ных объектов. Однако цели и способы использования вод- ных объектов разнообразны. Они имеют большую специфику. Оставление без учета этой специфики может повлечь серь- езные отрицательные экологические последствия. Напри- мер, согласно ст. 99 Водного кодекса Российской Федера- ции добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы. Соответствующие мероприятия должны быть разработаны до предоставления в пользование водного объекта. Выдача, оформление, регистрация лицензии на водопользование осуществляются специально уполномоченным государствен- ным органом управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с порядком, установленным водным законодательством Российской Федерации. Лицензия всту- пает в силу только после ее регистрации. После выдачи водопользователю лицензии на водопользование обязатель- ным является заключение договора пользования водным объектом. Эти оба основания приобретения права пользо- вания водным объектом - лицензия и договор находятся в прямой связи. В частности, в договоре должны указывать- ся условия, предусмотренные в лицензии на водопользова- ние. Договор должен заключаться в соответствии с лицен- зией на водопользование. В случае противоречия договора пользования водным объектом условиям лицензии на водо- пользование указанный договор признается недействитель- ным. В Водном кодексе Российской Федерации определены стороны договора. Это орган исполнительной власти субъ- екта Российской Федерации и водопользователь. При осу- ществлении права пользования водным объектом, располо- женным на территории нескольких субъектов Российской Федерации, договор пользования водным объектом заключа- ется со всеми органами исполнительной власти соответс- твующих субъектов Российской Федерации либо с их согла- сия с одним из этих органов. К договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского законодательства о сделках, договорах и аренде, если иное не установлено Водным кодексом Российской федера- ции. Это могут быть статьи о неустойке в случае неис- полнения или ненадлежащего исполнения обязательства, об ответственности за нарушение обязательства и др. В за- конодательстве предусматривается необходимость согласо- вания условий лицензии на водопользование и договора пользования водными объектами. Основными органами, осу- ществляющими согласование условий, является специально уполномоченный государственный орган управления исполь- зованием и охраной водного фонда и органы исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации. Они согласо- вывают эти условия между собой и с другими заинтересо- ванными органами исполнительной власти. В законе огова- риваются обязательные (существенные) условия договора пользования водным объектом. Прежде всего должны указы- ваться условия, предусмотренные в лицензии на водополь- зование. Это обеспечивает согласованность между лицен- зией на водопользование и договором. Далее указываются условия, определяющие порядок продления либо досрочного прекращения права пользования водным объектом. По этим вопросам можно найти отдельные лаконичные указания в Водном кодексе. Например, в ст. 42 Водного кодекса пре- дусматривается, что право пользования водным объектом может быть продлено по инициативе водопользователя в установленном порядке. Порядок продления права пользо- вания еще не установлен. Основания досрочного прекраще- ния права пользования водным объектом предусмотрены в ст. 60 Водного кодекса (неиспользование водных объектов в течение трех лет; несоблюдение водопользователем ус- ловий и требований, установленных в лицензии на водо- пользование и договоре пользования водным объектом, и др.). Далее в числе обязательных (существенных) условий договора пользования водным объектом указываются размер и порядок внесения платежей, связанных с пользованием водным объектом. И последнее необходимое (существенное) условие - определение ответственности сторон за неис- полнение требований заключенного договора. В договоре могут быть не только обязательные (существенные), но и другие условия, например график выполнения работ по ук- реплению берегов, очистке вод и др. Водный кодекс уста- новил не только обязательную регистрацию лицензии на водопользование, но и регистрацию договоров пользования водными объектами в Государственном реестре договоров. Регистрация договоров возложена на государственный ор- ган управления использованием и охраной водного фонда. Порядок регистрации договоров пользования водными объ- ектами еще не утвержден Правительством Российской Феде- рации. Однако по содержанию норм в Водном кодексе вид- но, что при регистрации необходимо проверить соответс- твие договора данным государственного водного кадастра, в котором содержится свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Кроме того, необходимо проверить со- ответствие предоставляемого для регистрации договора пользования водным объектом государственной регистрации лицензий на водопользование и распорядительных лицен- зий. Отказ от регистрации договора пользования водным объектом допускается только в случаях несоответствия его условиям лицензии на водопользование, распоряди- тельной лицензии и иным требованиям Водного кодекса. Водный кодекс обязывает специально уполномоченный госу- дарственный орган управления использованием и охраной водного фонда предоставлять информацию о государствен- ной регистрации договоров пользования водными объектами в порядке, установленном водным законодательством. Та- кой порядок еще не установлен. В Водном кодексе урегу- лирован порядок предоставления в пользование водных объектов. Водные объекты предоставляются в пользование на основании: лицензии на водопользование и договора пользования водным объектом, зарегистрированных в уста- новленном порядке; решения Правительства Российской Фе- дерации или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении водного объекта в особое пользование, выданной на его основе лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней до- говора пользования водным объектом. Само собой разуме- ется, что лицензия и договор должны быть зарегистриро- ваны в установленном порядке. Водные объекты предостав- ляются в пользование путем выделения участков аквато- рии, мест забора и сброса воды, а также другими, опре- деленными водным законодательством способами. Предос- тавление в пользование трансграничных (пограничных) водных объектов осуществляется в соответствии с между- народными договорами Российской Федерации и законода- тельством Российской Федерации. В Водном кодексе (ст. 83) установлено, что лицензия на пользование трансгра- ничными (пограничными) водными объектами выдается спе- циально уполномоченным государственным органом управле- ния использованием и охраной водного фонда с разрешения Пограничных войск Российской Федерации. Далее как общее правило, должны следовать получение лицензии и заключе- ние договора на пользование водным объектом. Предостав- ление в пользование водных объектов, находящихся на территории двух и более субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом бассейновых соглашений. В этих случаях договор пользования водным объектом заключается со всеми органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации либо с их согласия с од- ним из этих органов. Предоставление в пользование под- земных водных объектов осуществляется в соответствии с двумя отраслями законодательства: как полезное ископае- мое - с законодательством о недрах и как часть водного фонда - с водным законодательством. Положение о порядке лицензирования пользования водными объектами еще не ут- верждено. Положение о порядке лицензирования пользова- ния недрами, утвержденное постановлением Верховного Со- вета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. ь 3314-1, в настоящее время перерабатывается. В Водном кодексе Российской Федерации указаны основания прекращения пра- ва пользования водным объектом. Основания прекращения права пользования водным объектом можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся случаи, ког- да прекращение права пользования водным объектом проис- ходит не по вине водопользователя. К ним относятся: от- каз водопользователя от пользования водным объектом; истечение срока, на который предоставляются в пользова- ние водные объекты; смерть водопользователя-гражданина; прекращение деятельности водопользователя - юридическо- го лица; естественное или искусственное исчезновение водных объектов; переход прав пользования водными объ- ектами в порядке, предусмотренном водным законодатель- ством Российской Федерации. В случае смерти водопользо- вателя-гражданина, реорганизации водопользователя - юридического лица принадлежащие им права пользования водными объектами переходят к другим лицам в порядке правопреемства. Однако когда речь идет об основаниях прекращения права пользования водными объектами, види- мо, имеется в виду ликвидация юридического лица. Поэто- му в таких случаях, как следствие, аннулируется лицен- зия. Реорганизация юридического лица может подпадать под последнее основание этой группы - переход прав пользования водным объектом. Другая группа оснований прекращения прав пользования водными объектами - это принудительное прекращение прав пользования водными объектами в случаях: неиспользования водных объектов в течение трех лет; неиспользования в течение одного года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов; использования водных объектов не по целевому назначению; возникновения необ- ходимости использования водных объектов для государс- твенных и муниципальных нужд; несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом; запрещения использования водных объектов. В основе принудительного прекращения права пользования водными объектами могут быть самые различные причины. Например, вина водопользователя в случаях несоблюдения им условий и требований, установ- ленных в лицензии на водопользование и договоре пользо- вания водными объектами; дефицит водных ресурсов в слу- чаях неиспользования в течение года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов и др. Необходимо выделить из этих групп прекращение особого пользования водными объектами, пре- доставленными для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд. Указан- ное право пользования водными объектами имеет свои осо- бенности в порядке возникновения и прекращения. Права пользования водными объектами прекращаются путем анну- лирования лицензии на водопользование специально упол- номоченным государственным органом управления использо- ванием и охраной водного фонда. До принудительного прекращения права пользования водными объектами в Вод- ном кодексе Российской Федерации предусмотрена возмож- ность предупреждения водопользователя о допущенных им нарушениях водного законодательства и устранении их в установленные сроки, и лишь после неустранения наруше- ний в установленные сроки лицензия на водопользование аннулируется. Это хорошая мера для упорядочения водо- пользования. Однако она пригодна не для всех случаев принудительного прекращения прав пользования водными объектами. Например, при возникновении необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд может и не быть нарушений со стороны водопользователя. Аннулирование лицензии на водопользо- вание является основанием для расторжения договора пользования водным объектом. Расторжение договора поль- зования водным объектом является основанием для расс- мотрения вопроса об аннулировании лицензии на водополь- зование. Специальный порядок прекращения прав пользова- ния водными объектами установлен для особого пользова- ния. Решение Правительства Российской Федерации или ор- гана исполнительной власти субъекта Российской Федера- ции является основанием для аннулирования лицензии на водопользование и расторжения договора пользования вод- ным объектом. Для поддержания водных объектов в состоя- нии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения по- верхностных вод, а также среды обитания объектов живот- ного и растительного мира устанавливаются водоохранные зовы. Водоохранной зоной является территория, примыкаю- щая к акватории водного объекта, на которой устанавли- вается специальный режим использования и охраны природ- ных ресурсов и осуществления иной хозяйственной дея- тельности. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы. В прибрежных защитных поло- сах запрещаются распашка земель, применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и ор- ганизация летних лагерей скота (кроме использования традиционных мест водопоя), устройство ку-почных ванн и другие действия, могущие нанести ущерб воде и водоох- ранной зоне, рубка и корчевка леса, размещение животно- водческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Водным кодек- сом. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон до- пускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии ли- цензии на водопользование. Порядок установления разме- ров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством Российской Федерации. В настоящее время по этим вопросам действует постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. ь 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объ- ектов и их прибрежных полосах"1. Водоохранные зоны вод- ных объектов, являющихся источниками питьевого водос- набжения или местами нереста ценных видов рыб, объявля- ются особо охраняемыми территориями в порядке, устанав- ливаемом Правительством Российской Федерации. Поддержа- ние в надлежащем состоянии зон и прибрежных полос рек, озер и водохранилищ с соблюдением режима использования их территорий возложено на водопользователей. В Водном кодексе Российской Федерации (ст. 112) предусмотрены особенности предоставления земельных участков в водоох- ранных зонах и контроля за их использованием. Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предостав- ляются гражданам и юридическим лицам в порядке, уста- новленном земельным законодательством Российской Феде- рации, по согласованию со специально уполномоченным го- сударственным органом управления использованием и охра- ной водного фонда. Государственный контроль за соблюде- нием режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц в водоохранной зоне осуществляется органами испол- нительной власти субъектов Российской Федерации, специ- ально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области ох- раны окружающей природной среды, государственным орга- ном управле- ___________________________________________________________
1 РГ.1996.11 дек.
___________________________________________________________
ния использованием и охраной земель, специально уполно- моченным государственным органом управления лесным хо- зяйством в пределах их полномочий. Особое внимание уде- ляет Водный кодекс Российской Федерации охране водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бы- тового водоснабжения, а также содержащих лечебные ре- сурсы. Для их охраны создаются зоны и округа санитарной охраны. Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зо- не - пользователями, во второй и третьей зонах - поль- зователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. В законе предусмотрены санкции за на- рушение режима зон. Так, закон предусматривает, что са- нитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) ох- раны осуществляются за счет средств пользователей, зем- лепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-санитарной) охраны. Контроль и надзор за обеспе- чением санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляют в пределах своей компетенции уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации. В целях обеспечения органов водного хозяйства землями для удовлетворения специальных нужд по строительству, реконструкции и содержанию водохо- зяйственных и гидротехнических сооружений, созданных и воздвигаемых в целях водоснабжения, обводнения, ороше- ния и осушения земель сельскохозяйственного назначения, органы водного хозяйства наделены правами в отношении земель других землепользователей1. Так, на землях, при- легающих в каналам межхозяйственного значения, по кото- рым не установлены полосы отвода, запрещено производить без разрешения органов водного хозяйства возведение строений, устройство копаней, канав, складов строитель- ных материалов и сельскохозяйственной продукции ближе 10-15 метров и распахивать землю ближе двух метров от бровки канала или от подошвы его дамб, а также устраи- вать водопои для скота. Органы водного хозяйства имеют право по согласованию с соответствующими землепользова- телями на землях, прилегающих к каналам и не занятых посевами или насаждениями, при производстве текущих ре- монтных работ устраивать временные склады ре-монт- но-строительных материалов, выбрасывать ил и водоросли при очистке каналов, брать дерн, размещать временные кузницы походные мастерские, устраивать стоянки транс- порта и механизмов а также в случае аварий закладывать резервы для выемки грунта.
___________________________________________________________
1 См. Постановление Совета Министров СССР "О землях, предоставленных орга-нам вод- ного хозяйства для специальных нужд" от 26 ноября 1948 г. ь 4405 //Свод законов СССР. Т.4. С.126.
___________________________________________________________
К землям за- паса относятся земли, не предоставленные муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в собствен- ность, владение, пользование или аренду, а также земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате кон- сервации. Деление земель Российской Федерации на кате- гории зависит от их целевого назначения и правового ре- жима. Земли запаса не имеют ни целевого назначения, ни правового режима. Такие земли есть в Сибири, на Дальнем Востоке, в районах Крайнего Севера. Использование зе- мель запаса возможно только после перевода их в другую категорию. В этих случаях указанные земли исключаются из категории земель запаса. Эти земли используются час- то для переселения из малоземельных районов страны, а также под садоводство и огородничество.
Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения 1. Воронежский областной Закон о земле
Наглядно видны проблемы правот- ворческой деятельности субъекта Российской Федерации на примере Закона Воронежской области "О регулировании зе- мельных отношений в Воронежской области", принятого об- ластной Думой 25 мая 1995 г. Нельзя не отметить, прежде всего, что этот акт принят по наиболее актуальному и нуждающемуся в правовом регулировании вопросу, относя- щемуся к совместной компетенции России и ее субъектов: Земельный кодекс РСФСР, принятый в 1991 г., подвергся в конце 1993 г. значительным изменениям и дополнениям; часть его норм была отменена Указом Президента России, значительная часть полномочий представительных органов была передана исполнительным органам, администрации субъектов Федерации и органам местного самоуправления. За прошедшие с момента принятия ЗК пять лет принято достаточное число принципиальных решений и нормативных правовых актов, существенно влияющих на регулирование земельных отношений, и хотя около половины норм дейс- твующего ЗК осталось без изменений, потребность и необ- ходимость в кодификации и цивилизованном упорядочении земельно-правовых норм, безусловно, назрела. Подготов- ленный новый проект Земельного кодекса Российской Феде- рации проходит в Государственной Думе Федерального Соб- рания Российской Федерации обсуждения, слушания и чте- ния, но в настоящий момент не одобрен в Совете Федера- ции Федерального Собрания Российской Федерации, не под- писан Президентом России: перспективы прохождения нас- тоящего представленного федерального проекта достаточно проблематичны. Поэтому принятие субъектом Федерации своего земельного закона весьма своевременно. Закон Во- ронежской области исходит при регулировании земельных отношений на территории области из верховенства Консти- туции Российской Федерации, федерального и областного законо- дательства, иных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции. Позитивным требованием Закона можно считать положение о том, что нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправле- ния, содержащие нормы земельного права, должны соот- ветствовать федеральному и областному законодательству. Закон исходит также из необходимости применения к зе- мельным отношениям норм ГК (частей первой и второй), ст. 129 и 209 которого рассматривают земли как вещи, имущество с особенностями и спецификой, устанавливаемы- ми законами о земле: ряд статей воронежского Закона прямо содержит отсылки к гражданскому законодательству Российской Федерации. Это тем более представляется кор- ректным, что принятие гражданского законодательства от- носится к исключительному ведению Российской Федерации согласно федеральной Конституции. Интересно решается вопрос о соотношении земельного и иного законодательст- ва в Законе Воронежской области. Впервые предусматрива- ется обоснованная, на ваш взгляд, норма, что законода- тельство об охране окружающей природной среды, о нед- рах, лесное, водное, градостроительное, законодательст- во об охране и использовании других природных ресурсов, об охране культурного наследия применяется к отношениям по использованию и охране земли, если эти отношения не урегулированы федеральным и областным земельным законо- дательством. Впервые также в рассматриваемом земельном Законе раскрываются основные понятия, в нем используе- мые, - земля, земельный участок, часть земельного участка, земельная доля, земельный пай, целевое исполь- зование земли, земельные отношения: действующий ЗК по- добных разъяснений не содержит, и подобное раскрытие терминов считается полезным, соответствующим правилам законодательной техники. Процедура как принятия, так и подготовки и обсуждения проекта Закона о регулировании земельных отношений в Воронежской области представляет из себя современное цивилизованное "действо", включаю- щее привлечение компетентных и авторитетных специалис- тов и ученых, направление проекта на места, обсуждение с представителями местного самоуправления, экспертиро- вание проекта в научно-исследовательских институтах, в том числе федеральных, сравнение с другими проектами Земельного кодекса (России, других стран СНГ, иных го- сударств), учет действующих нормативных правовых актов в области как земельных, так и иных общественных отно- шений, согласование позиций с ведомствами, учет их мне- ний, выработка общественно необходимого варианта (хотя и не всегда приемлемого всеми), неоднократные слушания и чтения проекта. Регламентом законодательного органа власти предусматривается в течение года возвращение к принятому закону, учет по специальной процедуре посту- пающих замечаний и предложений, пожеланий, поправок, вносимых практикой и наукой, новым федеральным законо- дательством. Эта работа в настоящее время осуществляет- ся. Значительное место уделяется в Законе механизму действия его требований, защите земельных прав способа- ми, установленными гражданским законодательством, иным федеральным законодательством, путем: признания недейс- твительными актов государственных или иных органов, приостановления исполнения актов государственных и иных органов, приостановления промышленного, гражданского и другого строительства, разработки месторождений полез- ных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведе- ния агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведоч- ных, поисковых, геодезических работ. По решению суда, арбитражного суда или третейского суда лицо, виновное в нарушении земельных прав другого лица, может быть при- нуждено к исполнению обязанности в натуре - восстанов- лению плодородного слоя почвы, восстановлению земельно- го участка в прежних границах, возведению снесенных или снесению незаконно возведенных зданий, строений, соору- жений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других допущенных нарушений. Специальная статья воронежского Закона посвящена гарантиям прав собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов в случаях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд или ограничения их земельных прав. Так, изъятие или выкуп земельных участков могут производиться в судебном порядке лишь после: выделения по желанию граждан равноценного зе- мельного участка; строительства на новом месте органи- зациями, для которых отводится участок, жилых, произ- водственных и иных построек, аналогичных по назначению и равноценных, взамен изымаемых; возмещения в полном объеме всех других убытков. Собственники, землепользо- ватели, арендаторы должны быть не позднее чем за один год до предстоящего выкупа (изъятия) участка уведомлены об этом. Граждане, пользующиеся участками на праве по- жизненного наследуемого владения, обладают теми же пра- вами, и в отношении них соблюдаются те же условия, что и в отношении собственников при изъятии; собственнику же наряду с указанными гарантиями должна быть возмещена стоимость земельного участка по договорной (выкупной) цене. Это реальные правовые шаги по обеспечению про- возглашенных законом прав граждан. Известные дискуссии о соотношении при регулировании земельных отношений гражданско-правовых и административных методов, о фор- мировании и существе земельного права решаются в Законе Воронежской области достаточно конструктивно путем зак- репления прав бессрочного (постоянного), временного пользования земельным участком, пожизненного наследуе- мого владения, аренды, субаренды. Представляется, что в современных условиях реформирования земельных отноше- ний, перехода от исключительной государственной к раз- личным равноправным формам собственности на землю наи- более актуальным правом на землю является право ограни- ченного пользования чужим земельным участком - серви- тут. Законом Воронежской области устанавливается частный сервитут - в отношении одного лица или группы лиц, и публичный сервитут - в отношении неопределенного круга лиц. Част- ный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим его установления, и собственником участка; в случае недостижения соглашения между ними спор разреша- ется в судебном порядке. Обременение земельного участка сервитутом не лишает прав владения, пользования и рас- поряжения этим участком собственника, который как и землевладелец, землепользователь, арендатор вправе тре- бовать от лица, в интересах которого установлен серви- тут, соразмерную плату за ограничения в пользовании участком. Сервитут согласно воронежскому Закону не мо- жет быть самостоятельным предметом купли-продажи, зало- га и не может передаваться каким-либо способом другим физическим или юридическим лицам. Соглашение об уста- новлении сервитута подлежит государственной регистра- ции. По требованию собственника, землевладельца, земле- пользователя, арендатора сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, послуживших для его установ- ления. Практика свидетельствует о целесообразности пра- вового регулирования ограниченного пользования для раз- личных целей - для пешеходной или велосипедной тропы, проезда транспорта, прокладки линий электропередач, связи, газопровода, водопровода, для водостока, водоза- бора, прогона скота, водопоя. Немаловажно упоминание в Законе сервитута сохранения естественной среды обитания и миграции диких животных - права государства проводить на чужом земельном участке мероприятия, направленные на охрану среды обитания и миграции диких животных. Разви- вает Закон о регулировании земельных отношений в Воро- нежской области предусмотренный ГК институт залога при- менительно к земле. Допускается залог земельного участ- ка любого целевого назначения, находящегося в собствен- ности граждан, юридических лиц, в собственности членов сельскохозяйственного предприятия (по решению общего собрания участников общей собственности для получения кредита на производственное, социально-культурное и иное развитие данного предприятия). Цена заложенного земельного участка устанавливается не ниже нормативной с учетом инфляции на момент заключения договора залога. Срок действия закладной, очередность платежей, процент- ная ставка и другие условия залогового договора опреде- ляются по соглашению сторон. При этом залогодатель сох- раняет право собственности, а также право распоряжения прибылью, продукцией и плодами, полученными в результа- те владения и пользования предметом залога. Законом Во- ронежской области развиваются применительно к земле по- ложения федерального законодательства о сделках, их формах, содержании и т.п. Предусматриваются, в частнос- ти, продажа земельных участков сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, в том числе находя- щихся в государственной и муниципальной собственности, продажа земельных участков при приватизации государс- твенных и муниципальных предприятий, с аукциона, по конкурсу, обмен земельных участков и земельных долей, передача земельных участков и земельных долей в качест- ве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ, т.е. осуществляются развитие гражданско-правовых отношений, регулирование оборота применительно к земельным ресурсам. Некоторые их этих положений предвосхитили требования Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. о реализации конституционных прав граждан на. землю, явились конкре- тизацией положений Конституции Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, постепенно внедряются на практике. Ряд норм Закона о регулировании земельных отношений в Воронежской области отражает сложности процессов реформирования политической и эко- номической систем общества, противоречия современного периода. Фиксируются, например, задачи общественного контроля за использованием и охраной земель государс- твенными органами, предприятиями независимо от их под- чиненности и форм собственности; вместе с тем этот контроль осуществляется общественными инспекторами, назначенными государственными органами (?!). Права и обязанности общественных инспекторов определяются зако- нодательством Российской Федерации; однако в воронежс- ком Законе порядок осуществления общественного контроля определяется Правительством Российской Федерации (ст. 108 Закона). Такая внутренняя противоречивость законо- дательства присуща различным его уровням, требует даль- нейшего изучения и координации в устранении. Опыт пра- вотворчества субъектов Федерации в области землепользо- вания, в частности воронежский, предполагает распрост- ранение в центрально-черноземных областях, иных регио- нах России, нуждается в дальнейшем научном обеспечении и поддержке, в квалифицированной профессиональной экс- пертизе в интересах развития и совершенствования феде- ративных отношений, укрепления законности и земельного правопорядка.
2. Земельная практика одного района
В одном из райо- нов Московской области (Балашихинском) было проведено научно-общественное обследование эколого-правового сос- тояния: значительную часть в нем заняли вопросы приме- нения земельного законодательства. Оценка и выводы яв- ляются типичными, характерными для большинства районов, прилегающих к горо-дам-миллионникам, - они могут предс- тавлять интерес не только для жителя данного района, но и для широкого читателя, интересующегося правопримене- нием в области землепользования. Органы, на которые возложены функции по исполнению земельного законода- тельства, представляют сложную систему. В настоящее время основными органами, исполняющими и контролирующими земельное законодательство в Российской Федерации, являются Госкомзем и Госкомэкология, а также подчиненные им органы на местах. В Московской области действуют соответствующие комитеты, которые имеются в городах и районах. Следующим органом (для Московской области) является Московский областной центр государс- твенного санитарно-эпидемиологического надзора и соот- ветственно горрайцентры. Во главе стоят государственные санитарные врачи. Большая роль в области охраны земли принадлежит местной администрации, действующей в соот- ветствии с законодательством о местном самоуправлении. Кроме того, существуют многочисленные инспекции: органы рыбоохраны, органы госнадзора за соблюдением правил охоты, органы лесного хозяйства и т.д. В охрану земли активно включились правоохранительные органы: функцио- нирует Московская межрайонная природоохранная прокура- тура; Главное управление внутренних дел администрации Московской области в порядке эксперимента на базе Бала- шихинского УВД создало экологическую милицию. Правда, численность ее всего 5 человек, но начало положено (и действительно, полицейские функции, вероятно, должны лежать на специализированных органах внутренних дел, а не на инспекторах и егерях различных многочисленных инспекций). Должностные лица и работники предприятий, учреждений, организаций несут дисциплинарную ответс- твенность за невыполнение планов и мероприятий по охра- не земли, природы и рациональному использованию природ- ных ресурсов, за нарушение нормативов качества земли и окружающей природной среды и требований земельного и природоохранительного законодательства. Руководители и иные виновные работники могут быть полностью либо час- тично депремированы или лишены иных средств поощрения. Должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение или организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного земельным, экологи- ческим правонарушением, несут материальную ответствен- ность в соответствии с трудовым законодательством. Ад- министративная ответственность должностных лиц и граж- дан, виновных в совершении земельных и экологических правонарушений, предусмотрена в ЗК, в гл. 7 КоАП, и в ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды. Де- ятельность правоохранительных органов по исполнению зе- мельного и природоохранительного законодательства но- сит, по мнению исследователей, недостаточный характер. Обратимся к цифрам. За год в Московской области (в скобках будут указаны цифры по Балашихинскому району) прокуратурой проведено 183 (4) общенадзорные проверки исполнения законодательства об охране природы, прове- денные в учреждениях, предприятиях и организациях. В ходе этих проверок выявлено 171 (7) нарушение законода- тельства. Прокурорами горрайпрокуратур внесено 23 (0) протеста на незаконные решения руководителей учрежде- ний, предприятий и организаций; руководители отклонили 6(0) протестов прокуроров. Изменены незаконные акты в 13 (0) случаях. Руководителям и должностным лицам всех уровней внесено 84 (3) представления о деятельности, идущей вразрез с законодательством. Получив данные представления, руководители рассмотрели всего 65 (3) из них, что говорит о низкой правовой культуре этих руко- водителей. Теперь обратимся к карательной практике. За год по Московской области было привлечено к дисципли- нарной ответственности 48 (0) лиц, к административной - 21 (1), к материальной - 20 (2), к уголовной - 3 (0). Из анализа этих цифр видно, что основной вид ответс- твенности - дисциплинарный, т.е. ответственность долж- ностных лиц наступала по правилам, предусмотренным в трудовом законодательстве. Красноречивее этих цифр нельзя сказать о том, что природу достаточно не охраня- ли, а те, кто все-таки каким-то образом попался на на- рушении природоохранительного законодательства, отдела- лись легким испугом. Теперь рассмотрим, как в гражданс- ко-правовом порядке исполнялось законодательство. Про- курорами предъявлялись иски к нарушителям закона 53 ра- за. Из этого количества суды приняли к рассмотрению 44 иска (отсюда видно, что некоторые иски прокуроров не- достаточно аргументированы и доказаны, что являет собой минус в работе прокуратуры). Удовлетворил суд 43 иска; нарушители природоохранительного законодательства доб- ровольно внесли в счет возмещения ущерба, причиненного природной среде, 10 его процентов. Анализ исковых тре- бований показывает, что в подавляющем большинстве слу- чаев речь идет о незаконной порубке деревьев, загрязне- нии водоемов и нанесении ущерба рыбным запасам. В Бала- шихинском районе сосредоточено большое количество эко- логически опасных предприятий: Балашихинский литей- но-меха-нический завод, НПО "Криогенмаш", Кучинский комбинат облицовочных керамических материалов, "Мосас- ботермостекло", НПО "Машиностроение" (все имеют гальва- нические цеха). "Экологических вредителей" много, мало, к сожалению, прокурорского надзора за нарушением приро- доохранительного законодательства. Территориальная про- куратура с трудом может обеспечить надлежащий проку- рорский надзор. Для обеспечения эффективного надзора за экологически вредными производствами и создана Московс- кая межрайонная природоохранная прокуратура, дислоциро- ванная в городе Железнодорожный. Все указанные выше предприятия попали в поле зрения природоохранного про- курора. Проводится землеохранительная работа адвоката- ми, нотариусами, другими учреждениями юстиции, судами, административными комиссиями при местной администрации. У населения преобладают настроения пессимизма, неверия государственным органам по вопросам землепользования, охраны окружающей среды, бездействия законов. Однако, по мнению участников соци- ально-правового обследования, регион Балашихи представ- ляет в этом, во-первых, не худший образец, а во-вторых, перспективный полигон для значительного улучшения пра- вовой деятельности благодаря концентрации крупного и организованного машинного и промышленного производства и обилию военизированных учреждений. Под контролем и наблюдением больших трудовых коллективов и с их помощью можно решительно улучшить координацию правоохранитель- ной работы в области землепользования и экологии, сде- лать известными населению как достижения, так и промахи в этом деле. Заслуживает серьезного улучшения правовое воспитание населения, в том числе с помощью средств массовой информации: пропагандировать целесообразно не только крупные мероприятия, но и мелкие шаги по охране земель, окружающей среды, достижения отдельных людей, групп, коллективов; надо показывать возможности закона, а они разнообразны. Согласно дополнительным мерам по ускорению проведения земельной реформы в России желаю- щим гражданам должны были быть выделены земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов. По району эта работа до конца проведена не была, факты отказа в выделении земельных участков под строительство имеются (деревня Абрамцево, село Щитниково). В наруше- ние принципа целевого назначения земель населенных пунктов, земли, пригодные под застройку, заняты времен- ными огородами граждан, не проживающих в данных насе- ленных пунктах. Отмечаются случаи, когда на выделенных под временные огороды земельных участках гражданами са- мовольно возводятся капитальные постройки, что противо- речит как ранее действовавшему земельному законодатель- ству, так и действующему в настоящее время ЗК. Более того, пользователи земельными участками, занятыми под временными огородами, по действующему в настоящее время земельному законодательству не имеют правовых оснований для оформления прав на эти участки. Вопрос о выводе временных огородов вызывает в сельских населенных пунк- тах Балашихинского района социальную напряженность. В то же время эту проблему можно решить .при наличии ре- зервного фонда земель, выделив на законном основании земли для ведения гражданами садоводства и огородни- чества и закрепив за ними надлежащим образом эти зе- мельные участки. Это позволит создать стабильность в землепользовании и исключить основания возникновения подобных конфликтов. Земли же в пределах населенных