3. Государственный земельный кадастр и мониторинг земель
Государствен- ный земельный кадастр представляет собой систему необ- ходимых и достоверных сведений о природном, хозяйствен- ном и правовом положении земель Российской Федерации, местоположении и размерах земельных участков, об их ка- чественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, об оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных све- дений о земле. Государственный земельный кадастр явля- ется основой, а по некоторым вопросам частью государс- твенных отраслевых кадастров (водного, лесного, эколо- гического, горного). Сведения государственного земель- ного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при подборе оптимальных вариантов участков для их предоставления и изъятия, при совершении сделок с землей, определении размеров платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении дру- гих мероприятий по использованию и охране земель. Госу- дарственный земельный кадастр ведется по единой для всей Российской Федерации системе. Порядок ведения го- сударственного земельного кадастра устанавливается Фе- деральным законом о государственном земельном кадастре. Содержание кадастра определяется Положением о порядке ведения государственного земельного кадастра, которое утверждено постановлением Правительства Российской Фе- дерации от 25 августа 1992. г. ь 6221. Во-первых, в ка- дастре содержатся данные о земельных участках и субъек- тах земельной собственности, землепользования и аренды земли, о целевом назначении земельных участков, харак- тере их использования. Государственная регистрация (за- пись) этих данных
_________________________________________________________
1 САПП. 1992. ь 9. Ст. 609.
_________________________________________________________
произво- дится на основании решений компетентных органов о пре- доставлении земель, определении границ земельного участка в натуре после оформления и выдачи документов, удостоверяющих право на земельный участок. Во-вторых, кадастр содержит данные количественного учета земель в соответствии с их фактическим состоянием и использова- нием. В нем указываются сведения о распределении зе- мельных площадей по субъектам земельной собственности, землепользования, аренды земель, угодьям, населенным пунктам, районам. Отдельно выделяются земли особо охра- няемых территорий, места проживания малочисленных наро- дов, а также нерационально используемые, нарушенные, малоценные земли, деградированные сельскохозяйственные угодья и земли, загрязненные опасными веществами. Све- дения о качественном состоянии земель также содержатся в кадастре. Они состоят из данных, получаемых в резуль- тате проведения земельно-кадастрового районирования, группировки почв и классификации земель на категории, классы и подклассы в зависимости от их природных (ес- тественных) свойств и признаков (механического состава почв, подстилающей породы, рельефа, негативных процес- сов - эрозии, засоления, заболачивания, технологичес- ких, экологических, градостроительных свойств - ц т.д.), влияющих на использование земли. Каждой выделен- ной группе почв земель присваивается определенный пока- затель (балл), определяющий их сравнительную ценность по естественным (природным) свойствам. В документах ка- дастра дается оценка земель, т.е. определяется их срав- нительная ценность как средства производства в сельском хозяйстве и пространственного (операционного) базиса, а также степень эффективности их использования. Критерии оценки земель различаются в зависимости от целевого назначения земель. Наряду с общим критерием для всех земель - местоположением земельного участка - для оцен- ки земель сельскохозяйственного назначения основным критерием служит производительная способность земли, для земель лесного фонда - продуктивность земель, их природоохранное, рекреационное значение, для земель на- селенных пунктов-функциональное использование, степень социального и инженерно-транспортного обустройства, экологическая ситуация. Оценка земель выражается в сис- теме натуральных (в ц/га) и стоимостных (в руб./ га) показателях, показывающих, насколько использование од- них земель доходнее, выгоднее использования других. Зе- мельный кадастр предназначен для обеспечения местных администраций, других государственных органов и заинте- ресованных предприятий, учреждений, организаций, а так- же граждан сведениями о земле в целях организации ее рационального использования и охраны; регулирования других земельных отношений землеустройства, обоснования размеров платы за землю, оценки хозяйственной деятель- ности (ст. 110, 111 ЗК). Для полноценного государственного земельного кадастра необходимо проведение космических топографо-геодезичес- ких, картографических, почвенных, геодезических и дру- гих обследований и изысканий. Земельный кадастр ведется Государственным комитетом Российской Федерации по зе- мельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) и его органами на местах по единой для всей страны системе за счет средств бюджета. Необходимо, чтобы сведения всех разделов кадастра были объективными и достоверными, со- ответствовали фактическому состоянию земель и их ис- пользованию. Объективность и достоверность кадастра, поддержание его данных на уровне современности обеспе- чиваются непрерывностью кадастровых работ. Для опера- тивного обновления земельно-кадастровых сведений ис- пользуются материалы текущих обследований, съемок и мо- ниторинга земель. Другим требованием, предъявляемым к кадастру, является сопоставимость кадастровых данных как в разрезе административно-территориальных единиц и государственно-территориальных образований, так и с данными о земле, содержащимися в кадастрах других при- родных ресурсов (лесном, водном, горном). Сопостави- мость кадастровых данных определяется единством методов ведения кадастра на всей территории Российской Федера- ции - по единой методике, разрабатываемой Госкомземом. Все кадастровые сведения о земле оформляются документа- ми: специальной базовой (постоянной), периодически об- новляемой и ежегодно составляемой документацией. По своей форме земельно-кадастровая документация может быть текстовой (цифровой) и планово-картографической с применением современных технических систем. Состав зе- мельно-кадастровой документации, ее формы унифицированы и утверждаются Госкомземом. Ответственность за досто- верность сведений и данных, помещаемых в кадастровой документации, несут руководители местных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, на которых возла- гается ведение земельного кадастра. Госкомзем организу- ет все работы по картографированию земельных угодий, обследованию, изысканию и оценке земель, разрабатывает методические указания и инструкции по ведению кадастра, обобщает и анализирует земельные отчеты субъектов РФ. Ежегодно не позднее 30 апреля Госкомзем представляет Правительству Российской Федерации национальный доклад о состоянии и использовании земель, составляемый им совместно с органами охраны природы России на основе данных государственного земельного кадастра и монито- ринга земель. Мониторинг земель представляет собой сис- тему наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являют- ся все земли Российской Федерации. К задачам мониторин- га земель относятся: своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и вы- работка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов; информационное обес- печение ведения государственного земельного кадастра, землепользования, землеустройства, государственного контроля за использованием и охраной земель, иных функ- ций государственного управления земельными ресурсами, а также владельцев земельных участков. В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локаль- ным. Поэтому мониторинг земель осуществляется в соот- ветствии с федеральными, региональными и местными прог- раммами. Собранные путем мониторинга материалы служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами в соответствии с задачами их повседневной деятельности в области ис- пользования и охраны земель. Следовательно, органы, ве- дущие мониторинг, сами не принимают решения, обязываю- щие пользователей земель и других природных ресурсов совершать те или иные действия по установлению земель- ных правонарушений или проведению работ, устраняющих угрозу ухудшения состояния земель и окружающей природ- ной среды. Такие правообязывающие решения могут прини- мать государственные органы, ведущие земельный кадастр, контроль за использованием земель, землеустройство и др. Мониторинг, будучи мероприятием по наблюдению за состоянием земель, повышает эффективность деятельности органов государственного управления земельными ресурса- ми. Полученные материалы объективно характеризуют физи- ческие, химические, биологические процессы в окружающей природной среде, уровень загрязнения почв, водных объ- ектов, последствия его влияния на растительный и живот- ный мир. Это дает возможность органам государственного управления предъявлять определенные требования к земле- пользователям по устранению правонарушений в области использования и охраны земель, а также привлечению к ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Общий мониторинг за состоянием окружающей природной среды в целом возлагается на Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных обра- зованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге. Мониторинг земель - часть общего мониторинга. Положение о монито- ринге земель в Российской Федерации утверждено поста- новлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 г.1 Мониторинг земель является составной частью общего мониторинга за состоянием окружающей природной среды. Он охватывает, как уже было сказано, все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования земель.
_________________________________________________________
1.САПП. 1992. ь 17. Ст. 1350.
_________________________________________________________
В процессе мониторинга проводятся систематические наб- людения (съемки, обследования и изыскания) за состояни- ем земель. При этом выявляются изменения и производится оценка состояния землепользований, угодий, полей, участков, процессов, связанных с изменением плодородия почв, их загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучает- ся также состояние земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных про- мышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов. Все наблюдения за состоя- нием земель, осуществляемые при мониторинге посредством съемок с космических аппаратов, высотных самолетов, с помощью малой авиации, а также наземных съемок и наблю- дений, подразделяются в зависимости от сроков и перио- дичности их проведения на базовые (на момент начала ве- дения мониторинга), периодические (через год и более) и оперативные (фиксирующие текущие изменения). Мониторинг земель ведется Государственным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству, Минприродоресурсы РФ при участии Минсельхозпрода РФ и других заинтересованных министерств и ведомств. Полученные данные накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы. Госкомзем и его органы на мес- тах представляют в соответствующие органы исполнитель- ной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласованные с Минприродоресурсы РФ сведения (доклады) о состоянии земель в регионе, а при выявлении особо опасных процессов направляют оперативные сводки. Мониторинга ведутся также для изучения экологического состояния других природных ресурсов (вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и т.д.). Органы государственно- го, производственного и общественного экологического контроля используют данные мониторинга земель, подзем- ных и поверхностных вод, атмосферного воздуха и других природных объектов в своей повседневной деятельности. Постановлением Совета Министров - Правительства Рос- сийской Федерации от 5 февраля 1993 г. утверждена Госу- дарственная программа мониторинга земель Российской Фе- дерации1. Эта программа разработана в соответствии с вышеназванным постановлением Правительства Российской Федерации "О мониторинге земель" от 15 июля 1992 г. и предусматривает поэтапное введение на территории Рос- сийской Федерации мониторинга земель, представляющего собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, пре- дупреждения и устранения последствий негативных процес- сов.
_________________________________________________________
1 САПП. 1993. ь 6. Ст. 491.
_________________________________________________________
В ближайшие годы зада- чами мониторинга, как это определено Программой, явля- ются: - формирование нормативно-правовой и научно-мето- дической базы мониторинга земель; - ландшафтно-экологи- ческое районирование территории Российской Федерации с введением ареалов основных негативных процессов по ви- дам и степени их воздействия на состояние земель; - формирование информационной базы мониторинга земель; - совершенствование существующих и внедрение новых мето- дов, технических средств и технологий мониторинга зе- мель; - формирование организационных структур монито- ринга земель. В результате выполнения Государственной программы мониторинга земель Российской Федерации будет создана информационная база данных о состоянии земель- ного фонда. Это позволит обоснованно судить о степени суммарного воздействия негативных процессов и явлений, вскрывать закономерности в развитии и своевременно про- водить диагностику и оценку этих процессов и явлений, разрабатывать меры по предупреждению и устранению пос- ледствий негативных влияний техногенного и природного характера, на более высоком качественном уровне осу- ществлять контроль за состоянием земель, их использова- нием и охраной. Начиная с 1996 года в Российской Феде- рации создается многоуровневая информационная база мо- ниторинга земель, налаживается постоянно действующая система прогноза, предупреждения и устранения последс- твий негативных процессов, влияющих на качество и ис- пользование земель.
4. Контроль за использованием и охраной земель (государственный, общественный, произ- водственный) и его стадии
Основная задача контроля за использованием и охраной земель состоит в обеспечении исполнения земельного законодательства, соблюдении ус- тановленных требований (норм, правил, нормативов), вы- полнении мероприятий по охране земель Органами госу- дарственной власти, местного самоуправления, юридичес- кими лицами, их должностными лицами, а также граждана- ми. Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель осу- ществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Фе- дерации, специально уполномоченные органы государствен- ной власти по контролю за использованием и охраной зе- мель, а также органы местного самоуправления. Общест- венный контроль за использованием и охраной земель осу- ществляется общественными объединениями и общественными инспекторами, назначаемыми специально уполномоченными органами государственной власти по контролю за исполь- зованием и охраной земель из числа лиц, знающих земельное законо- дательство и имеющих опыт работы в области охраны окру- жающей природной среды. На предприятиях, в учреждениях и организациях проводится производственный контроль за использованием и охраной земель. Государственный конт- роль. В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным использованием земель приобре- тает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, зем- левладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции Российской Федерации, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные в ст. 53 ЗК, а также указами Президента Российской Федерации, изданны- ми в целях рационального использования и охраны земель. Во исполнение Указов Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. и "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" от 16 декабря 1993 г. Правительство Российской Федерации постановле- нием от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о поряд- ке осуществления государственного контроля за использо- ванием и охраной земель в Российской Федерации1. Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля. Определяя систему органов государственного контроля, Положение называет органы представительной и исполнительной властей, с од- ной стороны, и органы, специально уполномоченные выпол- нять функции государственного контроля, - с другой. К первым относятся палаты Федерального Собрания Российс- кой Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство Российской Федерации, органы представи- тельной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местной администрации. Это государс- твенные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, облас- тей, автономных образований, районов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-экономического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области ис- пользования и охраны земель. В своей контрольной дея- тельности государственные органы общей компетенции опи- раются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подотчетны. Положение не определяет компетенцию органов общего ру- ководства и управ
_________________________________________________________
1. Земельно-аграрная реформа в России. Законодательство. М., 1994. С. 5, 13.
_________________________________________________________
ления и не может
этого определять, так как их деятельность регулируется
соответствующими законами об этих государственных орга-
нах. Данное Положение устанавливает лишь порядок дея-
тельности в этой области специально уполномоченных ор-
ганов государственного земельного контроля. Согласно п.
3 Положения специально уполномоченными государственными
органами, осуществляющими земельный контроль, являются:
Государственный комитет по земельным ресурсам и земле-
устройству и его органы на местах (бывший Роскомзем);
Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и
его органы на местах (бывший Минприроды РФ); органы са-
нитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российс-
кой Федерации; Министерство строительства Российской
Федерации и его органы на местах (бывший Государствен-
ный комитет Российской Федерации по вопросам архитекту-
ры и строительства). Названные органы осуществляют свои
функции во взаимодействии с органами представительной и
исполнительной властей как в центре, так и непосредс-
твенно на местах. Кроме того, они согласовывают свою
работу между собой; при этом головной организацией по
общим вопросам земельного контроля является Госкомзем.
Председатель Государственного комитета РФ по земельным
ресурсам и землеустройству является главным государс-
твенным инспектором по использованию и охране земель
Российской Федерации, а заместители председателя и на-
чальник Управления госконтроля - заместителями главного
государственного инспектора по использованию и охране
земель Российской Федерации. В свою очередь, председа-
тели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству
субъектов Российской Федерации, городов и районов явля-
ются государственными инспекторами по использованию и
охране земель соответствующих территорий, а заместители
председателей и начальники подразделений государствен-
ного контроля за использованием и охраной земель этих
комитетов - заместителями соответствующих государствен-
ных инспекторов по использованию и охране земель. Пред-
седатели комитетов по земельным ресурсам и землеуст-
ройству субъектов Российской Федерации назначаются на
должность и освобождаются от должности председателем
Госкомзема по согласованию с органами исполнительной
власти этих субъектов Российской Федерации. Другие
должностные лица и специалисты Госкомзема, комитетов по
земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российс-
кой Федерации, городов и районов, на которых возложено
осуществление земельного контроля, являются инспектора-
ми по использованию и охране земель соответствующих
территорий. Они назначаются на должность председателями
соответствующих комитетов.
Главному государственному инспектору по использованию и
охране земель Российской Федерации, государственным
инспекторам и инспекторам по использованию и охране зе-
мель выдаются органами исполнительной власти удостове-
рения установленного образца. Государственный комитет
Российской Федерации по земельным ресурсам и землеуст-
ройству, Государственный комитет по охране окружающей
среды, органы Минздрава Российской Федерации; Минис-
терство строительства Российской Федерации осуществляют
государственный земельный контроль в соответствии со
своей компетенцией. Они, каждый в своей области дея-
тельности, организуют проверку и экспертизу изменения
качественного состояния земель и функционального зони-
рования городов и других поселений; принимают меры к
устранению нарушений земельного законодательства;
участвуют в подготовке нормативных и законодательных
актов, касающихся использования и охраны земель; вносят
в установленном порядке предложения о консервации дег-
радированных и загрязненных земель, дальнейшее исполь-
зование которых может привести к угрозе жизни и здо-
ровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам,
разрушению историко-культурного наследия и природных
ландшафтов, негативным экологическим последствиям и
загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных ис-
точников; информируют население о состоянии земельного
фонда, эффективности его использования и принимаемых
мерах по охране земель; участвуют в согласовании гра-
достроительной и землеустроительной документации, в ра-
боте комиссий по приемке мелиорированных, рекультивиро-
ванных и других земель, на которых проведены мероприя-
тия по улучшению их качественного состояния, а также
объектов, сооруженных в целях охраны земель. При реше-
нии конкретных вопросов земельного контроля функции
специально уполномоченных органов разграничены, чтобы
не допускалось дублирование в работе и обеспечивалась
согласованность контрольных действий и мероприятий. По-
этому в Положении определено содержание контрольных
функций каждого органа в отдельности. Государственный
комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и
землеустройству и его органы на местах осуществляют го-
сударственный контроль за соблюдением предприятиями уч-
реждениями, организациями и гражданами земельного зако-
нодательства, установленного режима использования зе-
мельных участков в соответствии с их целевым назначени-
ем; недопущением самовольного занятия земельных участ-
ков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и
использовании земельных угодий, а также о наличии сво-
бодного земельного фонда; своевременной рекультивацией
нарушенных земель, восстановлением плодородия и других
полезных свойств земли, снятием, использованием и сох-
ранением плодородного слоя почвы при проведении работ
связанных с нарушением земель.
Далее, Госкомзем следит за проектированием, размещением
и строительством объектов, оказывающих влияние на сос-
тояние земель; своевременным и качественным выполнением
мероприятий по улучшению земель, предотвращению и лик-
видации последствий эрозии почвы, засоления, заболачи-
вания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуп-
лотнения, захламления, загрязнения и других процессов,
вызывающих деградацию земель; соблюдением установленных
сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о
предоставлении им земельных участков; установлением и
сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом
земель, предоставленных во временное пользование. К
функциям Государственного комитета по охране окружающей
среды и его органов на местах относится государственный
контроль за выполнением природоохранных требований при
отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;
соблюдением экологических норм при разработке новой
техники, технологий и материалов для обработки почв, а
также при размещении, проектировании, строительстве и
эксплуатации предприятий и других объектов; предотвра-
щением захламления земель, загрязнения почв сточными
водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсич-
ными и радиоактивными веществами; соблюдением установ-
ленного режима использования земель природоохранного,
природно-заповедного и рекреационного назначения; осу-
ществлением предусмотренных проектами землеустройства и
другими проектами мероприятий по предотвращению и лик-
видации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение
земель, а также по охране почв и рациональному исполь-
зованию земельных ресурсов; достоверностью сведений,
используемых при ведении государственного земельного
кадастра, осуществлении мониторинга земель и землеуст-
ройства; соблюдением земельного законодательства в час-
ти охраны земель; пресечением самовольного занятия зе-
мель природоохранного, при-родно-заповедного и рекреа-
ционного назначения; выполнением работ по рекультивации
нарушенных земель; проведением мероприятий по предотв-
ращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы.
Органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава
Российской Федерации, органы и учреждения государствен-
ной санитарно-эпидемиологической службы Российской Фе-
дерации контролируют соблюдение санитарного законода-
тельства при использовании земельных участков, установ-
лении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и
рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации
предприятий, объектов по использованию, переработке и
захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отхо-
дов производства; предотвращение загрязнения земель
возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний.
В компетенцию Министерства строительства Российской Фе-
дерации и его органов на местах входит: контроль за
осуществлением всех видов градостроительной деятельнос-
ти в городах и
других поселениях в соответствии с утвержденной гра-
достроительной документацией; соблюдением норм и правил
планировки и застройки городов и других поселений; соб-
людением установленного порядка использования террито-
рий с особым режимом градостроительной деятельности;
предотвращением самовольного строительства, сноса зда-
ний и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего
пользования в городах и других поселениях; предоставле-
нием земельных участков в городах и других поселениях в
соответствии с их целевым назначением и градостроитель-
ными требованиями. Таковы основные функции органов го-
сударственного контроля в области рационального исполь-
зования и охраны земель. Чтобы их эффективно исполнять,
должностные лица названных органов наделены определен-
ными правами. Государственные инспекторы, например, в
соответствии с возложенными на них функциями по осу-
ществлению земельного контроля и в пределах их компе-
тенции имеют право направлять в соответствующие органы
материалы о нарушениях земельного законодательства для
решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответс-
твенности; обращаться беспошлинно в суд и арбитражный
суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в ре-
зультате нарушения земельного законодательства, по воп-
росам отмены неправомерных решений, связанных с изъяти-
ем и предоставлением земельных участков, а также по де-
лам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;
приостанавливать промышленное, гражданское и другое
строительство, разработку месторождений полезных иско-
паемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агро-
технических, лесомелиоративных, геологоразведочных, по-
исковых, геодезических и иных работ, если они проводят-
ся с нарушением земельного законодательства, установ-
ленного режима использования земель особо охраняемых
территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению,
заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию
эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам,
снижающим плодородие почв, включая сопредельную терри-
торию, а также если эти работы ведутся по проектам, не
прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное зак-
лючение. Они имеют право вносить в местную администра-
цию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе)
земельных участков в случаях, предусмотренных земельным
законодательством; составлять протоколы о нарушениях
земельного законодательства и передавать их в соответс-
твующие комиссии для привлечения виновных к администра-
тивной ответственности или рассматривать дела о наруше-
ниях земельного законодательства самостоятельно и уста-
навливать штраф в размере, предусмотренном администра-
тивным законодательством о штрафах. Помимо уже назван-
ных прав главный государственный инспектор по использо-
ванию и охране земель Российской Федерации и его замес-
тители, государственные инспекторы по использованию и
охране земель и их заместители имеют право контролиро-
вать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок
по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в
аренду земельных участков и другие операции с землей и
вносить предложения о признании в установленном порядке
недействительными указанных операций, если при этом бы-
ло нарушено действующее законодательство. Должностные
лица органов санитарно-эпидемиологического надзора
Минздрава Российской Федерации рассматривают дела о на-
рушениях земельного законодательства в порядке, уста-
новленном Законом о санитарно-эпидемиологическом благо-
получии населения; вправе беспрепятственно посещать при
предъявлении служебного удостоверения предприятия, ор-
ганизации и учреждения, обследовать земельные участки,
находящиеся в собственности, владении, пользовании и
аренде, а земельные участки, занятые военными, оборон-
ными и другими специальными объектами, - с учетом уста-
новленного режима их посещения; давать предприятиям,
организациям и учреждениям, а также гражданам обяза-
тельные для исполнения предписания по вопросам охраны
земель, устранения нарушений земельного законодательст-
ва; получать от министерств и ведомств утвержденную в
установленном порядке статистическую отчетность о сос-
тоянии земельного фонда; привлекать специалистов для
проведения обследований земельных угодий, экспертиз,
проверок выполнения мероприятий по охране земель; при-
останавливать исполнение неправомерных решений по воп-
росам изъятия и предоставления земельных участков до
рассмотрения протестов в соответствующих органах (в вы-
шестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитраж-
ном суде); вносить в соответствующие финансово-кредит-
ные органы обязательные для исполнения предписания о
прекращении финансирования (кредитования) строительства
и эксплуатации объектов и других работ в случае их при-
остановки, а также при отсутствии документов, удостове-
ряющих права на землю. В отличие от государственных
инспекторов, права и обязанности рядовых инспекторов
ограничены. Так, они не имеют права совершать большинс-
тво из названных выше контрольных действий. Эти инспек-
торы могут составлять протоколы о нарушениях земельного
законодательства, но не вправе рассматривать дела о
правонарушениях, что делают государственные инспекторы
или специальные комиссии. Всякий инспектор имеет право
беспрепятственно посещать предприятия, организации, уч-
реждения, обследовать земельные участки, но он не пра-
вомочен приостановить деятельность пользователей земли
или исполнение неправомерных решений по вопросам пре-
доставления и изъятия земельных участков. Эти действия,
существенно затрагивающие земельные права граждан и ор-
ганизаций, могут предпринимать только государственные
инспекторы. Должностные и физические лица, препятствую-
щие осуществлению государственного контроля за состоя-
нием, использованием и охраной земель, применяющие уг-
розы насилия или насильственные
действия по отношению к должностным лицам, осуществляю-
щим государственный земельный контроль, несут установ-
ленную законодательством ответственность. Как указано в
п. 10 Положения о земельном контроле, органы Министерс-
тва внутренних дел Российской Федерации в пределах сво-
ей компетенции оказывают помощь должностным лицам спе-
циально уполномоченных органов, осуществляющих земель-
ный контроль. В то же время эти должностные лица несут
ответственность за своевременное принятие мер к наруши-
телям земельного законодательства, за объективность ма-
териалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собс-
твенникам земли, землевладельцам, землепользователям и
арендаторам неправомерными действиями таких должностных
лиц, возмещаются в порядке, установленном законодатель-
ством. Жалобы на их действия подаются вышестоящему
должностному лицу или в суд. Общественный земельный
контроль. Традиционно роль общественных организаций в
нашей стране определяется как помощь, которую они могут
оказать государственным органам земельного контроля.
Вместе с тем общественные организации не должны расс-
матриваться как послушные исполнители указаний госу-
дарственных контрольных органов, что было характерно
для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом
обычно периодом застоя. Практика показывает, что об-
щественные организации недолго остаются под опекой го-
сударственных служб. Рано или поздно происходит процесс
"самопознания", при котором общественные организации
начинают осознавать, что они не всегда и не во всем
должны оставаться придатком государственных органов и
выполнять только их задания. Контроль за действиями на-
рушителей нередко приводит эти организации к конфликтам
с надзорными органами, если (по мнению общественности)
последние плохо борются с осквернителями природы или
даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесо-
образность наделения общественных организаций функциями
государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к
дублированию функций государственных надзорных органов,
причем на менее высоком профессиональном уровне. С дру-
гой стороны, усилилась просветительская роль многих
природоохранных организаций. С помощью средств массовой
информации ныне почти все слои населения информированы
о многих экологических опасностях, связанных с бесконт-
рольной эксплуатацией земель и других природных ресур-
сов. Этому же способствовало введение экологических
дисциплин в учебных заведениях а также пропаганда эко-
логических знаний. Природоохранные организации проявля-
ют способность "на равных" выступать с государст-венны-
ми органами и при определении природоресурсной полити-
ки, и при осуществлении контроля за ее осуществлением.
Иногда природоохранители противопоставляют общественные
организации государственным надзорным службам в том
смысле, что не доверяют последним и считают необходи-
мым, чтобы общественное движение выступало независимо и
необязательно в союзе с государством. Это вынуждает го-
сударственные органы в ряде случаев искать поддержки
общественности при прохождении спорных проектов и (или)
природоресурсных законов. Закон Российской Федерации
"Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря
1991 г. (ст. 13) приглашает заинтересованных граждан
объединяться и вступать в организации, т. е. создавать
организации, "выполняющие экологические функции". Этим
организациям предоставляется право разрабатывать,
участвовать в утверждении и пропагандировать свои эко-
логические программы, выполнять работы по охране и
воспроизводству природных ресурсов, требовать предос-
тавления своевременной достоверной и полной экологичес-
кой информации, рекомендовать своих представителей в
государственные экологические экспертизы, требовать в
судебном или административном порядке отмены решений о
размещении экологически вредных объектов и настаивать
на ограничении или прекращении их деятельности, вести
кампании за проведение обсуждения спорных проектов и
референдумы, ставить вопрос о привлечении к ответствен-
ности виновных должностных лиц, предъявлять иски о воз-
мещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненно-
го экологическими правонарушениями. Эти же права зак-
репляются за общественными организациями и Законом об
общественных объединениях1. Кроме того, в его ст. 17
указано, что вмешательство органов государственной
власти и их должностных лиц в деятельность общественных
объединений, равно как и вмешательство общественных
объединений в деятельность органов государственной
власти и их должностных лиц, не допускается. Как опре-
делено в ст. 27 данного Закона, общественность вправе
активно осуществлять свои права в полном объеме, высту-
пать с собственными инициативами по различным вопросам
экологии, вносить предложения в органы государственной
власти. Таким образом, позиция общественного объедине-
ния необязательно должна совпадать с мнением, решением
государственных органов и их должностных лиц. Более то-
го, общественные объединения могут добиваться реализа-
ции своих решений политическими методами, о чем прямо
указано в ст. 27 Закона. Для широких кругов обществен-
ности ближе и доступнее вопросы охраны природы, пос-
кольку они касаются здоровья граждан и их жизненного
благополучия. Вопросы хозяйственного использования зе-
мель занимают как бы вторую позицию. Практически правом
обращения в суд обладают лишь общественные организации,
специализирующиеся на охране природы, поскольку сложные
вопросы доказательства загрязнения земель и окружающей
среды и выявления виновных требуют специальных знаний,
соединения усилий целого ряда экспертов, включая право-
ведов.
_________________________________________________________
1 СЗ. 1995. ь 21. Ст. 1930.
_________________________________________________________
Судебные иски могут быть направлены не только против загрязнителей, но также против инициаторов проектов, способных привести к загрязнению среды обитания. Пос- ледний вид исков облегчается тем, что крупные проекты, требующие утверждения со стороны федеральных ведомств или даже их прямой поддержки, должны содержать экологи- ческие прогнозы, относящиеся к последствиям осуществле- ния этих проектов. Отсутствие или неполнота таких прог- нозов, невыполнение процедуры публичного их обсуждения дают судам основание забраковать проекты и не разрешить их осуществлять. Следует отметить, что Закон об охране окружающей природной среды дает возможность исковой за- щиты уже нарушенных прав, в частности - требовать пол- ного возмещения вреда, причиненного экологическими пра- вонарушениями (ст. 86-90). Статья 91 дает также право требовать прекращения экологически вредной деятельнос- ти. Но исков о профилактике появления экологически вредных объектов названная ст. 91 не предусматривает. Подобные иски при отсутствии гласности вообще невозмож- ны, ибо о проектах создания экологически вредных объек- тов до сведения общественности не доводится. Между тем иски о прекращении экологически вредной деятельности (ст. 91) должны натолкнуться на мощные экономические возражения. Когда вредный объект уже запущен в эксплуа- тацию, с ним бывают связаны поставщики, обеспечивающие его работу, и покупатели его продукции; объект дает ра- боту многим занятым на нем рабочим и служащим; его при- были учитываются как источник налоговых доходов бюдже- тов разного ранга. Остановка производства при таких обстоятельствах болезненно сказывается на материальных интересах многих людей, на экономике района, города или даже региона. Следовательно, охрана земель и повышение рациональности их использования путем судебного иска или иным способом реально может быть достигнута только в том случае и на том этапе, когда речь идет о проекти- ровании строительства. Когда же этот проект завершен, требовать его запрета или изменения уже бывает поздно. Поэтому главным методом должна быть профилактика, а не попытка борьбы с уже выявившимся вредом.