Граждане и юридические лица имеют право приобретатель- ной давности на право пользования земельными участками из государственных или муниципальных земель, которыми они владеют и пользуются непрерывно и открыто без юри- дического оформления ранее чем с 1 января 1991 г. Дан- ное правило распространяется на земельные участки для садоводства, животноводства, огородничества, индивиду- ального жилищного, дачного и гаражного строительства. Это означает преимущественное право таких лиц на юриди- ческое оформление земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду в случае намечае- мой передачи земельных участков другим лицам для тех же целей. В случае изъятия таких земельных участков для другого целевого назначения лицам, имеющим право приоб- ретательной давности, должны быть предоставлены взамен земельные участки или возмещены убытки. Граждане и юри- дические лица имеют преимущественное право на приобре- тение в собственность земельных участков из государс- твенных и муниципальных земель, которыми они непрерыв- но, добросовестно и открыто пользуются более пятнадцати лет без юридического оформления своих прав, если на данные земельные участки не запрещается установление права частной собственности и если они продаются или передаются безвозмездно для того же целевого назначе- ния. В других случаях приобретательная давность на воз- никновение права собственности на земельный участок из государственных и муниципальных земель не распространя- ется. Право приобретательной давности устанавливается органами исполнительной власти, органами местного само- управления или в судебном порядке. Возникновение права собственности на основании приобретательной давности на земельный участок, принадлежащий другому собственнику, регулируется гражданским законодательством. Установле- ние границ земельного участка на местности и выдача зе- мельных документов составляют особую и немаловажную стадию. Право собственности и другие права граждан и юридических лиц на земельные участки, передаваемые из государственных и муниципальных земель, возникают после установления границ на местности, составления планов и описаний земельных участков, выдачи свидетельства о предоставлении земельных участков и их государственной регистрации. Предварительное определение границ земель- ного участка на местности и картах осуществляется при выборе земельного участка для отвода до принятия поста- новления о его предоставлении. После принятия постанов- ления уполномоченных органов о предоставлении земельно- го участка производится окончательное установление гра- ниц земельного участка на местности. Оно производится по правилам, предусмотренным законодательством о земле- устройстве. Выдаются свидетельство на право собствен- ности или пользования и план земельного участка - то- пографический план участка (в удобном для использования масштабе), на котором в его границах в условных знаках и обозначениях, применяемых в землеустройстве, показаны полностью вся ситуация и рельеф на момент последней съ- емки. Оформление свидетельства, подготовка плана и опи- сание земельного участка, установление межевых знаков осуществляются за счет средств получателя земельного участка, если иное не установлено законами субъектов Российской Федерации. План и описание земельного участ- ка, вынос его границ на местность выполняются организа- циями или гражданами, имеющими право на проведение зем- леустроительных работ, и после проверки на местности утверждаются соответствующим Комитетом по земельным ре- сурсам и землеустройству. Утвержденный план земельного участка становится неотъемлемой частью документов о предоставлении (продаже) земельного участка. Подлинные планы земельных участков хранятся в кадастровом деле, копии выдаются на руки владельцу земельного участка. В таком же порядке производится установление границ при отчуждении части земельного участка. Документы о праве на земельные участки, выданные органами местного само- управления, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий, призна- ются на всей территории Российской Федерации. Права граждан и юридических лиц на земельные участки в целях их защиты и честного ведения дел подлежат государствен- ной регистрации. Записи о правах и об обязанностях собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в документах государственной регист- рации являются основными правоустанав-ливающими доказа- тельствами в суде. Государственной регистрации подлежат как впервые возникающие права на земельные участки при их получении от государственных и муниципальных земель, так и приобретенные в результате сделок с земельными участками и другой недвижимостью (подробнее см. 3). Государство не гарантирует защиту и неприкосновенность незарегистрированных прав на земельный участок.
3. Государственная регистрация земельных участков и прав на них
Общие правила государственной регистрации земельных участков и прав на земельные участки состоят в следующем. Земельные участки регистрируются в госу- дарственном земельном кадастре. Государственная регист- рация прав на земельный участок осуществляется по месту расположения земельного участка и включает внесение в государственный реестр (Поземельную книгу): - сведений о лице, приобретающем право на земельный участок; - описания земельного участка (категория земель, цель ис- пользования, виды угодий, площадь, доля в общем владе- нии, границы, кадастровый номер и другие характеристи- ки); - сведений об условиях договора о предоставлении земельного участка, о сервитутах, об ограничениях и об- ременениях в его использовании; - сведений о совершен- ных сделках и иных действиях по распоряжению земельным участком; - сведений о наложении запрета на совершение сделок с земельным участком; - решений уполномоченных органов о включении земельного участка в зону отчужде- ния для государственных или муниципальных нужд; - иных сведений, установленных федеральными законами и закона- ми субъектов Российской Федерации. Государственная ре- гистрация сделок с земельным участком осуществляется при наличии плана земельного участка, являющегося пред- метом сделки. Государственная регистрация прав на зе- мельный участок проводится в десятидневный срок с мо- мента поступления в орган государственной регистрации прав на земельный участок всех необходимых документов о правах на земельный участок. О произведенной государс- твенной регистрации прав на земельный участок выдается удостоверение с указанием в нем даты и номера регистра- ционной записи, сведений о регистраторе или совершается запись о государственной регистрации с указанием даты и номера регистрационной записи на документе, представ- ленном для государственной регистрации. При государс- твенной регистрации сделки с земельным участком, не влекущей за собой отчуждения земельного участка, соот- ветствующая запись о совершении сделки с земельным участком вносится в государственный реестр (Поземельную книгу). При совершении сделки с земельным участком, влекущей за собой отчуждение земельного участка, доку- мент продавца о правах на землю подлежит сдаче в орган государственной регистрации прав на земельный участок. Порядок государственной регистрации прав на земельные участки и связанную с ними недвижимость определяется федеральными законами о государственном земельном ка- дастре и о государственной регистрации прав на недвижи- мость и сделок с ней (см. также гл. 12). Основаниями для отказа в государственной регистрации прав на зе- мельный участок или сделок с ним являются: - отсутствие постановления органа исполнительной власти или решения органа местного самоуправления о предоставлении земель- ного участка из государственных или муниципальных зе- мель, договора, свидетельства о праве собственности на земельный участок, документа об оплате земельного участка в случае предоставления его из государственных или муниципальных земель за плату, других документов, предусмотренных федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней; - пря- мой запрет на предоставление земельного участка из зе- мель, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте; - отсутствие в представленных документах сведений, предусмотренных ЗК; - наличие в органе государственной регистрации прав на земельный участок документов, свидетельствующих о наличии спора о принадлежности данного земельного участка; - изменение целевого назначения земельного участка с нарушением ус- тановленных правил; - наличие в органе государственной регистрации прав на земельный участок постановления ор- гана государственной власти об изъятии земельного участка; - нарушение установленных норм общей площади земельного участка в результате сделки; - отсутствие документа об уплате регистрационного сбора. Наличие спора о границах земельного участка или о его обремене- нии и об ограничении не является препятствием для госу- дарственной регистрации сделки, если спор отражен в до- говоре, а также при наследовании. Наличие спора о при- надлежности или границах земельного участка подтвержда- ется определением суда, арбитражного суда о принятии дела к производству либо документом, выданным органом, уполномоченным рассматривать указанные споры в адми- нистративном порядке. В ст. 131 ГК говорится о регист- рации права собственности и других прав на недвижи- мость, в том числе на землю. Регистрация проводится в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Система этих органов в настоящее время охватывает об- ласти, края, республики; имеются органы и в крупных го- родах. В районах имеются нотариальные конторы. Поручить им государственную регистрацию права собственности на имущество, и в том числе на землю, невозможно. Вносятся предложения в районах и городах создать филиалы реги- страционных органов юстиции. Кроме того, указанной статьей ГК предусмотрена кроме государственной регист- рации специальная регистрация отдельных видов имущества (в соответствии с законом). Такая специальная регистра- ция прав на землю осуществляется органом по земельным ресурсам и землеустройству (т.е. земельным комитетом). Это следует из ст. 261 ГК, в которой прямо называются специальные органы. Земельные органы проводят землеуст- ройство, определение границ участков и выдают документы на них.
Глава 10. Ответственность 1. Общая характеристика
Ответственность за нарушение земельного законо- дательства выступает как часть, вид юридической ответс- твенности, устанавливаемой российским законодательством за совершение различных правонарушений. Уголовным ко- дексом Российской Федерации устанавливается уголовная ответственность за земельные правонарушения, являющиеся преступлениями; уголовная ответственность не может быть применена, если она прямо не предусмотрена УК. Адми- нистративная ответственность устанавливается админист- ративным законодательством (КоАП) за административные проступки. Гражданско-правовая ответственность за граж- данско-правовые нарушения устанавливается гражданским законодательством (ГК). Возможна также и дисциплинарная ответственность за нарушения земельного законодательст- ва, являющиеся дисциплинарными проступками, устанавли- ваемая законодательством о дисциплинарной ответствен- ности, например трудовым законодательством (КЗоТ) и другими актами. Таким образом, в российском законода- тельстве предусматриваются четыре основных правовых формы ответственности - их, как правило, называют тра- диционными: дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая. Каждая из этих форм ответствен- ности, как отмечалось выше, применяется за совершение соответствующего правонарушения - дисциплинарного прос- тупка, административного проступка, уголовного преступ- ления, гражданско-правового нарушения в области ис- пользования и охраны земель. Их понятие, виды, составы, содержание, меры ответственности предусматриваются в соответствующих отраслях законодательства, названных выше. В последнее время некоторые из них стали предус- матриваться непосредственно в земельном законодательст- ве. В ст. 125 ЗК предусмотрено, что за определенные зе- мельные нарушения устанавливается уголовная или адми- нистративная ответственность, а в ст. 126 предусматри- вается ответственность за причинение убытков и вреда, связанное с нарушением земельного законодательства. Хо- тя в ЗК ничего не говорится о дисциплинарной ответс- твенности, она очевидна и применяется в соответствии с трудовым законодательством. Таким образом, в земельном законодательстве предусмотрены все виды ответственности с отсылкой к соответствующему законодательству, которым они конкретизируются. Кроме традиционных видов ответс- твенности за земельные правонарушения ряд мер ответс- твенности за земельные правонарушения предусматриваются прямо в земельном законодательстве. Это - специальная ответственность, предусмотренная именно земельным зако- нодательством. В отличие от традиционных видов она на- зывается земельно-правовой. Она предусматривает в отли- чие от традиционных мер специальные земельно-правовые меры (например, по ЗК - лишение права землепользования, изъятие земельного участка). Земельно-правовая ответс- твенность является дополнительным, специальным видом ответственности за земельные правонарушения. Таково со- отношение и сочетание всех видов и форм ответственности за земельные правонарушения в законодательстве. Но пос- кольку они предусмотрены в земельном законодательстве, постольку можно и говорить об ответственности по зе- мельному законодательству, хотя меры ответственности предусматриваются разными отраслями законодательства. Большое практическое значение имеет вопрос о правильном разграничении земельных правонарушений. Преступление - это уголовно наказуемое деяние (бездействие). Преступ- ление - общественно опасное деяние, и этим оно отлича- ется от остальных правонарушений. Только общественно опасные деяния (преступления) "попадают" в УК. Сами же преступления отличаются друг от друга степенью общест- венной опасности, что отражается на тяжести мер наказа- ния. Так, например, порча земли - уголовное преступле- ние и одновременно административный проступок (ст. 254 УК и ст. 125 ЗК). При привлечении к ответственности конкретно решается вопрос о том, к какой ответственнос- ти привлечь виновного: к уголовной или административ- ной. В зависимости от тяжести, общественной опасности, общественного вреда может наступать уголовная или адми- нистративная ответственность. Одновременно за то же правонарушение виновный не может быть привлечен к двум видам ответственности. Иначе решается вопрос о граж- данско-правовой ответственности за имущественный ущерб. Она может быть самостоятельной или же к ней можно прив- лечь и виновного, привлекаемого к уголовной, дисципли- нарной, административной ответственности. То есть граж- данско-правовая ответственность может сопровождаться указанными видами ответственности. Гражданско-правовая ответственность - это имущественная ответственность за причинение имущественного ущерба. Поэтому, если нет та- кого ущерба, нет и имущественной ответственности. Адми- нистративный проступок - это деяние, как правило, не связанное с выполнением должностных функций или трудо- вой деятельностью. Поэтому за такое нарушение виновные лица привлекаются не в порядке подчиненности, а специ- ально уполномоченны- ми органами - государственными инспекторами, админист- ративными комиссиями. Дисциплинарный проступок - дея- ние, совершенное при исполнении работы, и меры воздейс- твия (предупреждение, выговор, отстранение от работы и др.) налагаются руководителем предприятия, организации на подчиненных работников, совершивших дисциплинарный проступок (например, руководитель сельхозпредприятия может наложить взыскание на рядового работника или бри- гадира за загрязнение земельного участка или неправиль- ное применение химических удобрений, приведшее к ухуд- шению земель). Каждое земельное правонарушение отлича- ется четырьмя характерными элементами: это объект пра- вонарушения, субъект правонарушения, объективная сторо- на правонарушения и субъективная сторона правонаруше- ния. Ответственность может наступать только при наличии всех 4 элементов, отсутствие хотя бы одного из них иск- лючает ответственность. Объектом земельного правонару- шения является земельный строй, установленный ЗК, дру- гими земельными законами. В качестве конкретного объек- та выступают: земля, конкретный земельный участок; зе- мельные распорядки, права собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земли; нормы рационального пользования, требования к организациям и лицам о соблю- дении земельного законодательства. Объективная сторона земельного правонарушения - это конкретные деяния нару- шителя, составляющие суть и содержание правонарушения, посягающего на земельные интересы участников земельных отношений (например, то же уничтожение межевых знаков, самовольный захват и т.д.). Субъекты правонарушения в области земельного законодательства - это конкретные лица, физические или юридические, которые совершают правонарушения законодательства о земле. Причем это мо- гут быть как граждане Российской Федерации, других го- сударств, так и предприятия иностранных фирм, объедине- ний и др. Причем они должны обладать юридической пра- воспособностью и дееспособностью, т.е. способностью об- ладать правами и нести обязанности и самостоятельно осуществлять своими действиями эти права и обязанности. Субъективную сторону земельного правонарушения состав- ляет психическое отношение субъекта к совершаемому дея- нию, т.е. как он относится к совершаемому деянию: со- вершает его умышленно или по неосторожности, халатнос- ти. Таков элементный состав земельного правонарушения. При решении вопроса о привлечении к ответственности это надо знать и правильно применять, исполнять всем, кого это касается. При привлечении виновных к юридической ответственности за земельные правонарушения необходимо соблюдать установленные основания условия ответствен- ности. Основание ответственности - наличие закона, пра- вовой нормы, которыми предусмотрен тот или иной вид преступления. Условия ответственности установлены зако- нодательством, они делают возможным привлечение к от- ветственности, и отсутствие хотя бы одного из них дела- ет невозможным привлечение к ответственности. Такими условиями являются: 1) противоправное поведение; 2) на- личие вреда; 3) наличие причинной связи между вредом и деянием; 4) вина нарушителя. Без них не может быть привлечения к ответственности. Рассмотрим этот вопрос подробнее. Субъект правонарушения несет ответственность лишь в том случае, если его поведение, деяние (бездейс- твие) являются противоправными, т.е. если они нарушают закон. Если деяние не противоправное, т.е. если в зако- не не предусмотрена ответственность за такое правонару- шение, он не может быть привлечен к ответственности. Ведь в жизни иногда может случиться, что субъект совер- шает то или иное правонарушение, которое как бы счита- ется нарушением, однако не предусмотрено законом, а без закона нет и ответственности. Вред, причиняемый земель- ным правонарушением, может быть экономическим или эко- логическим. Экономический ущерб возникает при нарушении законных имущественных интересов собственника, владель- ца, пользователя или арендатора (загрязнение земли, снижение урожайности на целый ряд лет и др.). Экологи- ческий вред - вред земле как природному объекту. При- чинная связь между правонарушением и вредом подтвержда- ет, что вред возник именно по этой причине, а не по другой. Иногда прямая такая связь может отсутствовать, но имеется угроза причинения вреда (если это прямо пре- дусмотрено законом), тогда виновный также может привле- каться к ответственности. Но если это совсем не связано с действиями лица, оно не может привлекаться к ответс- твенности (стихийное бедствие и др.). Вина правонаруши- теля - обязательное условие привлечения его к ответс- твенности. Без вины нет ответственности. Вина может быть умышленной или неосторожной, неумышленной, халат- ной. В зависимости от этого устанавливаются разные меры наказания или взыскания. Указанные требования являются обязательными для всех видов ответственности. Коллекти- вы (предприятия, организации), их органы не могут быть привлечены к дисциплинарной или уголовной ответствен- ности, так как эта ответственность строго индивидуаль- на. К гражданско-правовой имущественной ответственнос- ти могут привлекаться как физические, так и юридические лица - причинители вреда. Ущерб, взысканный с предприя- тий и организаций, может быть затем взыскан по суду с должностных лиц и других работников этих предприятий, конкретных виновников причинения ущерба. Что касается административной ответственности, то до принятия нового ЗК (апрель 1991 г.) штрафы за земельные правонарушения могли налагаться только на граждан, но не на предприя- тия и организа- ции. Сейчас ЗК предусмотрены административные штрафы и для предприятий и организаций, что связано с рыночной экономикой (об этом говорится дальше). Завершая общую характеристику ответственности за земельные правонару- шения, следует подчеркнуть, что эта ответственность - важный фактор укрепления законности в земельных отноше- ниях и правопорядка, укрепления земельного строя стра- ны. Важный, но не главный и не единственный. Главным методом является убеждение, добровольное применение и исполнение законодательства, организаторская и культур- но-воспитательная работа, правовая пропаганда, разъяс- нение народу законодательства (на это и направлено нас- тоящее пособие), правовое воспитание людей, повышение их правосознания, чтобы уважение к закону было их лич- ным убеждением. И только в тех случаях, когда эти мето- ды "не срабатывают", применяется ответственность за правонарушения. Нет полных данных о применении этих мер, они еще не обобщались и не изучались. Но поступают сигналы о том, что порой они не применяются и не пол- ностью применяются; и, по существу, нарушители остаются безнаказанными, а законность и правопорядок от этого страдают. Это свидетельствует о низкой эффективности реализации законодательства. Когда говорят об эффектив- ности самого законодательства, то очень часто это сво- дится к утверждению о том, что законы плохие и поэтому они неэффективны. Вряд ли всегда это правильно. Очень часто условия эффективности находятся вне права, вне самого закона. Ухудшилась экологическая ситуация - ви- новат закон, он плохой? Нет. Его выполнение зависит от материальных и финансовых ресурсов, материально-техни- ческих средств, социально-экономических условий. Если бы они "приводились в действие" законы выполнялись бы, были бы эффективными. К этому надо стремиться. Земель- ные правонарушения и меры ответственности за них пере- числены в ЗК, где имеется специальный раздел XIV "От- ветственность за нарушение земельного законодательст- ва". Это и есть ответственность за земельные правонару- шения, так говорить будет правильнее.
2. Административная ответственность
Статья 125 ЗК озаглавлена "Адми- нистративная и уголовная ответственность за нарушение земельного законодательства". В ней перечислено 12 зе- мельных правонарушений и предусмотрены административные штрафы, налагаемые на граждан, должностных лиц и на юридических лиц. Что касается уголовной ответственности то в статье сказано, что за указанные выше правонаруше- ния если они приобретают признаки уголовного деяния, законодательством может быть установлена уголовная от- ветственность. То есть административная ответственность прямо предусмотрена с указанием конкретных размеров штрафа, а в отношении уголовной ответственности сказа- но, что она может быть предусмотрена, т.е. делается от- сылка к уголовному законодательству. Здесь два интерес- ных практических вопроса. Первый. До нового ЗК адми- нистративные штрафы и их конкретные размеры в прежнем ЗК не указывались, а делалась отсылка к административ- ному законодательству. Указание штрафов прямо в ЗК, скорее всего, сделано для большего удобства пользования Кодексом. Ведь раньше эти штрафы предусматривались в КоАП. Действительно, в действующем КоАП (июнь 1984 г.) перечислены 9 земельных правонарушений и указаны конк- ретные штрафы за них. Они перечислены в соответствии со старым ЗК. Поскольку административные штрафы - это сфе- ра административного законодательства (КоАП), постольку штрафы, указанные в ЗК, обязательно должны быть указаны в КоАП. Таким образом, происходит дублирование, повто- рение одних и тех же норм в двух Кодексах. С точки зре- ния юридической науки и техники это недопустимо, так как не соответствует делению права на отрасли, приводит к смешиванию их. Но с точки зрения практически-примени- тельной, видимо, полезно. Так и сделано. Теперь эти нормы о земельных правонарушениях и штрафах за них, указанные в двух Кодексах, следует считать одновременно и земельно-правовыми, и административно-правовыми. Но ответственность - административно-правовая. Могут ли полностью совпадать перечисления земельных правонаруше- ний в ЗК и КоАП? В старом ЗК было 11 земельных правона- рушений, а в КоАП - 9. Два не были восприняты в КоАП. Это те, которые устарели (пользование землей в целях извлечения нетрудовых доходов), либо уточнены (исключе- но расплывчатое определение нарушения как бесхозяйс- твенного использования земли), либо просто не восприня- ты (непринятие мер по борьбе с сорняками, невыполнение условий снятия и хранения плодородного слоя почвы). Та- ким образом, поскольку это - административная ответс- твенность, надо было применять КоАП, а не ЗК. В будущих КоАП и ЗК они должны в точности совпадать, иначе воз- никнут трудности и противоречия в их применении. Сейчас пока применяются нормы ЗК (поскольку в нем указаны штрафы), но, когда будет принят новый КоАП, надо будет применять его совместно с ЗК, только чтобы не было раз- ночтений, противоречий в них. Еще интересный вопрос. До нового ЗК штрафы в соответствии с законом (Указ 1961 г.) налагались только на должностных лиц и граждан, а на предприятия и организации не налагались. Теперь ЗК предусмотрел наложение штрафов на предприятия и органи- зации. Оправданно ли это? Точки зрения на этот счет разные. С одной стороны, в условиях общенародной собс- твенности такие штрафы на предприятия и организации, по существу, означали перекладывание средств из одного го- сударственного кармана в другой. Такие штрафные санкции поэтому оказались неэффективными и в хозяй- ственных отношениях. Сейчас, в процессе разгосударс- твления и приватизации собственности на землю, эти штрафы на предприятия и организации являются полезными. Хотя сомнения сохраняются. Практика покажет, как лучше надо решать этот вопрос. О размере штрафов - это тоже интересно. Раньше в КоАП штрафы были очень малыми, сла- бо эффективными. И в литературе часто высказывались предложения о повышении штрафов. При этом ссылались на зарубежный опыт, где штрафы устанавливались достаточно высокие. В ЗК сейчас штрафы установлены высокие, порой даже очень высокие. Если такой штраф будет взыскан с фермера, семейного предприятия да плюс еще ущерб в та- ком же размере, предприятие (нарушитель) может обанкро- титься. Поэтому высокие штрафы помогут предотвратить земельные правонарушения предприятиями и организациями. Да и гражданами и должностными лицами также. В ст.125 ЗК предусмотрены следующие виды земельных правонаруше- ний. Самовольное занятие земельных участков. Данное правонарушение посягает на установленный земельный по- рядок. Этот порядок установлен ЗК. Земельные участки предоставляются решением местной администрации в собс- твенность, пожизненное владение, пользование, аренду. Заключается договор аренды или временного пользования. В этой связи любой самовольный захват земельного участ- ка любым лицом - юридическим или физическим - есть на- рушение установленного земельного распорядка. И кроме того, он приносит вред экономике, землепользователям, собственникам, арендаторам либо государству (если учас- ток захватывается из земельного запаса). Самовольное строительство на самовольно захваченном участке. Даже законные собственники, владельцы, пользователи обязаны соблюдать правила застройки. Они могут возводить пост- ройки и сооружения, но с соблюдением установленных пра- вил застройки. Если же лицо самовольно заняло участок и тем самым уже нарушило земельное законодательство, тем более оно не вправе проводить какую-либо застройку. Участок возвращается (собственнику, пользователю, вла- дельцу или государству), а постройка сносится нарушите- лем или за его счет без возмещения затрат. Захламление земель. Это нарушение отличается, например от загрязне- ния земель, тем, что участок захламлен отходами произ- водства - кирпичом, цементом, стройматериалами и т.д., в результате чего участок невозможно использовать по назначению, рационально. Поэтому данное нарушение также приносит определенный вред. Граждане - это собственни- ки, владельцы, пользователи, арендаторы земельных участков. Нарушение может быть совершено как умышленно, так и по небрежности, неосторожности, бесхозяйственнос- ти, халатности, непринятию мер по очистке участка. Заг- рязнение земель химическими и радиоактивными вещества- ми, производственными отходами и сточными водами. В от- личие от захламления загрязнение означает проникновение в почву таких веществ, которые отрицательно меняют ее химический состав, вредно влияющий на плодородие почв, снижают урожайность, делают продукцию вредной и опасной для людей и животных (в то время как захламление - это оставление на почве твердых нерастворимых предметов, а не веществ и их элементов). Загрязнителями могут быть как граждане, так и предприятия и организации: насосные станции, автопарки, заводы и фабрики (например, коже- венные, масложировые, бумажные и др.). И те и другие могут быть субъектами ответственности. Нарушение может совершаться как умышленно, так и по неосторожности, ха- латности, небрежности. Высокие штрафы устанавливаются в связи с тем, что данное нарушение приносит большой вред - снижение плодородия почв и снижение урожайности, иногда на несколько лет. Заражение земель бактериаль- но-паразитическими и карантинными вредными организмами. Данное правонарушение, как и предыдущее, также относит- ся к более вредным, так как подобное заражение может приводить к тем же вредным последствиям. Но в отличие от загрязнения заражение заключается в том, что в почву попадают, проникают, например, микробы, вредные для здоровья и жизни людей и животных, для сельхозпродук- ции. Субъектами-загрязнителями здесь могут быть, как правило, научно-исследовательские учреждения, ветбакла- боратории, опытные станции, имеющие дело с такими вред- ными организмами. Иногда субъектами могут быть и граж- дане, но реже. Нарушение может совершаться умышленно и по неосторожности. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы. В отличие от загрязнения и заражения, кото- рые могут причиняться только химическими веществами и бактериологическими организмами, порча и уничтожение причиняются физическим воздействием (например, рытьем траншей, канав, проездом тяжелого транспорта, танков, установок и др.). Подобное физическое уничтожение или порча также могут надолго выводить из строя плодородную почву. Нарушение может совершаться главным образом умышленно, но в редких случаях не исключается и неосто- рожное поведение. Нарушение сроков возврата временно занимаемых земель. В соответствии с ЗК земли могут пре- доставляться во временное пользование (например, для геологоизыскательских работ, для подъездных путей при строительстве, сдаче в аренду и др.). В отличие от пре- дыдущего нарушения, где земли не отводятся, но им при- чиняется ущерб, здесь земля отводится на определенный, временный срок. По истечении этого срока такие земель- ные участки должны быть возвращены собственнику, вла- дельцу, пользователю, арендатору. Невозврат их в срок означает, по существу, продолжение пользования ими, но уже самовольное. Нарушение совершается умышленно. Субъ- ект нарушения - и граждане, и юридические лица. Невы- полнение обязанностей по приведению временно используе- мых земель в состояние, пригодное для использование по целе- вому назначению. Данное нарушение неразрывно связано с предыдущим. Временный землепользователь не только обя- зан вернуть участок по истечении срока (это - самостоя- тельное нарушение), но и в пригодном для использования состоянии, причем не только в пригодном, а для исполь- зования именно по целевому назначению (например, для сельхозпроизводства и др.). Данное нарушение совершает- ся умышленно. Нарушитель знает, что он обязан делать, но не делает. Нарушители - те же временные пользовате- ли, т.е. как юридические лица, так и граждане. Времен- ный землепользователь обязан провести все необходимые работы: распашку, восстановление плодородного слоя, ликвидацию всех повреждений почвы. Все эти работы вы- полняются им за свой счет. Если (в крайнем случае) он не делает этого, собственник (владелец) участка может это сделать за свой счет и взыскать с временного поль- зователя расходы. Проектирование, размещение, строи- тельство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель. Прежде всего, может воз- никнуть затруднение: является каждое из перечисленных деяний оконченным нарушением или оконченное нарушение составляют все деяния вместе, в совокупности? Видимо, без ввода таких предприятий и объектов в действие отри- цательного воздействия не будет. Но, с другой стороны, такие действия без экологической экспертизы вообще не могут иметь места. В таких случаях на каждой стадии возможно прекращение проектирования, размещения и стро- ительства объектов и, кроме того, наложение штрафа на виновных. В каждом случае надо исходить из конкретных обстоятельств. Какие объекты имеются в виду? Любые, ес- ли они отрицательно влияют на состояние земель. Это мо- гут быть гидроэлектростанции, которые выводят огромное количество земель из сельхозоборота; гидромелиоративные сооружения, которые могут привести к иссушению земель или, наоборот, к их заболачиванию, подтоплению; различ- ные мелкие объекты, которые возводятся предприятиями и гражданами, и т.д. Действия нарушителей умышленные: они знают об отрицательных последствиях, но делают свое неправое дело. Особенно если это делается без экологи- ческой экспертизы. Без такой экспертизы вообще не долж- но быть никакого строительства. Искажение сведений о состоянии и использовании земель. В соответствии с ЗК каждый землепользователь по требованию земорганов и должностных лиц обязан давать правдивую информацию о количестве и качестве земель, их состоянии. Это необхо- димо, в частности, для выделения земель для крестьянс- ких (фермерских) хозяйств, для предоставления во владе- ние и пользование и т.д. От этих сведений зависит пра- вильное решение вопросов о предоставлении земель, а от неправдивой информации могут быть нарушены права граж- дан и организаций. В этом вредность данного земельного правонарушения. Нарушителями выступают граждане-собс- твенники, владельцы, пользователи, арендаторы; долж- ностные лица предприятий (колхозов, совхозов, предприя- тий и др.) - землепользователей; должностные лица зе- морганов, контрольных органов. Нарушение сроков расс- мотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставле- нии земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда. По существу, здесь объеди- нены два самостоятельных правонарушения: нарушение сро- ков и сокрытие информации. Причем они касаются выделе- ния участка из земель запаса и из земель колхоза или совхоза (другой организации) при выходе их работников и образовании крестьянского (фермерского) хозяйства. В первом случае срок рассмотрения заявления (ходатайства) - не более 2 месяцев, а во втором случае - месячный срок. Эти два случая земельных правонарушений и штрафов за них предусмотрены и Законом о крестьянском (фермерс- ком) хозяйстве (ст. 7 и 8). Этот Закон говорит об от- ветственности виновных лиц, не расшифровывая их. А в ЗК прямо называются должностные лица. Имеются в виду как должностные лица колхозов и совхозов (допускающих воло- киту при рассмотрении заявлений), так и должностные ли- ца земельных комитетов, также допускающие волокиту. Сокрытие информации о свободном земельном фонде - также серьезное нарушение, ибо оно ведет к неправильному ре- шению вопросов, нарушению прав граждан, желанию соот- ветствующих лиц скрыть сведения о наличии земель. Унич- тожение межевых знаков. Как известно, межевые знаки ус- танавливаются на границах землепользования в натуре для отграничения земель одних землепользователей от других. Знаки создают условия для устойчивости прав землеполь- зования, границ землепользования. Уничтожение их ведет к нарушению прав землепользователей, В результате этого нарушения размер участка у одного землепользователя мо- жет уменьшиться, а у другого увеличиться. По существу, это нарушение может граничить с самовольным захватом земли. Межевые знаки могут быть уничтожены как юриди- ческими лицами, так и гражданами, причем умышленно или неосторожно. В связи с инфляционными процессами, как отмечалось выше, фиксированные суммы штрафов заменялись минимальными размерами (от одной до нескольких сумм) зарплаты гражданина или фонда оплаты труда предприятия, что означает упорядочение наложения и взыскания штра- фов. В ст. 125 ЗК далее сказано, что за указанные выше правонарушения законодательством Российской Федерации может быть установлена уголовная ответственность. Это - важное положение, важная норма. Все зависит от законо- дателя. Никто не может устанавливать разграничение ад- министративных проступков и преступлений, кроме законо- дателя. В каких же случаях это может быть? В зависимос- ти от объективных обстоятельств законодатель решает, какое правонарушение объявляется административным прос- тупком или уголовным преступлением. Как отмечалось вы- ше, по ЗК самовольный захват земельного участка и само- вольное строительство на нем одновременно указаны и как уголовное преступление, и как административный просту- пок. Преступлением признается общественно опасное деяние. Проступок таковым не признается. Все зависит от тяжес- ти, вредности деяния, конкретных обстоятельств дела, нарушения прав землепользователей и собственников, вла- дельцев и арендаторов, тяжести последствий, умысла и неосторожности. Вообще перевод проступков в преступле- ния и, наоборот, преступлений в проступки может проис- ходить постоянно. В одних случаях может быть декрими- на-лизация, в других - криминализация. Например, вполне возможно, что будет отменена уголовная ответственность за самовольный захват и самовольное строительство. Или, наоборот, может быть введена уголовная ответственность за сильное загрязнение и заражение земель, приводящие к огромному вреду, убыткам. Субъекты Федерации могут ус- танавливать и самостоятельно решать вопросы об адми- нистративной ответственности за земельные правонаруше- ния - ограничиться теми, которые указаны ЗК, или доба- вить новые правонарушения. Это - право субъектов Рос- сийской Федерации. Такие примеры уже имеются. В ЗК (ст. 125) далее сказано, что наложение штрафов и других взысканий не освобождает виновных от устранения допу- щенных нарушений. Это важная норма. Она отражает прин- цип и требование реального исполнения закона, обязан- ности любым юридическим лицом, гражданином, должностным лицом, совершившими правонарушение и привлеченными к административной ответственности. Порядок наложения и взыскания штрафов установлен ЗК и КоАП. Причем в КоАП речь идет об уполномоченных органах, а в ЗК эти полно- мочные органы прямо называются. Такими полномочными ор- ганами, налагающими штрафы за земельные правонарушения, в соответствии с Положением о государственном контроле за использованием и охраной земель являются: местные органы Госкомзема, органы санитарного и архитектурного надзора. Земельные комитеты могут налагать штрафы за любые земельные правонарушения; органы экологии - также за все, и особенно за эколого-земельные правонаруше- ния; органы саннадзора - за нарушения санитарных пра- вил; органы архитектуры - за нарушения строительных норм и правил. Штраф может налагаться не сразу. Инспек- тор, выявив нарушение, может дать письменное обязатель- ное указание об устранении нарушения. Это - пресека- тельные меры, но пока не меры взыскания. Вторично инс- пектор может объявить письменное предупреждение - это тоже мера административного взыскания. Если и после этого нарушитель не устраняет нарушения, на него нала- гается установленный штраф. Поскольку штраф указывается в пределах от и до, штраф может быть наложен в мини- мальной сумме, либо в максимальной сумме, либо в сумме в пределах "вилки". Это по усмотрению инспектора, в за- висимости от тяжести нарушения и его последствий, мате- риального положения нарушителя. Инспектор составляет акт и протокол о нарушении. Акт составляется при учас- тии народных депутатов, землеустроителей и других спе- циалистов и с участием нарушителя. Акт подписывается всеми участниками. Если нарушитель отказывается от под- писи, это не препятствует его составлению и передаче в орган, налагающий штраф. Полномочный орган (инспектор) рассматривает материалы о наложении штрафа в установ- ленном порядке в установленные сроки- от 5 до 15 дней.