Земля и право

пунктов, особенно в реабилитируемых деревнях в 50-кило-
метровой зоне Москвы, в первую очередь должны выделять-
ся жителям города Москвы и Московской области под мало-
этажное строительство для удовлетворения нужд населения
в  индивидуальном,  кооперативном и муниципальном жилье
(также для различных видов застроек  должны  выделяться
земли вдоль основных транспорт- ных магистралей и в от-
чуждаемых участках специальных территорий)1.  Выделение
земельных участков для малоэтажного строительства и са-
доводства должно проводиться также Министерством оборо-
ны  из  подведомственных территорий,  что имеет большое
значение для Балашихинского района,  значительная часть
территории  которого занята объектами Министерства обо-
роны.  При выделении земельных  участков  под  жилищное
строительство  следует исходить из необходимости обяза-
тельного соблюдения архитектурно-планировочных требова-
ний, санитарных и экологических норм. Это в равной сте-
пени относится к размещению  производственных  объектов
на территории населенных пунктов. Так, со стороны жите-
лей района неоднократно поступали жалобы на работу гра-
нитной  мастерской,  вызывающей  сильную запыленность и
зашумленность прилегающей территории.  В  то  же  время
пыль,  например,  относится к основным загрязняющим ат-
мосферу веществам (ГОСТ 17.2.1.03-84)2,  и при несоблю-
дении  установленных нормативов выброса пыли мастерская
может быть закрыта либо деятельность ее временно приос-
тановлена  до  устранения выявленных недостатков как по
решению местной администрации,  так и на основании про-
верок  и  решений органов санитарно-эпидемиологичес-кой
службы и экологического контроля. Для объективной оцен-
ки  обстановки  в городе Балашихе на карту-схему должны
быть нанесены  промплощадки  (с  основными  источниками
выброса),  санитарно-защитные зоны,  существующие жилые
кварталы  и  территории,  участки  перспективной  жилой
застройки,  зоны отдыха и т.п. Оценка гигиенических ус-
ловий проживания населения проводится по  данным  сани-
тарно-эпидемиологической  службы.  Особо следует учиты-
вать,  какое количество населения проживает в  санитар-
но-защитных зонах или на территориях,  подлежащих вклю-
чению в санитарно-защитные зоны. Инспекции Министерства
природных ресурсов Российской Федерации, Госкомэкологии
и санэпиднадзора должны периодически представлять  све-
дения  о  влиянии  загрязнения атмосферы города на здо-
ровье населения и окружающую среду - леса, национальный
парк, животный мир, исторические и культурные памятники
- в соответствующие органы и комиссии Балашихи по охра-
не природы и здравоохранению3.  Действенный контроль за
охраной земельных ресурсов на территории города и насе-
ленных пунктов района не осуществляется из-за того, что
до сих пор до конца  не  разграничены  полномочия  рай

     
онного Комитета по земельным ресурсам и землеустройству
и архитектурно-планировочного управления. В ряде насе-
ленных пунктов отмечаются  факты  загрязнения  питьевой
воды.  Так,  в  населенных  пунктах  на территории Пах-
ра-Покровской сельской администрации вода в колодцах по
загрязненности  нитратами  и бактериальному загрязнению
не отвечает санитарным нормам.  Вопросы загрязнения вод
тесным  образом связаны с вопросами загрязнения земель,
так как из-за природных особенностей района  водоносные
горизонты расположены очень близко к поверхности, везде
по району (кроме Соболихинского  месторождения  песков)
отмечается высокий уровень стояния грунтовых вод.  Поэ-
тому вопросы охраны вод и охраны земель необходимо  ре-
шать  комплексно.  Такой же подход должен применяться в
отношении охраны малых рек,  воды которых  загрязняются
не только промышленными выбросами,  но и стоками с ого-
родов в сельских населенных пунктах,  где огороды часто
размещены в водоохранной зоне малых рек. В первую оче-
редь речь идет о  временных  огородах  и  самозахватах.
Здесь  в  недостаточной  степени  местные администрации
применяют предоставленные им законодательством полномо-
чия. Не выполняет в должной мере свои функции и Комитет
по земельным ресурсам и землеустройству,  инспекция  по
охране вод. Для развития городского хозяйства и промыш-
ленности одной из наиболее актуальных проблем становит-
ся обезвреживание и утилизация отходов.  Размещение по-
лигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных  про-
мышленных  отходов  должно осуществляться по территори-
альному принципу  и  предусматриваться  при  разработке
схем и проектов районной планировки.  Строительство та-
ких полигонов должно осуществляться на основе  долевого
участия предприятий и организаций, у которых образуются
эти отходы,  а размеры долевого участия в строительстве
полигонов определяются пропорционально требуемым затра-
там по уничтожению и захоронению отходов1.  На террито-
рии  Балашихинского района не расположены полигоны ути-
лизации отходов города Москвы,  но размещено  несколько
местных  свалок,  оказывающих  воздействие на состояние
окружающей среды. Одна из них - Фенинская - расположена
на границе города Железнодорожный, деревни Фенино и зе-
мель колхоза им. Кирова, занимает территорию общей пло-
щадью 30 га. Эта свалка оказывает воздействие не только
на окружающую среду населенных пунктов, но и на состоя-
ние  земель  сельскохозяйственного назначения.  Есть на
территории района и  несанкционированные  свалки  -  на
Лисьей горе и в селе Щитниково. В Комитете по земельным
ресурсам и землеустройству не смогли дать документально
подтвержден-

ного отве-
та,   производился  ли  когда-нибудь  отвод  земельного
участка под свалку на Лисьей горе по решению  исполкома
районного  Совета  либо  это  был самозахват земельного
участка с самого начала функционирования свалки. В нас-
тоящее время, хотя складирование отходов на этой терри-
тории запрещено,  свалка продолжает расти. Органы, обя-
занные в силу закона осуществлять контроль в данной об-
ласти,  обладают соответствующей информацией,  но  даже
документально не оформляют факт нарушения. Так, со сто-
роны Комитета по земельным ресурсам  и  землеустройству
не  было  указаний об устранении земельных правонаруше-
ний, не составлялись протоколы о земельном правонаруше-
нии,  соответственно  ни  разу не были взысканы штрафы,
хотя конкретные виновники загрязнения - предприятия го-
рода  - контролирующим органам известны.  В Комитете по
земельным ресурсам и землеустройству было  11  докумен-
тов,  подтверждающих проведение в течение года проверок
соблюдения земельного законодательства.  Они составлены
в форме указаний о допущенных нарушениях земельного за-
конодательства и касаются в основном случаев самозахва-
тов  земельных участков на землях сельскохозяйственного
назначения: - самозахвата земельного участка под строи-
тельство  дополнительных  гаражей  (на землях агрофирмы
колхоза им.  Кирова);  - самозахвата земельного участка
со  стороны  НПМП  "Томас" (на землях агрофирмы колхоза
им. Кирова); - самозахвата земельного участка под стро-
ительство  производственной базы (земли хозяйства "Серп
и Молот");  - самозахвата и самовольного  строительства
со стороны кооператива "Блок" на землях хозяйства "Серп
и Молот"; - самозахвата территории и незаконного возве-
дения гаражей в поселке Никольско-Архангельском.  Отме-
чен также случай самозахвата со стороны  военной  части
земельного  участка под коллективное садоводство и воз-
ведения ограждений.  Однако реакция Комитета по земель-
ным  ресурсам и землеустройству ограничивается в основ-
ном вынесением указаний.  Не отмечено случаев составле-
ния  протокола о земельном правонарушении и,  соответс-
твенно,  постановления о наложении штрафа. Анализ прак-
тики применения законодательства об ответственности по-
казывает,  что эффективность таких мер воздействия, как
предупреждение или вынесение указания,  довольно низка.
Действующим земельным законодательством  (ст.  125  ЗК)
предусмотрена  административная  ответственность в виде
штрафа,  налагаемого на юридических лиц и  на  граждан.
Земли природоохранного, природно-заповедного, оздорови-
тельного,  рекреационного и историко-культурного назна-
чения Должны подлежать особой охране. В границах района
находится  часть  территории  национального  природного
парка "Лосиный остров",  а также ряд объектов, имею-щих
историко-культурную ценность. На этих землях предусмот-
рено либо полное запрещение хозяйственной деятельности,
либо ус-                                               
тановление особого режима  использования  этих  земель.
Так, для охраны и рационального использования природных
ресурсов национальных природных парков на их территори-
ях  образуются  зоны  заповедного  и заказного режимов,
рекреационного использования (ст.  63 Закона об  охране
окружающей природной среды)1.  Вокруг национальных пар-
ков согласно действующему законодательству (ст.  63 За-
кона об охране окружающей природной среды,  ст.  90 ЗК)
для обеспечения их режима могут быть установлены охран-
ные  зоны  с запрещением в пределах этих зон любой дея-
тельности, отрицательно влияющей на природные комплексы
особо охраняемых природных территорий.  Дать оценку то-
му,  какой вид деятельности может отрицательно повлиять
на природный режим национального парка, могут лишь спе-
циалисты самого национального парка. Поэтому планирова-
ние нового жилищною строительства, сельскохозяйственно-
го производства, размещение временных огородов в охран-
ной зоне национального парка должны проводиться лишь по
согласованию с его администрацией, чтобы потом не приш-
лось возмещать ущерб, причиненный природной среде. Наг-
лядным примером экологического конфликта в связи с зем-
лями этой категории является правовая ситуация садового
товарищества "Криница",  расположенного у озера Бисеро-
во. В 1988 г. были приняты компетентными органами реше-
ния о предоставлении  товариществу  участка  земли  для
коллективного  садоводства работников Министерства обо-
ронной промышленности СССР.  Уже в то время на одном из
правовых документов отсутствовала виза одного из приро-
доохранных органов,  а другой отозвал свою подпись бук-
вально  сразу  после  отвода.  Впоследствии  озеро было
признано памятником природы,  товарищество лишено права
землепользования,  неоднократно  давались предписания о
прекращении строительства на отведенной  территории,  о
чем имеются акты как районного,  так и областного масш-
таба.  Членам товарищества были предоставлены земли  не
природоохранного  назначения  (взамен  озера Бисерово).
Однако товарищество, несмотря на неоднократные заключе-
ния  природоохранных  органов об отрицательном воздейс-
твии его на окружающую природную среду и решения компе-
тентных органов, не только не подчинилось законным тре-
бованиям органов власти и управления, но активизировало
строительство домов (после его запрещения администраци-
ей района), обратилось в арбитражный суд Московской об-
ласти для отмены решения администрации. Арбитражный суд
в отсутствие ответчика удовлетворил иск товарищества; с
опозданием  администрация  обжаловала это решение в Ар-
битражный Суд Российской Федерации.  Вопрос о "Кринице"
получил  значительную общественную огласку,  освещается
на страницах печати,  обсуждается на  заседаниях  адми-
нистрации Балашихинского района, на комиссиях. Жители

 города принимают его близко к
сердцу,  так  как  его местоположение является одним из
любимых мест отдыха горожан. Товарищество допустило ряд
правовых  погрешностей и упорствует там,  где это недо-
пустимо по закону: например, не предоставляет по требо-
ванию администрации списки членов товарищества, скрыва-
ет ряд своих документов. Между тем, как известно, адми-
нистрация  не только вправе,  но и обязана осуществлять
контроль за соблюдением устава товарищества,  ходом его
осуществления.  Не  использовали своих полномочий в об-
ласти привлечения  к  административной  ответственности
органы  Госкомзема охраны природы области и района.  По
мнению экспертов,  социально-правовой конфликт, связан-
ный с озером Бисерово и товариществом "Криница",  может
быть разрешен на основании закона путем: а) осуществле-
ния  администрацией  района всех полномочий по осущест-
влению контроля за  землепользованием  и  деятельностью
садового  товарищества;  б) гласного рассмотрения конф-
ликта с разбором всех требуемых законной властью  доку-
ментов "Криницы";  в) возможного переселения членов то-
варищества на новое предоставленное им место с рассмот-
рением  вопроса о возмещении им ущерба на момент приня-
тия первого решения об изъятии у него земли;  г) приме-
нения требований законодательства о прекращении прав на
землю и о возмещении убытков землепользователям,  арен-
даторам, землевладельцам, собственникам; д) учета инте-
ресов как горожан,  так и садоводов, имя в виду необхо-
димость  дальнейшего  совместного мирного (и законного)
проживания и сосуществования. Складывается впечатление,
что  район,  изыскав новый равноценный участок,  сделал
шаг навстречу товариществу  "Криница".  Таким  образом,
можно сделать следующие выводы по правовым аспектам со-
циально-экологического  обследования  города   Балашихи
Московской области:  1.  Развитое законодательство Рос-
сийской Федерации известно должностным лицам и  гражда-
нам  и  применяется в городе недостаточно.  2.  Система
правоохранительных,  землеустроительных и приро-доохра-
нительных органов действует недостаточно системно и не-
достаточно эффективно.  3. Администрация района в части
землепользования и экологии действует недостаточно сог-
ласованно,  не полностью учитывает общественное мнение,
требования закона и современную ситуацию.  4. Важнейшим
фактором влияния на социально-экологическую  обстановку
является  допущение частных самовольных занятий земель,
самовольного строительства,  отсутствие в ряде  случаев
отграничения земель сельскохозяйственных предприятий от
земель населенных пунктов,  среднерайонной нормы  бесп-
латной передачи земель в собственность гражданам, конт-
роля за осуществлением земельной реформы.              
5. Отрицательно влияет на правовую обстановку в  районе
отсутствие  специального фонда перераспределения земель
в соответствии с российским законодательством,  земель-
ного кадастра и мониторинга, обуславливаемых как объек-
тивными,  так и субъективными причинами.  6.  Нельзя не
отдать должное руководителям администрации района,  ре-
шившимся на проведение незаинтересованной  неправитель-
ственной социально-экологической оценки района, что оз-
начает начало длинной и большой работы по облагоражива-
нию  и  упорядочению окружающей жителя района природной
среды; но это только начало, и главное предстоит в гра-
мотной реализации предлагаемых специалистами рекоменда-
ций.  7.  В наведении порядка многое будет зависеть  от
тщательного изучения и выполнения закона правовой служ-
бой и другими должностными лицами администрации,  орга-
низации их взаимодействия по эколого-правовым вопросам,
гласности постановки и решения вопросов,  привлечения и
учета общественного мнения.

 Наиболее распространенными правонарушениями (о ко-
торых более подробно будет говориться в гл.  10), имею-
щими актуальное значение, являются загрязнение отходами
и  самовольный захват земель (это научное обозначение),
а попросту - несанкционированные свалки.  Борьба с ними
представляет  немаловажную проблему,  волнующую населе-
ние,  органы местного  самоуправления,  государственные
органы. Поэтому целесообразно остановиться на ней более
подробно, используя, может быть, более широкие подходы.
Обычно  рассмотрение того или иного вопроса уместно на-
чинать с перечня органов, ответственных за его решение.
Это облегчает понимание их компетенции, степень ответс-
твенности за  решение  проблемы,  адресность  обращений
граждан в случаях поиска истины.  В проблемах организа-
ции,  санкционирования, поддержания, захоронения и лик-
видации  свалок список ответственности может быть выст-
роен следующим образом (по степени близости  к  пробле-
ме):  администрация и правительство субъекта Федерации,
представительный,  законодательный орган субъекта Феде-
рации,  поскольку  проблема  отходов не является только
местной проблемой,  ее узловое территориальное звено  -
субъект  Федерации,  его площадь (оставляем за скобками
федеральное звено, в котором в настоящее время формиру-
ется  и обсуждается федеральный закон об отходах произ-
водства и потребления); органы местного самоуправления,
наиболее близко стоящие к населению и призванные решать
основные вопросы местного значенияГосударственный коми-
тет Российской Федерации по земельным ресурсам и земле-
устройству и его органы на местах;  Государственный ко-
митет  Российской  Федерации по охране окружающей среды
(образован Указом Президента  Российской  Федеращии  "О
структуре федеральных органов исполнительной власти" от
14 августа 1996 г.  ь 1177 вместо  Министерства  охраны
окружающей  среды и природных ресурсов) и его органы на
местах;  Министерство природных ресурсов Российской Фе-
дерации  (об-разованное  тем  же Указом Президента Рос-
сийской Федерации на базе Роскомнедр и Роскомвода); ор-
ганы санитарно-эпидемиологического надзора,  включенные
вышеназванным  Указом  в  Министерство  здравоохранения
Российской Федерации (функции госсанэпиднадзора за эти-
ми органами остаются); федеральная служба по гидромете-
орологии и мониторингу ок-ружающей среды Российской Фе-
дерации;  федеральная служба лесного  хозяйства  и  др.
Полномочия  указанных органов могут быть рассмотрены по
нескольким направлениям:  функции контроля, профилакти-
ки,  при-влечения  к  различным  видам ответственности,
функции заказчика, проектировщика, принятия нормативно-
го  решения,  выбора  площадки,  (создания и обсуждения
проекта и т.п.  Эти полномочия могут быть вычленены  из
положений об указанных органах,  утвержденных Президен-
том или Правительством Российской Федерации,  из  зако-
нов, регулирующих сферы общественных отношений, под-па-
дающих под юрисдикцию этих органов.  Следующий вопрос -
о правовой базе организации свалок. Ее составляют зако-
ны и иные нормативные правовые акты России (первым сре-
ди них,  относящимся к теме,  является Закон "Об охране
окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.), ак-
ты субъектов Федерации, акты Союза ССР (не противореча-
щие законодательству России и принятые по вопросам,  не
урегулированным законодательством России), акты местно-
го самоуправления. В Кодексе России об административных
правонарушениях  (КоАП)  предусматривается  ответствен-
ность в виде штрафа за загрязнение земель в неустанов-
ленных местах путем сбрасывания отходов,  ее применение
в настоящее время признается явно недостаточным,  и ад-
министративным комиссиям,  другим органам,  полномочным
накладывать эти взыскания, необходимо пользоваться эти-
ми  санкциями более широко (об административной ответс-
твенности см. более подробно гл. 10). По нашему мнению,
ключ  к предотвращению несанкционированных свалок лежит
у населения,  которое обладает возможностями вмешатель-
ства в эти процессы.  Эти возможности заключаются в по-
лучении гражданами  и  их  общественными  объединениями
экологической информации от государственных органов,  в
участии граждан в общественных слушаниях проектов  (они
стали обязательной стадией обсуждения проектов и оценки
воздействия на окружающую среду  -  ОВОС),  в  участии
граждан  в  проведении  государственной  и общественной
экологической экспертизы,  в обращении граждан в суд по
поводу проектирования, строительства, раз-             
мещения экологически  значимых объектов и т.п.  Нелишне
напомнить,  что окончательные  решения  по  определению
мест  свалок и принятию мер к их недопущению в ненадле-
жащих местах принимаются органами,  которые  избираются
гражданами и подотчетны им - в конце концов в настоящее
время последнее слово принадлежит избирателям,  - и  не
на словах, а на деле. Права населения предусматриваются
в законах об общественных объединениях,  об уличных ме-
роприятиях - митингах,  демонстрациях,  пикетах и т.д.,
об органах местного самоуправления и  др.  Значительная
часть  правомочий  общественности не используется из-за
незнания ею законов,  отсутствия умения, социально-пси-
хологической  среды и материальных средств (приглашения
специалистов и профессионалов их требуют),  сопротивле-
ния  чиновничества.  Формы ликвидации этих трудностей и
обучения населения могут быть сведены к следующему. Это
сбор  гражданами  информации  о состоянии складирования
отходов в регионе,  районе,  поселении;  оглашение этой
информации  на  собраниях,  сходах граждан,  заседаниях
коллегиальных органов, комиссий, комитетов (в том числе
созданных по вопросам свалок); обсуждение этой информа-
ции по местному телевидению, радио, в печати; посещение
земельных, природоохранных, правоохранительных учрежде-
ний со своими  обращениями  и  требованиями.  Овладение
знаниями  и  навыками в этой области может предполагать
изучение соответствующего минимума и программ (они раз-
работаны),  организацию  деловых  игр  с использованием
специфики аудитории,  местности, проведение конференций
и семинаров жителей поселений, принятие зачетов и экза-
менов с выдачей сертификата либо иного документа, поощ-
рение  наилучших  активистов  в этой области,  оказание
консультативных и иных услуг,  в том числе правовых, по
проблемам сбора и утилизации бытовых отходов,  установ-
ление общественного контроля за функционированием  сва-
лок  как заключительной и конечной стадии и цели любого
обучения. Вообще система контроля - как государственно-
го,  так  и  общественного - становится решающим звеном
управления в  области  использования  и  охраны  земель
(подробнее см.  гл.  8). В сфере борьбы со свалками со-
вершенствование контроля означает: привлечение внимания
к этой проблеме, расширение гласности, выдачу интересу-
ющей население информации (причем не только об экологи-
ческой  обстановке  и характере использования земельных
ресурсов, но и о принимаемых мерах, о наложении взыска-
ний,  о  персональной  ответственности,  о перспективах
развития),  выделение на осуществление  контроля  части
средств  из государственных,  в частности внебюджетных,
фондов, обеспечение неотвратимости земельной и экологи-
ческой ответственности, создание системы стимулирования
добросовестных работников (в том числе граждан,  инфор-
мирующих о земельно-правовых нарушениях; в этом нет ни-
чего предосудительного, и это давно практикуется в дру-
гих европейских странах). Коль скоро мы затронули широ-
кий спектр мер по борьбе со свалками, углубим на приме-
ре наши представления о происходящем - особенно в связи
с проводимой в стране масштабной правовой реформой (по-
собие  посвящено  правам  граждан,  и реформа в деле их
обеспечения предполагает немало). Реформа тесно связана
с  земельной,  экономической,  аграрной реформами:  она
объявлена указами и  иными  актами  Президента  России,
предусматривает  несколько этапов и стадий и направлена
на  максимальное  использование  правовых  средств  для
обеспечения статуса личности, удовлетворения ее потреб-
ностей, развития форм собственности. При этом эффектив-
ность законодательства будет тем выше,  чем лучше будут
организованы его исполнение,  контроль за  реализацией,
применение ответственности.  Каждое из этих направлений
заслуживает самостоятельного,  хотя бы короткого  расс-
мотрения.  С законодательства начинается действие права
(к сожалению,  в нашей действительности на его принятии
оно часто и заканчивается, пробуксовывая от декларатив-
ности,  неясности,  пробельности, противоречивости - в
проблемах свалок этот букет недостатков особенно очеви-
ден). О законодательстве лучше в пособии говорить конс-
труктивно,  так  как его задача не столько критиковать,
сколько разъяснять, научить граждан. Здесь только отме-
тим, что в планы законопроектной работы Государственной
Думы Российской Федерации внесено принятие  законов  об
отходах,  их захоронении,  складировании,  переработке.
Важнее другое - признание этой  проблемы  насущной  для
большинства регионов страны,  приоритетной перед други-
ми,  требующей капиталовложения и внимания.  Необходимо
создание  и  функционирование  экономического механизма
организации и функционирования свалок,  сочетания его с
административно-правовыми  средствами (которые вовсе не
отменяются в развитых странах,  а лишь умело сочетаются
с экономическими), публичность осуществления в этой об-
ласти всех властных полномочий и соединение всех звень-
ев  правоохранного механизма в сфере борьбы со свалками
в единый организм без пробелов и противоречий (в праве,
экономике,  хозяйствовании, организации контроля). Надо
также признать реалии,  в частности  сложившиеся  формы
прав  собственности  на землю со всеми вытекающими пос-
ледствиями в области управления,  контроля, ответствен-
ности,  возмещения убытков, принятия решений об ограни-
чениях и прекращениях прав на землю.  Правовая  реформа
означает также улучшение организации применения законо-
дательства,  что касается,  главным образом,  государс-
твенных органов исполнительной власти:  ведь уважение к
закону должно касаться не только и не столько  граждан,
сколько должностных лиц,  аппарата управления, призван-
ных на средства налогоплательщиков обслуживать граждан.
Конкретно  это означает обязательность проведения госу-
дарственной экологической экспертизы  мест  захоронения
отходов, недопущение их финансирования без гласного об-
суждения и положительного заключения экспер-           
тов, государственный, дисциплинарный спрос с чиновников
за отступления от требований законодательства и от сво-
их обязанностей,  осуществление непрерывного повседнев-
ного  вышестоящего (производственного) и иного контроля
за ходом обеспечения земельных прав граждан и их групп.
Кроме того,  это должно означать широкий выпуск текстов
законов и их комментирование (чему и посвящено  настоя-
щее пособие),  обучение должностных лиц соблюдению норм
права,  награждение отличившихся (но это уже другая те-
ма,  хотя  знать подходы к ней гражданам тоже полезно).
Таким образом, на примере борьбы со свалками видны нап-
равления  совершенствования  нашей  правовой  системы и
проведения правовой реформы.  Можно к сказанному  доба-
вить также необходимость активизации судов, арбитражных
судов,  третейских судов путем дачи им руководящих ука-
заний со стороны вышестоящих, полномочных на это судеб-
ных  инстанций,  систематического  обобщения   судебной
практики, специализации судей. За этими проблемами сто-
ят размежевание законодательной,  исполнительной и  су-
дебной  властей,  формирование  гражданского общества с
развитыми структурами общественных объединений, преодо-
лением отчуждения и испуга перед монстром-государством,
наращиванием своей собственности, ростом самосознания и
уважения к собственным правам.  Так будут решаться воп-
росы не только предупреждения загрязнения земель,  но и
другие, более общие проблемы.

Деятельность человека вле-
чет за собой целый ряд неблагоприятных для людей пос-
ледствий: утрату свойств участков земли, уничтожение
плодородного слоя почвы, захламление или изуродование
земель, ухудшение или даже уничтожение естественного
ландшафта (появление целых гор использованной породы
или, наоборот уничтожение возвышенностей и оставление
уродующих землю карьеров разрезов), уничтожение лесов.
' Правовое регулирование пользования недрами осущест-
вляется различными актами: Законом о недрах. Положением
о порядке лицензирования пользования недрами, норматив-
ными актами субъектов Российской Федерации. Нормы, ре-
гулирующие разработку общераспространенных полезных ис-
копаемых, содержатся в федеральном Законе о недрах и в
аналогичных законах республик Российской Федерации.
Мордовская Республика регулирует эти отношения в от-
дельном акте: Положении о порядке предоставления недр
для разработки месторождений общераспространенных по-
лезных ископаемых Мордовской ССР от 9 апреля 1993 г.
Юридическая процедура получения разрешения на разработ-
ку общераспространенных полезных ископаемых проще, чем
получение разрешения на разработку других видов полез-
ных ископаемых. Отрицательные последствия разработки
месторождений полезных ископаемых присутствуют прак-
тически всегда. Причем неблагоприятные последствия при
добыче общераспространенных полезных ископаемых в силу
того, что они проводятся в густонаселенных районах,
часто более значимые и заметны для людей (отсюда и
ущерб может быть значительней). Рекультивация лишь час-
тично решает проблему восстановления ландшафта, так как
предполагает в основном лишь восстановление раститель-
ности. Сама по себе рекультивация не решает всех проб-
лем восстановления ранее существовавшего ландшафта, да
и, видимо, нередко полного, всестороннего восстановле-
ния свойств участков земли. Например, срыта возвышен-
ность или появился довольно глубокий карьер, проведена
рекультивация, которая не восстановила возвышенность,
не ликвидировала глубокий карьер или разрез. Другая
проблема - путем рекультивации произошло ли полное,
всестороннее восстановление свойств участков земли?
Можно привести следующий пример: возле Жигулевского за-
поведника и национального парка "Самарская Лука" разра-
батывается уже пять лет крупный карьер. Как пишет А.
Петров: "Жигулевское карьероуправ-ление вняло наконец
требованиям "зеленых" и обязалось провести рекультива-
цию Могутовой горы. Хорошо бы, но для "рекультивации"
сроют треть горы"1. Конечно, имеется проблема так назы-
ваемого неизбежного зла или неизбежного ущерба, т.е.
деятельность людей, их жизнеобеспечение требуют разра-
ботки земли. Но как далеко можно зайти, какой ущерб
можно считать неизбежным и "приемлемым"? На этот вопрос
должны ответить ученые-экологи, экономисты, геологи и
т.п. Основными видами нарушений участков земли являют-
ся: 1. Деформация земной поверхности вследствие приме-
нения определенных систем подземной разработки место-
рождений полезных ископаемых без закладки выработанного
пространства (обрушения, оседания). 2. Выемки, образую-
щиеся в результате отработки месторождений полезных ис-
копаемых открытым способом (карьеры, разрезы). 3. Отва-
лы горных пород (терриконы, плоские отвалы). 4. Наруше-
ния поверхности речных долин в виде бугров при отработ-
ке россыпей драгами, промывочными приборами. 5. Шлако-
накопители, хвостохранилища обогатительных фабрик. 6.
Линейные нарушения поверхности при прокладке нефте- и
газопроводов и т.д.. 7. Скопления шлака и других отхо-
дов металлургического и химического производств. 8. Зо-
лотоотвалы ТЭЦ, ГРЭС, котельных2. Все эти нарушения
разрушают и естественный ландшафт. Лишь рекультивация
земель в той или иной степени помогает восстановить ут-
раченные свойства земли и естественный ландшафт.

                                          
Поскольку весьма многочисленны мелкие разработки  обще-
распространенных полезных ископаемых, то большое значе-
ние имеет рекультивация земель,  нарушенных при  добыче
общераспространенных полезных ископаемых. Л.А. Потемкин
отмечает: "Брошенные карьеры и зарастающие бурьяном от-
валы в местах добычи кирпичных глин, песка, известняка,
гравия еще нередко продолжают оставаться не только бес-
полезными,  но  и  являются  очагами  загрязнения вод и
почв.  Эти шрамы на ландшафтах кое-где портят вид и на-
шего  живописного  Подмосковья"1.  Мы  рассмотрим  весь
комплекс действующих норм  и  действующего  порядка  по
восстановлению   (рекультивации)  земель  и  сохранению
ландшафтов с оценкой (пусть приблизительной)  эффектив-
ности каждой нормы и самого порядка,  с оценкой сильных
и слабых сторон этих норм и порядка.  Практически  надо
проводить две экспертизы:  1) экологическую; 2) эстети-
ческую.  Но кто же может в наше время дать  такую  экс-
пертную оценку - быть таким экспертом?  Представляется,
что в состав экспертов, проводящих эстетическую экспер-
тизу, могли бы входить (на уровне района): председатель
районного комитета по охране окружающей среды, районный
архитектор,  представитель районных сельхозорганизаций,
представитель  народного  образования  и  представитель
здравоохранения,  представитель  местной печати.  Можно
назвать такого  рода  экспертизу  эколого-эстетической.
Возможна ситуация,  когда экологическая экспертиза воз-
можных ожидаемых последствий выделения  участков  земли
благоприятная,  положительная для обратившихся с прось-
бой выделения земельного участка,  но в ней не  приняты
во внимание изменения в ландшафте,  неблагоприятные для
людей, уже живущих в данной местности или могущих посе-
литься в данной местности в будущем. Эти изменения, как
мы ранее указывали,  могут выражаться и в  материальных
потерях населения. Да, тут возникает много трудных воп-
росов:  кто может проводить такую  экспертизу,  которая
определит  возможные изменения в красоте и в естествен-
ности ландшафта?  Указанные в Законе о недрах, в норма-
тивных  актах  субъектов Российской Федерации о порядке
пользования общераспространенными полезными ископаемыми
об   обязанности   всех  пользователей  восстанавливать
свойства участков земли (рекультивировать) важны, как и
обязанность  сохранить,  восстановить ландшафт.  Однако
такая обязанность возникает,  как известно, и из приро-
доохранного законодательства, а значит, возможно и воз-
мещение ущерба, т.е. материальные затраты для пользова-
теля.  Пользователю,  получающему лицензию, лучше сразу
узнать,  что материальные затраты на рекультивацию  зе-
мель  и  сохранение или восстановление ландшафта вполне
возможны,  и ему надо оценить, способен ли он их нести.

 Представляется удов-
летворительной или даже удачной формулировка, использу-
емая в Законе об охране окружающей природной среды 1991
г.:  "... затраты на восстановление нарушенного состоя-
ния  природной  среды".  Единственное  здесь сомнение -
всегда ли возможно "восстановление нарушенного  состоя-
ния  природной среды"?  Можно ли ставить задачу,  часто
невыполнимую? Анализ комплекса действующих рассматрива-
емых  правовых норм приведет нас к выводу,  что пока (а
возможно, и в будущем) большее значение имеют админист-
ративно-правовые нормы (о запрещении, ограничении, лик-
видации). Почему меньшее значение имеют гражданско-пра-
вовые нормы?  Возможно, потому, что при гражданско-пра-
вовых спорах требуется более длительное время на иски в
арбитражных  судах и судах общей юрисдикции,  трудность
реального,  а также быстрого получения взысканных сумм.
Но есть еще и убытки для собственников и пользователей,
арендаторов земельных участков и таких  видов  недвижи-
мости,  как дома,  дачи,  вследствие того, что в той же
местности, иногда буквально по соседству, к худшему ме-
няется ландшафт,  обезображиваются земля,  леса, реки и
тем самым падает стоимость их земель и их недвижимости,
снижается спрос на их приобретение или аренду, уменьша-
ется количество туристов и лиц,  стремящихся  отдохнуть
или  жить в этой местности.  Налицо реальная "упущенная
выгода". Возникает вопрос: нет ли тут возможности взыс-
кания "морального вреда"?  Если даже нет, то близость к
нему все же есть, так как есть по меньшей мере у данной
категории лиц состояние сильного дискомфорта вследствие
резкого  ухудшения  естественного  ландшафта  или  даже
практически почти полного его исчезновения. Для понима-
ния практики применения действующего  законодательства,
регулирующего рекультивацию земель и охрану ландшафтов,
будет полезным рассмотреть группы лиц, общественных ор-
ганизаций  с  ожидаемым  от них разным отношением как к
самому такому законодательству,  так и к  практике  его
применения. Выделим отдельные группы людей с разным от-
ношением к  восстановлению  свойств  участков  земли  и
ландшафтов,  могущих  быть нарушенными при пользовании:
1.  Лица и группы лиц, стремящиеся стать пользователями
земель. К этой группе, видимо, в какой-то степени можно
отнести и тех людей,  которые получают или получили ра-
боту  в  результате  пользования землей (или последняя,
вообще другая группа, но с большими к первой группе ин-
тересами).  2. Лица, решающие все или некоторые вопросы
предоставления участков земли для пользования (сюда от-
носятся те служащие, которые согласовывают и решают эти
вопросы).  3.  Лица или какие-то общественные организа-
ции,  проживающие в местности, в которой собираются вы-
делять участки земель для пользования.                 
Мы сделали попытку определить  группы  людей,  интересы
которых затрагиваются при землепользовании, интересы их
иногда (а может, и часто) противоположны. Представляет-
ся,  что весьма важным является в целях более строгого,
жесткого порядка выделения участков земли право обраще-
ния  в суд граждан и общественных организаций с иском о
запрещении  выделения  конкретных  участков  земли  для
пользования. Это, видимо, возможно в соответствии с За-
коном об охране окружающей среды.  Конечно, это сложный
вопрос, и есть опасность "паралича" деятельности предп-
риятий.  В то же время это сильная гарантия  того,  что
непродуманные случаи выделения участков земли будут бо-
лее редкими.  Многие указывали на  возможность  резкого
обострения  экологических проблем при переходе к рынку1
Ситуация в области владения, пользования и распоряжения
природными ресурсами характеризуется тем,  что длитель-
ное время природные ресурсы находились в исключительной
собственности государства2.  Построение рыночной эконо-
мики еще не завершено. Ю.Г. Жариков указывал еще в 1963
г.  на то обстоятельство, что земля в то время не имела
имущественного эквивалента, отнюдь не мешает постановке
вопроса о материальной ответственности за вред,  причи-
ненный плодородию  земель3.  Нам  надо  учитывать  опыт
стран  с уже давно существующей рыночной экономикой,  в
которых делаются эффективные попытки  снизить  экологи-
ческий ущерб. Важно сохранение не только уникальных ес-
тественных ландшафтов,  но и  естественных  ландшафтов,
имеющих  значение прежде всего для жителей той или иной
территории. Корректировка поведения, деятельности поль-
зователя,  например, недрами необходима на всех этапах:
выбор, лицензирование, эксплуатация, завершение пользо-
вания недрами.  Пользователи недр часто сосредоточивают
свое внимание на их эксплуатации,  а не на охране недр,
участков земель,  ландшафтов. Вероятно, уже наступившие
или потенциально возможные последствия рыночной  эконо-
мики,  рынка  могут  заключаться в том,  что произойдет
(может,  уже произошло) уменьшение сельскохозяйственных
земель и земель,  занятых лесами, ухудшение, деградация
ландшафтов. В научной литературе уже высказывалась оза-
боченность по этому поводу4.

 В
эколого-экономической литературе рассматриваются факто-
ры,  заставляющие промышленность контролировать себя: -
угроза государственного контроля (требующего функциони-
рования в Правительстве контролирующего органа);  - вы-
полнение собственных инициатив;  - необходимость инфор-
мировать о возможных  экологических  последствиях  (она
основана  на государственном законодательстве и требует
незначительных расходов); - давление общественности или
общественное мнение; - фактор примера (ведущие компании
показывают пример);  - единый взгляд на общие проблемы;
-  последовательное  поведение международных корпораций
(активная деятельность средств  массовой  информации)1.
Информация  необходима  населению,  каждому гражданину,
так как без  нее  невозможны  общественный  контроль  и
обеспечение  права  граждан на благоприятную окружающую
среду. Но сейчас, как правило, люди не могут предотвра-
тить,  скажем в рассматриваемых нами случаях, выделение
тех или иных участков земель, так как они не знают о их
подготовке,  принятии решения и только уже в стадии ис-
пользования узнают об этих фактах.  Правовой  гарантией
является создание демократической процедуры прямого об-
щественного контроля на всех стадиях хозяйственной дея-
тельности,  наличие в действующем законодательстве пра-
вовых норм и институтов, развитие которых может привес-
ти к созданию системы различных механизмов такой проце-
дуры - политического (внесение на обсуждение  населения
или  референдум),  административного  (институт  оценки
воздействия на окружающую природную среду, общественная
экспертиза  проектов),  судебного  (обращение граждан в
суд).  Концепция управления: перенесение центра тяжести
в районы и поселения, как представляется, осуществляет-
ся медленно. Как и что сделать, чтобы в рассматриваемых
нами  случаях невосстановления свойств земельных участ-
ков и ландшафтов,  нарушенных при  пользовании,  а  еще
лучше  в  предупреждении таких явлений широко и надежно
действовали органы местного  самоуправления  (районы  и
поселения)?  В ст.  12 Закона об охране окружающей при-
родной среды указывается,  что полномочия граждан в об-
ласти  охраны  окружающей природной среды заключаются в
следующем: граждане имеют право требовать в администра-
тивном или судебном порядке отмены решений о размещении
вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекра-
щении деятельности предприятий и других объектов,  ока-
зывающих отрицательное влияние на окружающую  природную
среду и здоровье человека, ставить вопрос о привлечении
к ответственности виновных,  предъявлять в суд  иски  о
возмещении вреда.