12. Земля и право

 В  соответствии  со  ст.  23
Конституции  Узбекистана "иностранным гражданским лицам
без гражданства,  находящимся на территории  Республики
Узбекистан,  обеспечиваются права и свободы в соответс-
твии с нормами международного права".  Государство  га-
рантирует свободу экономической деятельности,  предпри-
нимательства и труда с учетом приоритетности прав  пот-
ребителя, равноправие и правовую защиту всех форм собс-
твенности (ст.  53 Конституции). Предоставляя иностран-
ным   природопользователям  режим  благоприятствования,
Конституция Республики Узбекистан предусматривает  обя-
занности этих субъектов. Конечно, в отношении иностран-
ных инвесторов не устанавливается каких-либо конкретных
обязанностей, но некоторые конституционные обязанности,
предусмотренные в отношении граждан республики,  должны
выполняться и иностранными инвесторами-природопользова-
телями;  этими обязанностями являются: бережное отноше-
ние к окружающей природной среде (ст. 50); непричинение
ущерба экологической  среде  в  процессе  использования
имущества, ненарушение права и охраняемых законом инте-
ресов граждан,  юридических лиц и государства (ст. 54).
Конкретные  права  и обязанности иностранных инвесторов
по использованию земли и иных природных объектов в  Уз-
бекистане  регулируются  Законом  Республики Узбекистан
"Об иностранных инвестициях  и  гарантиях  деятельности
иностранных инвесторов" от 5 мая 1994 г. и другими нор-
мативными актами об использовании и охране земли и дру-
гих природных ресурсов.                                
* В  параграфе  используются законодательные материалы,
переведенные и представленные Ю. Жураевым.             
Возникновение права землепользования,  природопользова-
ния  иностранных инвесторов и его практическая реализа-
ция в Узбекистане осуществляются несколькими способами.
Так, согласно ст. 3 Закона об иностранных инвестициях и
гарантиях  деятельности  иностранных  инвесторов  право
иностранных  инвесторов на пользование землей и другими
природными ресурсами возникает на  основе  приобретения
самостоятельно  или с участием юридических и физических
лиц имущественных прав,  включая права собственности на
объекты  торговли и сферы обслуживания вместе с земель-
ными участками,  на которых они размещены,  владение  и
пользование землей (в том числе на основе аренды). Кро-
ме того, юридической основой возникновения права приро-
допользования  иностранными  инвесторами  в Узбекистане
является Указ Президента Республики Узбекистан "О мерах
по дальнейшему углублению экономических реформ, обеспе-
чению защиты частной собственности и развитию  предпри-
нимательства" от 21 января 1994 г.  Этим Указом начина-
ется этап в передаче  земельных  и  других  ресурсов  в
частную собственность.  Указ также положил начало пере-
даче земельных участков в пользование иностранным  юри-
дическим и физическим лицам. Согласно п. 3 Указа разре-
шается реализация на конкурсной основе в частную  собс-
твенность  объектов  торговли  и сферы обслуживания,  а
также земельных участков, на которых они размещены, фи-
зическим и юридическим лицам,  в том числе иностранным,
без декларирования источников средств, используемых ими
для  приобретения  приватизируемых объектов.  Если Указ
Президента Республики Узбекистан от 21 января  1994  г.
предусматривает  реализацию на конкурсной основе объек-
тов торговли и сферы обслуживания вместе  с  земельными
участками, на которых они расположены, то ст. 30 Закона
об иностранных  инвестициях  и  гарантиях  деятельности
иностранных  инвесторов  предусматривает несколько иной
порядок передачи земельных участков иностранным  инвес-
торам.  Как здесь установлено, иностранным инвесторам и
предприятиям с иностранными инвестициями может  предос-
тавляться земля в аренду на срок, предусмотренный усло-
виями договора.  При переходе  права  собственности  на
строения  и сооружения вместе с этими объектами перехо-
дят и права пользования земельным участком в порядке  и
на условиях,  устанавливаемых законодательством Респуб-
лики Узбекистан.  Закон Республики Узбекистан "О земле"
от 20 июня 1990 г.  предусматривает возникновение права
природопользования иностранных инвесторов путем предос-
тавления  в  постоянное или временное пользование земли
(ст.  10 Закона). Возникновение права иностранных граж-
дан  на  землепользование  в Узбекистане наиболее полно
регулируется постановлением Кабинета министров  Респуб-
лики Узбекистан "О мерах повышения эффективности земле-
пользования" от 29 ноября 1994 г. ь 575, В соответствии
с этим постановлением неиспользуемые и малорентабель-  
ные земельные участки и земли малорентабельных сельско-
хозяйственных предприятий в  Республике  Каракалпакстан
продаются  иностранным  гражданам на аукционах или кон-
курсной основе.  Иностранные граждане к  покупке  неис-
пользуемых  или малорентабельных земельных участков до-
пускаются в последнюю очередь.  В первую очередь  такие
земли продаются населению района или города,  на терри-
тории которых расположены эти земли.  Во вторую очередь
права  покупки предоставляются другим гражданам Респуб-
лики Каракалпакстан.  Вышеназванные  земельные  участки
иностранцам  продаются в пожизненное наследуемое владе-
ние без права перепродажи.  При этом  размер  земельных
участков, продаваемых гражданам Республики Каракалпакс-
тан и иностранным гражданам,  устанавливается с  учетом
местных  условий.  Он  не  должен превышать в орошаемых
землях 5 га,  а в неорошаемых - 15 га.  Приобретенная в
пожизненное  наследуемое  владение  земельная собствен-
ность должна использоваться в целях производства  сель-
скохозяйственных продуктов и их переработки,  застройки
индивидуального жилья,  производства и формирования со-
циальной инфраструктуры,  а также для других производс-
твенных целей.  Что касается других природных объектов,
расположенных на данных земельных участках, то они при-
надлежат государству.  Более того, эти земли могут изы-
маться  в  предусмотренном законом порядке в целях раз-
ведки и эксплуатации полезных ископаемых.  В  остальном
изъятие  или  конфискация  этих земель,  за исключением
предусмотренных законом случаев, запрещается. Таким об-
разом, возникновение права землепользования иностранных
инвесторов в Узбекистане происходит следующими способа-
ми:  1)  реализация (т.е.  продажа) объектов торговли и
сферы обслуживания вместе с  земельными  участками,  на
которых  находятся  эти  объекты;  2) аренда земельного
участка на срок, предусмотренный условиями договора; 3)
предоставление земельного участка в постоянное или вре-
менное пользование; 4) продажа земельных участков в по-
жизненное  наследуемое  владение без права перепродажи.
Права природопользования иностранных юридических и  фи-
зических лиц в Узбекистане не ограничиваются только ма-
нипуляциями земельными участками.  Они также имеют дос-
таточные  юридические основания по использованию водных
объектов,  ресурсов  недр  и  т.  п.  Правосубъектность
иностранных юридических и физических лиц по использова-
нию водных объектов закреплена в ст.  18 Закона Респуб-
лики  Узбекистан  "О  воде  и водопользовании" от 6 мая
1993 г.: здесь они указываются в качестве водопользова-
телей  наряду с юридическими и физическими лицами Узбе-
кистана. В Узбекистане иностранные инвесторы могут быть
участниками горных отношений,  которые возникают на ос-
нове концессионных договоров. Как ни странно, возможная
Правосубъектность иностранных инвесторов в горных отно-
шениях вытекает не из норм Закона Республики Узбекистан
"О недрах" от 23 сентября 1994 г., а из положений Зако-
на об иностранных инвестициях и гарантиях  деятельности
иностранных инвесторов.  Как указано в ст. 32 этого За-
кона,  предоставление иностранным инвесторам  концессий
на разведку, разработку и эксплуатацию природных ресур-
сов и проведение иной хозяйственной деятельности произ-
водится на основе концессионных договоров,  заключаемых
иностранными инвесторами с уполномоченными органами го-
сударственного  управления  Республики Узбекистан в по-
рядке,  определяемом законодательством. Вышеприведенные
положения   законодательства  Узбекистана  относительно
правосубъектности иностранных юридических и  физических
лиц как землевладельцев и природопользователей являются
основанием для вывода,  что в Узбекистане имеется необ-
ходимая  правовая  база.  Но само по себе наличие такой
базы не привело бы к необходимым результатам  или  даже
превратилось бы в пустую декларацию, если бы отсутство-
вали правовые гарантии  деятельности,  направленные  на
создание режима наибольшего благоприятствования.  В чем
конкретно выражаются гарантии деятельности  иностранных
юридических и физических лиц и защита их прав? Ответ на
такой вопрос можно получить,  проанализировав специаль-
ные  законы и нормативно-правовые акты Республики Узбе-
кистан.  В соответствии со ст.  7 Закона об иностранных
инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвес-
торов иностранные инвестиции  в  Республике  Узбекистан
обеспечиваются государственно-правовой защитой.  Право-
вой режим иностранных инвестиций не  может  быть  менее
благоприятным,  чем соответствующий режим для аналогич-
ных юридических или физических лиц Республики  Узбекис-
тан.  В случае,  если последующее законодательство Рес-
публики Узбекистан ухудшает условия инвестирования,  то
к иностранным инвестициям в течение не более десяти лет
применяется законодательство,  действовавшее на  момент
осуществления инвестиций. Это требование не распростра-
няется на изменение законодательства, касающегося обес-
печения обороны, национальной безопасности и обществен-
ного порядка,  охраны окружающей среды. В случае приня-
тия  государственными  органами  Республики  Узбекистан
нормативных актов,  ущемляющих права иностранных инвес-
торов,  причиненные убытки возмещаются этими органами в
судебном порядке. Государственные органы и их должност-
ные лица не вправе вмешиваться в хозяйственную деятель-
ность иностранных инвесторов,  осуществляемую  в  соот-
ветствии  с  законодательством  Республики  Узбекистан.
Иностранные инвестиции,  в том числе инвестиции,  осно-
ванные  на праве землепользования,  природопользования,
не подлежат национализации.  Они также не подлежат рек-
визиции,  за  исключением  случаев  стихийных бедствий,
аварий, эпидемий, эпизоотии.                           
Среди мер,  направленных на установление гарантии  дея-
тельности иностранных инвесторов, особое место занимает
страховая защита иностранных инвестиций.  Согласно  ст.
15  Закона  об иностранных инвестициях и гарантиях дея-
тельности иностранных инвесторов страхование инвестиций
и  рисков иностранных инвесторов осуществляется на доб-
ровольной основе. Страховая защита иностранных инвести-
ций  в  Республике  Узбекистан  обеспечивается системой
страхования, включающей Национальную страховую компанию
Узбекистана,   являющуюся  официальным  государственным
страховым агентом,  и совместные страховые  компании  с
участием  иностранных страховых организаций.  Страховые
организации, осуществляющие страхование иностранных ин-
вестиций,  не отвечают по обязательствам Республики Уз-
бекистан.  В свою очередь государство  не  отвечает  по
обязательствам  страховых  организаций,  кроме случаев,
оговоренных в соглашении  сторон.  Система  страхования
иностранных  инвестиций обеспечивает страхование иност-
ранных инвесторов от:  экспроприации  собственности,  а
также  любых  законодательных или административных мер,
ведущих к изъятию собственности,  потере  контроля  над
ней или доходами, получаемыми от нее, кроме недискрими-
национных мер общего применения, вводимых страной в це-
лях  регулирования  экономической деятельности на своей
территории;  войны или гражданских волнений; вмешатель-
ства  властей  страны  в договорные отношения страховой
организации инвесторов;  введения властями страны огра-
ничений на конвертацию национальной валюты в другие ва-
люты и перевод ее за пределы страны; введения новых за-
коноположений, имеющих дискриминационный характер в от-
ношении отдельных групп инвесторов; других видов риска.
Закон  Республики  Узбекистан "О земельном налоге" от 6
мая 1993 г. также предусматривает правовые гарантии ль-
готного  налогообложения  иностранных инвесторов-земле-
пользователей.  Так, согласно ст. 9 к плательщикам, ос-
вобожденным  от  уплаты  земельного  налога,  относятся
иностранные юридические лица,  совместные  предприятия,
созданные на территории Республики Узбекистан с участи-
ем иностранных юридических лиц и граждан,  и их филиалы
в течение двух лет со дня регистрации, если доля иност-
ранного участника в уставном фонде превышает 30 процен-
тов.

                                         
ных ресурсов страны,  так и отдельных его частей (кате-
горий земель,  видов землепользования, различных земле-
пользователей,  собственников,  арендаторов).  При этом
государственному управлению в области  использования  и
охраны  земель  присущи конкретные признаки.  Оно может
выражаться в двух принципиально различных качествах: 1)
управление государства - собственника земли, недвижимо-
го имущества (хозяйственное управление);  2) управление
государства - органа власти, т. е. суверена, обладающе-
го территориальным верховенством в отношении  всех  зе-
мель независимо от форм собственности.  В первом случае
земля,  будучи объектом управления,  является для госу-
дарственных  органов объектом их хозяйственной деятель-
ности;  во втором - территорией, т. е. пространственной
границей государственной власти. В чем особенности двух
названных правомочий управления и почему их надо разли-
чать?  Когда осуществляется управление в области земле-
пользования со стороны государства в  лице  его  компе-
тентных  представительных  органов  власти или исполни-
тельно-распорядительных органов,  то оно,  как правило,
выражается в обязательных властных предписаниях,  адре-
сованных землепользователям (например, при установлении
земельного налога,  при государственном контроле и эко-
логических требованиях,  ведении  земельного  кадастра,
выявлении правонарушений и т.п.).  Правовые же решения,
исходящие от  органов  государства  (например,  органов
местной  администрации),  которые  решают чисто хозяйс-
твенные вопросы в части земли - имущества,  принимаются
ими  не как органами государственной власти,  а как хо-
зяйствующими субъектами (например, при заключении дого-
воров аренды земли, выявлении неиспользуемых земель для
передачи их в фонд земельной реформы,  при оказании по-
мощи хозяйствам и т.п.).  Таким образом, с одной сторо-
ны,  земля выступает как объект, на который распростра-
няются  властные  функции  государства,  с другой - как
объект хозяйственной деятельности.  Отсюда  различия  в
методах регулирования отношений,  возникающих по поводу
осуществления властных функций государства и по  поводу
хозяйственных  отношений,  связанных с использованием и
охраной земель. В первом случае применяется метод влас-
ти и подчинения, который проявляется как правовой импе-
ратив (от латинского - повелевание,  требование,  при-
каз,  указание). Во втором - метод, не допускающий, как
правило, императива, который выражается в согласованиях
и учете волеизъявления землепользователя при формирова-
нии тех или иных решений органа государственного управ-
ления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, нап-
ример, согласования при выборе объектов мелиорации уго-
дий и способов ее проведения, применении химизации, вы-
явлении оптимального варианта изъятия земли  для  госу-
дарственных  или общественных нужд и т.п.  Данный метод
осуществления правомочий  управления  может  выражаться
также  в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного
использования угодий, в частности агротехнической куль-
туры земледелия,  организации внутрихозяйственного под-
ряда и т.д. Однако наблюдение государства - собственни-
ка  земли в лице его компетентных органов за поведением
землепользователя, действующего в условиях "хозяйствен-
ной свободы", может смениться методом правового импера-
тива.  Так,  в силу права государственной собственности
на  землю  отвод  земли  для хозяйственных потребностей
производится на основании решения (постановления)  ком-
петентного государственного органа.  Те же органы выно-
сят решение об изъятии (продаже) земли  или  каких-либо
изменениях  в  праве  землепользования.  Следовательно,
внешне возникновение, изменение или прекращение земель-
ных  правоотношений происходит на основании администра-
тивно-правового властного акта -  решения  (постановле-
ния) государственного органа. Однако в этом случае дан-
ный государственный орган выступает в качестве  хозяйс-
твующего субъекта,  иными словами - "управляющего госу-
дарственным земельным имуществом",  а не как  "власть".
Хотя  уполномоченный  орган государства может предоста-
вить (продать) земельный участок, а может, если к этому
имеются основания, и отказать или решить вопрос не так,
как желает  проситель,  возникающие  отношения  следует
рассматривать как земельные,  а не как административные
(властные). В этих действиях проявляется "власть" собс-
твенника  над  своим имуществом,  а не власть государс-
тва-суверена.  Этот вопрос для практики очень важен,  и
он заслуживает пояснения. Административно-правовому ме-
тоду регулирования общественных  отношений  характерно,
безусловно,  проявление "власти подчинения". Этот метод
не исключен в земельных отношениях. Участники таких от-
ношений не равноправны,  ибо один дает обязательные для
исполнения предписания, а другой обязан их точно и вов-
ремя исполнять.  Но властный,  административно-правовой
метод применяется тогда,  когда в земельных  отношениях
присутствует  общегосударственный интерес;  он применим
даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном  земле-
устройстве,  но опять-таки только в той части,  в какой
органы землеустройства по закону правомочны давать обя-
зательные предписания землепользователям; то же, напри-
мер,  при разрешении земельных споров, установлении са-
нитарно-защитных зон и т.д. С особенной силой админист-
ративно-правовой метод регулирования земельных  отноше-
ний проявляется в случаях обнаружения нарушений земель-
ного законодательства,  а также  при  необходимости  их
предупредить.  Здесь проявляется деятельность не только
правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитра-
жа), органов Минприроды, санитарной службы, но и земле-
устроительной службы.  Вовремя обнаружить  правонаруше-
ние,  а лучше всего предупредить его - первейшая задача
землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в
рамках закона) эту свою должностную функцию,  пользуясь
методом административного воздействия.                 
Административно-правовой метод регулирования  земельных
отношений нельзя смешивать с методом голого, произволь-
ного администрирования,  широко распространенного в пе-
риод  застоя и предшествующий ему период культа власти.
В основе оправданного,  мотивированного  административ-
но-правового  метода  регулирования земельных отношений
всегда присутствуют экономические  расчеты  и  прогнозы
(государственный план; проект, согласованный в надлежа-
щем порядке и утвержденный компетентным государственным
органом; экономические нормативы, обосновывающие приня-
тие тех или иных решений,  и т.д.). При голом админист-
рировании преобладают субъективизм и произвол отдельных
должностных лиц,  руководствующихся не государственными
или  общественными интересами,  а сиюминутными выгодами
какого-либо ведомства,  иногда усердием не  по  разуму,
соображениями   корыстной  заинтересованности.  Команд-
но-административный  метод  управления  экономикой  был
господствующим в определенный период нашей истории, его
не избежали и земельные  отношения.  Безусловно,  адми-
нистративно-правовой  метод регулирования земельных от-
ношений, как метод правовой, т.е. основанный на законе,
не имеет ничего общего с произволом, что было характер-
но для командно-административного метода.  Важно, одна-
ко,  всегда  иметь в виду,  что административный метод,
будучи закрепленным в законе,  распространяется  не  на
все виды земельных отношений,  а лишь на те, где он яв-
ляется необходимым и полезным для  практики.  Если  это
забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы
которых возрастали по мере искажений в понимании  мето-
дов регулирования земельных отношений.  Так,  на стадии
предоставления государственной земли  может,  как  было
уже сказано, применяться административный метод, но уже
на следующей за этим стадии -  при  внутрихозяйственном
планировании использования земли - применение этого ме-
тода значительно ограничено, что видно на примере сель-
ского хозяйства.  С одной стороны, контроль за правиль-
ным использованием земли в сельскохозяйственных  коопе-
ративах,  колхозах,  совхозах,  акционерных  обществах,
арендных коллективах не может  осуществляться  при  от-
сутствии  у землеустроительной службы властных полномо-
чий; с другой - эта служба не может руководствоваться в
своей деятельности только методом администрирования,  в
том числе в  области  организации  внутрихозяйственного
использования земли.  Землепользователи самостоятельно,
без чьего-либо принуждения и  администрирования  вправе
решать вопросы культуры и технологии земледелия, севоо-
боротов, агромелиоративных мероприятий и др. В услови-
ях  демократизации  управления экономикой самостоятель-
ность землепользователей,  в том числе  государственных
предприятий,  приобретает еще большее значение, чем это
было ранее,  так как она необходима для развития и  ук-
репления материальной заинтересованности и самофинанси-
рования.  Новое законодательство расширяет  права  всех
землепользователей,  в  том числе собственников земли и
несобственников,  запрещая вмешательство в  их  хозяйс-
твенную деятельность. В отличие от административно-пра-
вового метода здесь применяется метод свободного дозво-
ления,  т.е. свободного усмотрения землепользователей и
принятия ими своих собственных решений. Земельный закон
дает правомочие всякому пользователю земли (или по тер-
минологии теории  права  -  "управомочивает")  свободно
действовать,  тогда как орган государственного управле-
ния обязан воздержаться от каких-либо решений,  ограни-
чивающих хозяйственную свободу землепользователя. И ес-
ли закон допускает административно-правовое  вмешатель-
ство  во внутрихозяйственные дела владельцев земли,  то
это возможно лишь в строго указанных в законе  случаях:
при угрозе порчи земли,  при непринятии мер по борьбе с
сорной растительностью,  эрозией почв, по защите других
государственных  и общественных интересов.  Таким обра-
зом, если в одних случаях допускается метод администри-
рования, то в процессе внутрихозяйственного использова-
ния земли - смешанный метод,  т.е. в основном свободное
дозволение и в ограниченных законом случаях администри-
рование.  Характерный пример сложного содержания метода
земельных  отношений  -  предоставление государственной
земли на условиях аренды.  Земля в этих случаях предос-
тавляется  на  основании  хозяйственного решения компе-
тентного органа управления,  а затем заключается  дого-
вор, который устанавливает права и обязанности участни-
ков договорных (арендных) отношений.  Но если арендатор
нарушает земельное законодательство, к нему применяется
метод административного воздействия,  который,  однако,
не исключает судебного рассмотрения возникшего конфлик-
та.  Таким образом,  два названных метода, проявляясь в
соответствующих  правомочиях органов государства и зем-
лепользователей,  обоснованно сочетаются,  находятся во
взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства
выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осущест-
вления  их  функций  нельзя  искусственно разрывать или
противопоставлять.  Напротив,  единство цели -  служить
развитию  сельскохозяйственного производства и в конеч-
ном счете благосостоянию людей - обусловливает единство
политического, социального и хозяйственного руководства
в деятельности по управлению государственным  земельным
фондом страны.  В научной и учебной юридической литера-
туре периода застоя и предшествующего ему периода в це-
лях  оправдания на практике культа власти (командно-ад-
министративного метода управления) всячески проводилась
мысль,  что  право собственности советского государства
ничем не ограничивается и что оно может совершать любые
акты владения,  пользования и распоряжения.  Но в то же
время и  тогда  было  хорошо  известно,  что  государс-
тво-собственник ограничено в своих действиях требовани-
ями экономических законов,  которые нельзя отменить ни-
какими властными указаниями, от каких бы органов они ни
исходили. Тем не менее правомочия госу-                
дарства-собственника земли относились к сфере  исключи-
тельно властной деятельности государства.  Отождествле-
ние управления в области землепользования  с  неограни-
ченным властвованием (администрированием) носило на се-
бе печать  практики  командно-административного  метода
управления  экономикой.  Но право никогда не может быть
выше,  чем экономический строй и обусловленное им куль-
турное развитие общества.  Следовательно, собственность
на землю - это, как было показано, не только объект по-
литической власти,  но и объект хозяйствования. Значит,
какие бы политические страсти ни разгорались в  общест-
ве, нельзя игнорировать того положения, что земля - это
имущество, и хозяйственная эксплуатация этого имущества
особого рода должна подчиняться методам хозяйствования,
исключающим голый диктат, пусть даже прикрываемый наду-
манными  авторитетами,  "политическими"  установками  и
т.п.  Государственное управление в области землепользо-
вания нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлени-
ем,  выражающемся в организации использования земли са-
мими   сельскохозяйственными  предприятиями  и  другими
пользователями земли.  Их органы управления издают пра-
вовые акты (решения,  правила, нормативы), обязательные
для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленно-
го предприятия.  Их юридическая сила обеспечивается са-
мими владельцами (пользователями) земли. Нарушения наз-
ванных правовых норм органы управления предприятия (хо-
зяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного
воздействия.  Правовые же акты органов государственного
управления исходят от имени государства;  они имеют об-
щий характер,  а их исполнение может обеспечиваться ор-
ганами государственного  принуждения.  Они  обязательны
для органов внутрихозяйственного управления.  Таким об-
разом, государственное управление отличается от внутри-
хозяйственного  как по субъекту издаваемых актов управ-
ления, так и по их правовому содержанию. Функции управ-
ления в области использования и охраны земель, выражен-
ные в соответствующих нормах права,  сводятся, в основ-
ном,  к следующим видам (направлениям) деятельности: 1)
планирование и прогнозирование использования  земельных
ресурсов;                                              
               2) зонирование земель;  3) распределение
и перераспределение земель1; 4) землеустройство и внут-
рихозяйственная организация землепользования;  5) веде-
ние государственного земельного кадастра; 6) мониторинг
земель;  7) контроль за правильным  использованием  зе-
мель;  8)  разрешение земельных споров.  Таким образом,
деятельность органов государства  и  других  владельцев
земли  по управлению и организации землепользования ши-
рока и многогранна. Поэтому практическое значение имеет
разграничение их правомочий,  ибо в разных функциях уп-
равления в том или ином сочетании по-разному проявляют-
ся  методы управления,  о которых говорилось выше.

 Назначение и задачи землеустройс-
тва определены ст.  112 ЗК. В ней указывается, что зем-
леустройство включает систему мероприятий, направленных
на осуществление земельного  законодательства,  решений
государственных органов по вопросам использования И ох-
раны земель, создание благоприятной экологической среды
и  улучшение  природных ландшафтов.  Задачами землеуст-
ройства, как сказано в названной статье закона, являют-
ся  организация  рационального  использования земель во
всех отраслях народного хозяйства. С его помощью созда-
ются оптимальные условия эксплуатации земли, учитывают-
ся региональные,  отраслевые, индивидуальные (внутрихо-
зяйственные) особенности ее использования,  и таким об-
разом решаются более конкретные задачи организации зем-
лепользования. Обобщая деятельность органов землеустро-
ительной службы, можно выделить такие ее основные функ-
ции:  общегосударственные;  отраслевые,  ведомственные;
внутрихозяйственные и межхозяйственные. На уровне обще-
государственных  мероприятий  по землеустройству прово-
дятся: определение основного целевого характера земель-
ных  массивов,  разработка крупных региональных,  комп-
лексных программ охраны и  рационального  использования
земельных фондов; планирование и прогнозирование - раз-
работка генеральных, республиканских, областных, район-
ных  и  региональных  схем  использования земель и схем
землеустройства крупных проектов по охране земель; раз-
работка  целевых  программ  мелиорации,  рекультивации,
борьбы с водной и ветровой эрозией почв.  Межотраслевое
планирование и прогнозирование представляют собой науч-
но обоснованную разработку долгосрочных и краткосрочных
перспектив рационального распределения земель. При этом
определяется перспективная потребность в земельных  ре-
сурсах  отраслей народного хозяйства;  выявляются плохо
используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разра-
батываются  мероприятия по оптимизации их использования
и охране.  Все эти вопросы решаются в  генеральных  или
региональных схемах использования земель (схемах земле-
устройства).  Степень детализации решаемых вопросов за-
висит от масштаба схемы.  Разрабатываются также целевые
программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы
с эрозией почв и др.). Отраслевые и ведомственные зада-
чи землеустройства зависят от  характера  производства,
его  особенностей,  специализации.  К задачам в области
сельскохозяйственного производства относятся: образова-
ние и совершенствование всех землевладений и землеполь-
зовании,  в особенности колхозов,  совхозов, кооперати-
вов,  крестьянских  (фермерских) хозяйств;  организация
хозяйств,  владеющих землей на условиях права собствен-
ности,  а также аренды; рациональная организация терри-
тории акционерных обществ,  колхозов, совхозов и других
сельскохозяйственных предприятий с                     
целью наиболее  эффективного ведения сельскохозяйствен-
ного производства в новых условиях; разработка меропри-
ятий, обеспечивающих охрану и улучшение земель, повыше-
ние плодородия почв,  оздоровление экологической обста-
новки,  вовлечение  в сельскохозяйственное производство
новых  земель,  систематическое  повышение  урожайности
сельскохозяйственных  культур и продуктивности животно-
водства;  разработка мероприятий, обеспечивающих устой-
чивые и оптимальные межхозяйственные экономические свя-
зи. Задачами землеустройства в области промышленности и
других видов несельскохозяйственного,  производства яв-
ляются: изыскание таких земель для потребностей промыш-
ленности,  строительства и других нужд, которые в мини-
мальной степени затрагивали бы интересы  сельскохозяйс-
твенного производства; отвод земель и образование новых
землепользовании;  разработка мероприятий по  охране  и
рациональному использованию земель с соблюдением эколо-
гических требований. По содержанию землеустройство под-
разделяется  на межхозяйственное и внутрихозяйственное.
Эти два способа землеустройства при всех  их  различиях
нельзя противопоставлять.  При проведении внутрихозяйс-
твенного землеустройства могут  проводиться  межхозяйс-
твенные землеустроительные действия и, наоборот, межхо-
зяйственное землеустройство требует проведения  внутри-
хозяйственных  преобразований  в землепользовании (зем-
левладении). Такие ситуации складываются, например, при
реорганизации колхозов, совхозов и других хозяйств, ор-
ганизации крестьянских (фермерских) хозяйств,  упорядо-
чении  земельных отношений между соседними землепользо-
вателями (землевладельцами,  арендаторами).  Межхозяйс-
твенное  землеустройство  позволяет  определить целевое
назначение земель, осуществлять межотраслевое и внутри-
отраслевое распределение (перераспределение) земельного
фонда в целях земельной реформы.  С помощью  межхозяйс-
твенного  землеустройства образуются новые и изменяются
существующие землевладения и землепользования, разраба-
тываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхо-
зяйственные экономические связи.  Решаются определенные
как общегосударственные,  так и отраслевые,  региональ-
ные,  а также  конкретные  внутрихозяйственные  задачи.
Предоставление земель в собственность,  аренду и пожиз-
ненное наследуемое владение,  образование  крестьянских
(фермерских)  хозяйств  -  все  эти мероприятия требуют
проведения межхозяйственного землеустройства.  Меняется
не  только  содержание,  но  и методы межхозяйственного
землеустройства. Из командно-административного оно ста-
новится  мероприятием  свободно-договорного  характера,
отражающим потребности и волеизъявление  землепользова-
телей, землевладельцев и будущих собственников. Внутри-
хозяйственное землеустройство проводится в рамках конк-
ретных  сельскохозяйственных  предприятий,  в том числе
крес- тьянских хозяйств, арендаторов. Оно заключается в
рациональном  размещении  производственных единиц и хо-
зяйственных центров, внутренних дорог; организации уго-
дий и севооборотов; устройстве территории садов, виног-
радников, ягодников, кормовых угодий. В соответствии со
ст. 114 ЗК землеустройство осуществляется государствен-
ными землеустроительными организациями,  главным  обра-
зом,  за счет средств государственного бюджета.  Разра-
ботка по инициативе собственников, арендаторов, землев-
ладельцев  и землепользователей землеустроительных про-
ектов,  связанных с  устройством  территории,  коренным
улучшением  и  охраной  земельных  участков  от  селей,
оползней,  подтопления,  засоления,  производится за их
счет  и другими (коммерческими) землеустроительными ор-
ганизациями, если они имеют лицензию на проведение зем-
леустройства. Как указано в ст. 113 ЗК, землеустройство
включает следующие  основные  действия:  1)  разработку
прогнозов,  республиканских  и  региональных  программ,
схем использования и охраны земельных ресурсов  и  схем
землеустройства;  2)  установление  на местности границ
административно-территориальных образований; 3) состав-
ление проектов образований новых и упорядочения сущест-
вующих землевладений и землепользовании  с  устранением
неудобств в расположении земель, отвод земельных участ-
ков в  натуре,  подготовку  документов,  удостоверяющих
право владения и пользования землей; 4) разработку про-
ектов  внутрихозяйственного  землеустройства  и  других
проектов,  связанных с использованием и охраной земель;
5) разработку рабочих проектов по  рекультивации  нару-
шенных земель,  защите почв от эрозии, селей, оползней,
подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных
угодий,  освоению новых земель; 6) обоснование размеще-
ния и установление границ территорий с особыми природо-
охранными,  рекреационными  и заповедными режимами;  7)
установление и изменение  городской  черты,  поселковой
черты и черты сельских населенных пунктов;  8) проведе-
ние топографо-геодезических,  картографических, почвен-
ных,  агрохимических, геоботанических и других обследо-
вательских и изыскательских  работ.  Генеральные  схемы
использования и охраны земельных ресурсов, а также схе-
мы землеустройства областей, краев и районов необходимы
для  разработки долгосрочных прогнозных или среднесроч-
ных  предплановых  документов,  обеспечивающих  научное
обоснование  рациональной эксплуатации и охраны земель-
ных ресурсов страны.  В дальнейшем эти схемы служат ос-
новой  для  составления  проектов  межхозяйственного  и
внутрихозяйственного землеустройства,  различных предп-
роектных и проектных инженерных разработок.  Установле-
ние на местности границ административно-территориаль-  
ных образований выделено в особый вид  землеустроитель-
ных действий в связи со спецификой указанных работ, так
как эти работы приводят к изменению границ районов, го-
родов, поселков и сел. Образование новых, реорганизация
и упорядочение существующих землевладений и  землеполь-
зований требуют решений по предоставлению и изъятию зе-
мель,  выделения арендуемых участков, отвода угодий для
крестьянских хозяйств. Кроме того, в ходе этих землеус-
троительных действий устраняются недостатки землевладе-
ний  и  землепользований  (чересполосица,  дальноземье,
вкрапливание,  вклинивание, неудобство обслуживания от-
дельных участков). Отвод земельного участка представля-
ет собой землеустроительное действие,  направленное  на
реализацию  распорядительных  актов  компетентных госу-
дарственных органов (решений, постановлений, распоряже-
ний)  об установлении (отвод) или прекращении (изъятие)
права  собственности,  землевладения,  землепользования
путем  перенесения и закрепления границ участка в нату-
ре. Отвод земель представляет собой обособление данного
участка от всех других,  в результате чего определяются
конкретные границы объектов права  собственности,  зем-
левладения,  землепользования или аренды. Под землеуст-
роительным процессом понимается общий порядок  выполне-
ния  отдельных землеустроительных действий.  Он состоит
из следующих взаимосвязанных и последовательных стадий:
- возбуждение ходатайства о проведении землеустроитель-
ного действия;  - подготовительные работы к составлению
проекта землеустройства; - составление проекта землеус-
тройства;  - рассмотрение проектной документации; - ут-
верждение  проекта;  - перенесение проекта в натуру (на
местность);  - оформление и  выдача  землеустроительных
материалов  и  документов;  -  осуществление авторского
надзора за выполнением  проекта  землеустройства  собс-
твенниками земли, землевладельцами, землепользователями
и арендаторами.  Возбуждение ходатайства  о  проведении
каких-либо землеустроительных действий производится пу-
тем подачи заявок заинтересованными в них  юридическими
лицами.  Инициатива  на  проведение землеустроительного
действия может исходить также и от государственных  ис-
полнительных органов местной администрации или от орга-
нов землеустроительной службы. Подготовительные работы,
как  стадия землеустроительного процесса,  представляют
собой изучение условий и подготовку соответствующей ин-
формации  и  материалов  для  составления проекта.  Они
включают следующие операции:  - изучение состояния зем-
леустроительного объекта;  - сбор,  оценку, обработку и
подготовку необходимой информации об объекте;  - подго-
товку  графических  и других материалов на интересующий
объект; - проведение полевых обследований и изысканий в
той  мере,  в  которой  это оказывается необходимым для
обеспечения проектирования; - разработку и согласование
задания на проектирование.  Завершающим юридическим до-
кументом этой стадии является акт проведения обследова-
тельских,  изыскательских,  подготовительных и иных ра-
бот.  Составление землеустроительного проекта по своему
содержанию  и значению является основной стадией земле-
устроительного процесса. Проект землеустройства, состо-
ящий  из графической части (проектный план) и текстовой
части,  является главным  юридическим  документом  этой
стадии.  В проекте разрабатываются и экономически обос-
новываются основные направления наиболее  рационального
и эффективного использования земель с учетом особеннос-
тей  землеустроительного  объекта.   Землеустроительные
проекты составляются при участии заинтересованных собс-
твенников земли,  землевладельцев,  землепользователей,
арендаторов и после утверждения компетентными государс-
твенными органами переносятся в натуру (на местность) с
обозначением границ земельных участков и полей севообо-
ротов межевыми знаками установленного образца (ст.  114
ЗК).  Установленная в порядке землеустройства организа-
ция территории является обязательной для  собственников
земли,  землевладельцев, землепользователей и арендато-
ров (ст.  114).  Стадия утверждения проекта завершается
принятием  государственными органами решения (постанов-
ления) об утверждении проекта,  которое является право-
вым основанием для выполнения последующих стадий земле-
устроительного процесса, и в частности перенесения про-
екта в натуру (на местность).  Утвержденный проект зем-
леустройства переносится в натуру с закреплением границ
на  местности  межевыми знаками установленного образца.
Перенесение проекта в натуру производится  при  участии
представителей  заинтересованных собственников,  земле-
пользователей,  землевладельцев,  арендаторов,  которым
перенесенные  и закрепленные на местности границы пока-
зываются и сдаются в натуре.  Выполненная работа оформ-
ляется актом установленного образца с приложением рабо-
чего чертежа перенесенных границ.   На  основании  ут-
вержденных  и  перенесенных в натуру проектов землеуст-
ройства собственникам,  землепользователям и  землевла-
дельцам  выдаются  государственные акты (свидетельства)
на право собственности,  право  пользования  или  право
владения землей или вносятся изменения в ранее выданные
акты.  Выдается также проектная документация  и  другие
материалы. Авторский надзор за выполнением проекта зем-
леустройства осуществляют согласно ст. 114 ЗК собствен-
ники, землевладельцы,                                  
землепользователи и арендаторы.  Основной целью его яв-
ляется оказание помощи собственникам земли,  колхозам и
совхозам и другим землепользователям, землевладельцам и
арендаторам в осуществлении проектов землеустройства, а
также при необходимости внесения изменений в составлен-
ные проекты. Авторский надзор заключается в периодичес-
кой  проверке сохранности перенесенных в натуру элемен-
тов проекта,  полноты и точности исполнения проекта.  В
настоящее  время строго установленной единообразной ме-
тодики проведения авторского-  надзора  не  существует,
она  имеет региональный характер по содержанию и нужда-
ется в дальнейшем совершенствовании.